La gestión integrada de zonas costeras en Europa

Gestión integrada

de zonas costeras

Gestión integrada

de zonas costeras

Juan M. BarragánÁngel Borja

Adolfo CarballoArturo Colina

Juan L. DoménechJosé A. Juanes

M.a José RodriguezRafael Sardá

Carlos S. Villasante

Título: Gestión integrada de zonas costeras

Autores: Juan M. Barragán, Ángel Boy, Adolfo Carballo, Arturo Colina, Juan L. Doménech, José A. Juanes,

M.a José Rodríguez, Rafael Sardá, Carlos S. Villasante

© AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación), 2009

ISBN: 978-84-8143-649-5

Depósito Legal: M-xxxxx-2007

Impreso en España - Printed in Spain

Edita: AENOR

Maqueta: Copibook, S. L.

Diseño de cubierta: AENOR

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Índice

VI Gestión integrada de zonas costeras

VIIÍndice

VIII Gestión integrada de zonas costeras

“Yet all is not lost. This moment of unprecedented opportunity. Today, as never before, we recognize the links among the land, air, oceans, an human activities”. Esta es una de las frases con las que se inicia el sumario ejecutivo del informe An ocean blueprint for the 21st Century, elaborado por la Comisión de los Estados Unidos sobre política mari-na y publicado en 2004.

En la actualidad, la preocupación por la creciente degradación ambiental de los océa-nos, los mares y las zonas costeras constituye una de las prioridades en el mundo oc-cidental; y son muchos los Estados desarrollados que han diseñado estrategias para promover la sostenibilidad del medio marino, convencidos de que deben protegerlo para así salvaguardar intereses vitales para el futuro de la humanidad. Siguiendo la estela de las iniciativas para la protección integral de los mares de países como Aus-tralia (Oceans policy, 1998, y Commonwealth coastal policy, 1995), Canadá (Oceans action plan, 2004) y los Estados Unidos (Oceans act, 2000, y el ya citado An ocean blueprint, 2004), la Unión Europea ha promovido diversas políticas sectoriales con el objetivo de proteger el ambiente marino comunitario y reducir las fuentes de con-taminación marina.

En 2006 la Comisión Europea publicó su propuesta de política marítima europea, concretado en el Libro verde sobre la futura política marina de la Unión Europea, que tras su discusión pública se ha plasmado, un año después, en el Libro azul, donde se recogen las medidas que sobre dicha política se pretenden desarrollar en los siguien-tes años. Junto con estas iniciativas, la Directiva marco del agua, 2000 (que integra el medio acuático marino y costero en la política de las aguas) y la recientemente apro-bada Directiva de la estrategia marina europea, 2008 (cuyo objetivo es “la protección y conservación del medio marino, para promover la utilización sostenible de los ma-res y proteger los ecosistemas marinos”), se erigen como hitos fundamentales en la consolidación de la referida política marítima europea.

Prólogo

2 Gestión integrada de zonas costeras

Pero, además, deben añadirse las medidas comunitarias sobre la sostenibilidad de la costa, aprobadas en los últimos años en el ámbito de la política común de pes-ca y en la nueva política de seguridad marítima, la cual cobró impulso a raíz de las catástrofes marítimas de los buques Erika (1999) y Prestige (2002) median-te las medidas previstas en los “paquetes Erika” I, II y III. Por último, cabe des-tacar una línea de actuación comunitaria respecto a la ordenación o gestión inte-grada de las zonas costeras que, a pesar de poseer una larga trayectoria histórica en la Unión Europea (desde la Carta europea del litoral, 1981), sólo ha podido concretarse jurídicamente en la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento y del Consejo Europeo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas coste-ras en Europa.

Justamente sobre esta temática de la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (co-nocida bajo las siglas GIZC o ICZM, en inglés, que serán las que utilicemos aquí) trata este libro, cuyo presente prólogo tengo el inmerecido honor de redactar a peti-ción de su principal promotor, D. Juan Luis Doménech, responsable de medio am-biente de la Autoridad portuaria de Gijón y reputado divulgador y experto en mate-rias sobre el medio ambiente marino y el medio ambiente en general.

Se trata de una obra muy oportuna actualmente en España, ya que, en virtud de la citada Recomendación 2002/413/CE, el Gobierno español (a través de su Ministe-rio de Medio Ambiente) hizo público, a finales de 2005, un documento que con-tiene la Estrategia española de gestión integrada de zonas costeras. Esta estrategia (cu-yos objetivos estratégicos son el desarrollo sostenible y la adopción del modelo de ICZM) se proyecta hasta el horizonte del año 2010 y prevé y aporta las siguientes medidas e instrumentos:

La elaboración y aprobación del • Plan director para la sostenibilidad de la cos-ta. En este plan se concretarán (de acuerdo con los referidos objetivos estraté-gicos y específicos) las directrices del proceso de implantación de las actuacio-nes en la costa española.

La creación del • Observatorio de sostenibilidad del litoral español, que tie-ne por finalidad desarrollar acciones de investigación, selección y cálculo de in-dicadores relativos al litoral, que han de servir para la toma de decisiones e in-formación pública sobre las zonas costeras.

La promoción de • Convenios de colaboración con las Comunidades Autó-nomas litorales para impulsar la gestión integrada de las respectivas zonas cos-teras del litoral español.

La constitución del • Consejo nacional de la costa, que ha de jugar un papel consultivo y que pretende integrar a representantes de todos los sectores rela-cionados con la gestión del litoral.

3Prólogo

La • compra de terrenos en las zonas costeras para su protección y restaura-ción, con el objetivo de incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre.

La • inversión de fondos de Investigación, Desarrollo e innovación (I+D+i) en los ámbitos costeros, así se podrá lograr un mejor conocimiento del litoral y una definición de modelos y marcos metodológicos para su gestión integra-da, participativa y sostenible.

El desarrollo de las actividades de • educación, formación continua y capaci-tación de los gestores de la costa.

También preveía un período temporal de ocho años (2002-2010), que incluye:

La fase de 1. preparación (2002-2005), ya cumplida. Se inició con la celebra-ción del I Foro Europeo sobre gestión integrada de las zonas costeras, a me-diados del mes de abril de 2002, en el municipio de Villajoyosa (Alicante, Es-paña), durante el mandato español en la Presidencia del Consejo Europeo en el primer semestre de 2002. Tras esta reunión se sucedieron diversos actos pú-blicos y reuniones relacionados con la Recomendación 2002/413/CE.

La fase de 2. planificación y organización (2006-2007), en la que debería ela-borarse el Plan director para la sostenibilidad de la costa, la firma de los Conve-nios con las Comunidades Autónomas litorales para colaborar en la ICZM y la creación y constitución de los órganos públicos del Consejo nacional de la costa y el Observatorio de sostenibilidad del litoral español.

La fase de 3. ejecución y revisión (2008-2010) sobre la puesta en marcha de las acciones e instrumentos dirigidos a conseguir los objetivos de la estrategia.

En otro documento, titulado Estrategia para la sostenibilidad de la costa, y publica-do recientemente por el Ministerio de Medio Ambiente en septiembre de 2007, tras destacar la singularidad y variedad de los ecosistemas de confluyen en la franja cos-tera, se definen varios “retos y desafíos”: frenar la ocupación masiva de la costa; re-cuperar la funcionalidad física y natural del litoral; mitigar los efectos del cambio cli-mático; y cambiar el modelo de gestión de la costa. Esta estrategia se iniciará con la elaboración de un documento donde se recoja “el diagnóstico preliminar de la cos-ta y un avance de las propuestas de actuación”, realizado con la colaboración y par-ticipación de las Administraciones públicas, expertos, ciudadanía, etc. Asimismo, se determina que en el ámbito espacial de la estrategia (siguiendo la delimitación de las demarcaciones hidrográficas de la Directiva marco del agua) se distinguirán: el li-toral mediterráneo, cuenca atlántica, Guadiana y Guadalquivir, los dos archipiélagos y las costas de Galicia y el Cantábrico. Para esta tarea, el Ministerio de Medio Am-biente promoverá la Comisión para la sostenibilidad de la costa, que estará integra-da por los actores principales concernidos, y creará un Consejo científico de exper-tos, cuya misión será la de apoyar a la citada Comisión.


La estrategia contempla tres fases en su proceso de elaboración: una primera fase de información y participación de todos los actores para alcanzar un consenso suficien-te para la integración de sus respectivos intereses; una segunda sobre el avance y dis-cusión de propuestas estratégicas de actuación por parte de las Administraciones pú-blicas concernidas; y una tercera sobre el establecimiento definitivo de propuestas y alternativas estratégicas de actuación, y su posterior evaluación.

Pero, por encima de la oportunidad temporal de la publicación de este libro, lo más relevante de esta obra es el haber reunido a algunos de los más destacados especia-listas españoles en esta materia de la gestión integrada de las zonas costeras. Desde la incansable labor de investigación y de promoción de la ICZM en España del Pro-fesor Doctor Juan Manuel Barragán (uno de los pioneros en nuestro país sobre este campo en específico), hasta la perspicaz visión científica y holística del Doctor Ra-fael Sardá, del Centro de Estudios Avanzados de Blanes (CSIC), pasando por la in-tensa actividad investigadora en esta materia del resto de los autores, entre los que figuran prestigiosos biólogos marinos como el Doctor Ángel Borja (de la Funda-ción AZTI-Tecnalia, Instituto tecnológico, pesquero y alimentario), o el Doctor José Antonio Juanes (del Grupo de Emisarios submarinos e hidráulica ambiental, de la Universidad de Cantabria).

En cuanto a la estructura y el contenido de la obra, el lector podrá encontrar cum-plida respuesta a los diversos enfoques y perspectivas que ofrece una temática tan amplia como es la relativa a la ICZM. Así, para una aproximación a sus bases con-ceptuales y su plasmación en el ordenamiento internacional y en la reciente política marítima de la Unión Europea ha de acudirse a su capítulo 1, elaborado por dos jó-venes investigadores, Adolfo Carballo y Sebastián Villasante, del prestigioso Grupo de investigación sobre Economía pesquera y recursos naturales de la Universidad de Santiago de Compostela. Este capítulo contempla, asimismo, una descripción breve pero concisa de la citada Estrategia española de gestión integrada de las costas, así como de las medidas previstas y desarrolladas por el Gobierno español para aplicar la re-petida Recomendación comunitaria.

Las iniciativas de las Comunidades Autónomas sobre ICZM son ya abundantes tan-to en las dos autonomías insulares como en las peninsulares. Esta obra dedica una atención especial al Plan estratégico para la gestión integrada de zonas costeras en Ca-taluña (2004) y al específico supuesto del Consorcio creado para la gestión del es-pacio costero Els Colls-Miralpeix, en Sigtes, en el capítulo 2, a cargo del Doctor Rafael Sardá; y a la Estrategia andaluza para la gestión integrada de zonas costeras, impulsada por la Junta de Andalucía con la colaboración del prestigioso Grupo de investigación Gestión integrada de áreas litorales, dirigido por el Doctor Juan Ma-nuel Barragán, quien ha redactado el capítulo 4, desarrollando el proceso estraté-gico y participativo que se está siguiendo en estos momentos en la citada Comuni-dad Autónoma.

5Prólogo

El caso de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, recogido en el ca-pítulo 3, es singular ya que, sobre la base del pionero Plan de Ordenación del Lito-ral de Asturias (POLA), 2005 (que, a su vez, tiene su origen en las Directrices subre-gionales de ordenación del territorio para la franja costera, 2003), se ha impulsado la denominada Estrategia MAREA, un ambicioso modelo de “gobernanza marítima” como respuesta regional al referido Libro verde sobre la futura política marina de la Unión Europea de la Comisión. Una interesante estrategia que recoge una completa panoplia de sus instrumentos orgánicos y funcionales de cuya elaboración, consulta y participación pública da buena cuenta Doña María José Rodríguez Carbajal (en la actualidad, Jefa de área de Asuntos europeos de la Consejería de economía y asun-tos europeos del Principado).

También sobre otros modelos autonómicos de estrategias de ICZM se puede en-contrar información y, en particular, en el capítulo 5, elaborado por el Profesor Ar-turo Colina, del Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio (IN-DUROT), de la Universidad de Oviedo, donde, tras referirse a las relaciones entre la legislación española urbanística y de ordenación del territorio y la ICZM, dedica una particular atención al estudio del Plan territorial sectorial de protección y ordena-ción del litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobado definitivamente a comienzos de 2007, al Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria (POL), aprobado por la Ley 2/2004, de 27 de septiembre (recurrido por varios municipios cántabros ante el Tribunal Constitucional), y al referido Plan de Ordenación del Litoral Asturia-no (POLA). Realiza este trabajo en colaboración con el Señor Doménech que, des-de su experiencia en gestión ambiental y tras la publicación de su libro Huella ecoló-gica y desarrollo sostenible (editado también por AENOR), da cuenta del gran interés de este indicador para la ordenación sostenible del territorio costero.

Desde una perspectiva sectorial, esta obra recoge varios capítulos con algunas de las más importantes temáticas vinculadas a la ICZM: el papel de los puertos, la pesca marítima, los espacios protegidos, las actividades turísticas náuticas, la calidad de las aguas y la investigación marina. En efecto, el capítulo 6, que trata del papel de los puertos (como verdadero “motor”) en la gestión integrada y sostenible de las zo-nas costeras, está redactado por el Señor Doménech sobre la base de su experiencia como responsable de medio ambiente del Puerto de Gijón, que pasa por ser hoy uno de los puertos más avanzados de España en su política de sostenibilidad ambiental.

La experiencia en materia pesquera de los investigadores de la Universidad de San-tiago de Compostela, Adolfo Carballo y Sebastián Villasante, en colaboración nue-vamente con el Señor Doménech, que trabajó en acuicultura y biología pesquera, se refleja en el capítulo 7, dedicado a la ICZM y a la gestión sostenible de las activi-dades pesqueras en la Unión Europea, demostrando que la ICZM es un instrumen-to necesario para lograr la sostenibilidad de las actividades pesqueras, siempre en el marco de la política pesquera comunitaria.


A la acuciante necesidad de protección de la biodiversidad marina y a la funcionali-dad de los espacios marinos protegidos se destinan dos capítulos. El Doctor Sardá le dedica parte del capítulo 8, titulado “Espacios protegidos y turismo náutico-cos-tero en la ICZM”, en el que además se trata de la relación entre la ICZM y el turis-mo náutico-costero, una actividad vital para el desarrollo ambiental y para el desa-rrollo económico y social. En él se ofrecen interesantes propuestas para la búsqueda de un equilibrio sostenible en este tipo de actividades recreativas.

Y el Doctor José Antonio Juanes le dedica parte del capítulo 9, titulado “La ges-tión integrada de las zonas costeras en el ámbito de la protección y conservación del medio ambiente”, donde, además, se hace un amplio y riguroso recorrido por todos los tipos de contaminantes y presiones que afectan a la calidad del medio marino y se trata la interesante implicación de la Directiva marco del agua (2000) en la protec-ción del medio ambiente litoral.

Por otra parte, en el capítulo 10 de esta obra, elaborado por el Doctor Ángel Bor-ja, con el título “La investigación marina en las nuevas políticas europeas de gestión integrada”, se puede encontrar un detallado análisis de la medidas adoptadas por la Unión Europea y los retos pendientes en relación con las cuestiones relativas a la protección del medio marino, así como las correspondientes necesidades de I+D en la gestión integrada (y la implicación del sector privado), junto con la sostenibili-dad del litoral europeo.

Por último, en el capítulo 11, Juan Luis Doménech elabora un resumen de las con-clusiones más relevantes de esta obra colectiva y sobre la ICZM que, como él mis-mo destaca, “es la gran asignatura pendiente para abordar una completa y racional explotación de los mares”. Asimismo, respondiendo al título de este libro, subraya la “necesidad de armonizar las diferentes estrategias regionales de ICZM” y aboga por la posibilidad de que “tanto la ICZM, como los sistemas de gestión sean los dos ingredientes que faltan para que el siglo xxi sea definitivamente el siglo de los océa-nos y de los recursos marinos”.

Estos son algunos de los contenidos y reflexiones que el lector puede encontrar en esta obra, pero, además, puede hallar respuesta a muchos otros aspectos relaciona-dos con la protección del medio ambiente marino, con la ICZM y con la sostenibi-lidad de las actividades que inciden sobre el litoral. Hay algunas ideas-fuerza que los diferentes autores de este trabajo repiten, tales como la importancia de una gestión ecosistémica (ecosystem-based approach) de los espacios marinos y la determinación de unos objetivos claros y unos buenos indicadores para su evaluación. Igualmente, se expresan incertidumbres acerca de los resultados de las estrategias que sobre ICZM se están prodigando en todo el mundo; en cualquier caso, la coordinación y colabo-ración entre las Administraciones públicas responsables de promover los procesos de gestión integrada y la participación democrática de todos los sectores sociales y

7Prólogo

económicos implicados en la elaboración de dichas estrategias, se presenta como la clave de bóveda de “una buena gobernanza del litoral”.

“Yet all is not lost”. Si, como se demuestra en este libro, “el bienestar está ligado de manera inextricable al mar y, por consiguiente, a las zonas costeras”, no cabe duda de que las valiosas aportaciones recogidas en el mismo constituyen serios motivos y razones para la esperanza.

Francisco Javier Sanz LarrugaDirector del Observatorio del Litoral

Universidad de A Coruña

Presentamos un libro que esperamos les resulte casi imprescindible tanto a los profe-sores como a los alumnos de cualquiera de las ramas relacionadas con el sector ma-rítimo y costero. El motivo es que todos esos sectores (acuicultura, turismo náuti-co-costero, puertos, pesca, navegación, urbanismo, investigación, deportes náuticos, formación, biología marina, oceanografía, ordenación del territorio, empresas e in-dustria ligadas al mar, construcción naval, ingeniería de costas y muchos otros) ya no pueden ser contemplados de modo independiente, tal y como se venía haciendo hasta ahora, sino que la evidencia de sus interrelaciones e interdependencias por fin ha calado hondo en los legisladores autonómicos, españoles y europeos.

De las sinergias derivadas de esta nueva visión de nuestras costas y de los mares que las rodean, surgirán nuevos campos y nuevas ramas del saber, pero también nuevos bene-ficios, no solamente ambientales sino también sociales, culturales y económicos.

Por eso este libro está dirigido, además, a todos los profesionales que trabajan en esos campos, y que deben tener cada vez más presente que su actividad, a veces muy focalizada por la distorsión del día a día, forma parte de un mismo socio-ecosiste-ma y de un entramado mucho más amplio en el que, desde aquí y desde ahora, les animamos a participar a través de los nuevos foros, clústers, grupos de acción cos-tera o comunidades marítimas que han brotado por todos los resquicios de nues-tras costas.

Y, cómo no, está dirigido igualmente, y sobre todo, al legislador, al gestor, al admi-nistrador del que todos dependemos para que esa nueva visión de la que hablamos arranque de una manera organizada, ordenada y armonizada, con objeto de que la evolución de la gestión integrada de las zonas costeras logre el buen ritmo que to-dos deseamos. La gestión sostenible de nuestros mares ya no admite más demoras. La protección de nuestras costas ya no tolera más errores. Nuestra larga historia de desarrollo insostenible ha tocado techo.

Presentación


Necesitamos orden y disciplina para conservar aquello que tanto añoramos y siem-pre buscamos. Y necesitamos conocimiento y voluntad para dejárselo en un estado más o menos digno a nuestros descendientes. Así lo esperamos los autores, los cua-les, procedentes de prácticamente todos los sectores que tratan de la gestión y el es-tudio de los océanos y sus costas, confían en haber elaborado un documento lo más completo y riguroso posible. Todos nosotros confiamos en que este libro sirva tanto para disfrutar como para ampliar conocimientos, así como para concienciarnos, en-tre todos, de que el mar y sus costas requieren que les prestemos más atención.

Juan Luis Doménech QuesadaCoordinador

Agradecemos a los miembros del Grupo de investigación de Economía pesquera y re-cursos naturales de la Universidad de Santiago de Compostela, y especialmente a Xoa-na Pintos Barral, todas las sugerencias y comentarios realizados, así como la colabora-ción y el apoyo prestado de una u otra forma. Nuestro agradecimiento también a los miembros del Centro de Estudios Avanzados de Blanes, el Consejo Superior de Inves-tigaciones Científicas. A la Sección de Asuntos Europeos del Gobierno del Principado de Asturias. A los miembros del Grupo de investigación en Gestión integrada de áreas litorales, de la Universidad de Cádiz, y especialmente a Juan Calvo, de EGMASA, a Adolfo Chica y a Marisa Pérez, que han colaborado en el proceso de formulación es-tratégica de la gestión integrada de zonas costeras del litoral andaluz. Al Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio (INDUROT), de la Universidad de Oviedo, concretamente a Ana José Valledor, Liv Brandt y Cristina Fernández, que han colaborado en la ejecución del capítulo 5. A la Autoridad Portuaria de Gijón, y espe-cialmente a los miembros del Departamento de conservación y medio ambiente. A la Agencia de Desarrollo local del Ayuntamiento de Gozón por la cesión de las fotogra-fías sobre el Centro de Interpretación del medio marino del cabo Peñas. A Ingenieros asesores por la cesión de gráficos y fotografías sobre los estudios de pesca experimen-tal efectuada en aguas del Puerto de Gijón. A Enrique Tortosa de Puertos del Estado por la cesión de datos MARPOL. Al Grupo de investigación de Emisarios submari-nos e hidráulica ambiental, de la Universidad de Cantabria. Una parte importante de los trabajos relativos a la Directiva marco de aguas, que se citan en el capítulo 10, se ha elaborado a partir de datos generados por diversos contratos de monitoreo e investiga-ción entre la Dirección de aguas del Gobierno vasco y la Fundación AZTI-Tecnalia. Por otro lado, el capítulo 10 de este libro constituye la contribución número 411 de AZTI-Tecnalia. A la Asociación Española de Nomalización (AENOR), por el apoyo brinda-do en la edición y difusión de este libro. Finalmente, nuestro especial agradecimiento a Francisco Javier Sanz Larruga por haber accedido a prologar este libro desde su amplia experiencia en todos los aspectos de la legislación marítimo-costera. Y a todos cuantos, directa o indirectamente, han colaborado en la construcción de esta obra.

Agradecimientos

1 La gestión integrada de las zonas costeras en la política

marítima de la unión europea

Sebastián Villasante, Adolfo Carballo Penela

1.1. La importancia de las zonas costeras en Europa

En las últimas décadas ha habido un importante incremento de la población mun-dial, especialmente en las zonas costeras. La Unión Europea no ha sido ajena a esta tendencia, estimándose que alrededor del 50% de su población habita en una fran-ja costera de 50 km de ancho (Comisión Europea, 2006)1.

El atractivo del litoral para los humanos radica en que es un lugar estratégico para la industria, la actividad comercial y el transporte, y además ofrece servicios muy va-lorados por los ciudadanos (Comisión Europea, 2000), entre los que destacan los usos recreativos, estéticos y culturales del mar y los servicios ecosistémicos que pres-ta (Comisión Europea, 2007c).

Tal y como señala MMA (2005), los ambientes litorales constituyen áreas de transi-ción entre los sistemas terrestres y los marinos, siendo fronteras ecológicas con in-tensos procesos de intercambios de materia y energía. Se caracterizan por su eleva-da capacidad para abastecer de diversos recursos a los humanos, incluyendo comida, leña, recursos energéticos y otros productos naturales. Por otro lado, albergan una variedad importante de recursos naturales específicos situados en deltas, humedales, marismas, dunas y arenales, que proporcionan una serie de servicios naturales, en muchos casos no reemplazables por otros elaborados por los humanos, como la pro-tección contra el cambio climático o la erosión costera2. En concreto, los ecosistemas

1 En el apartado 1.2.1, se ofrece información más detallada sobre la evolución de la población de las zonas costeras en Europa.2 La importancia ambiental de los ecosistemas costeros se puede constatar analizando la propor-ción de este tipo de hábitat, presentes en la Red Natura 2000. En países como Polonia, Alemania,


marinos poseen una enorme diversidad natural, y desempeñan un rol decisivo en la regulación del clima, las circulaciones oceánicas, el aprovisionamiento de alimento, el mantenimiento de la biodiversidad, los servicios culturales y las actividades recrea-tivas (Hassan et al., 2005).

Las zonas costeras son, por tanto, vitales, no sólo para aquellas personas que las habi-tan o visitan, sino para aquellos que viven lejos del litoral. De acuerdo con la Comi-sión Europea (2007a), casi todos sus ciudadanos se benefician de los bienes y servi-cios de estas zonas, fuente de alimentos o materias primas, destino turístico, foco de actividades relacionadas con el ocio, lugar idóneo para el transporte y el comercio.

Así, un buen estado medioambiental de los mares y áreas costeras de Europa será un factor clave para mejorar el crecimiento económico, el empleo y el bienestar de los ciudadanos europeos en un período extenso. Dada la sensibilidad de los ecosistemas costeros y las presiones a las que han sido sometidos, garantizar su sostenibilidad a largo plazo se convierte en una prioridad para todos.

1.1.1. La economía marítima europea

La relevancia de las zonas costeras es perfectamente palpable si analizamos el papel desempeñado por la economía marítima en Europa. A continuación, ofrecemos al-gunas cifras, con la finalidad de contextualizar la relevancia de algunos sectores eco-nómicos relacionados con el mar y la costa.

Es importante destacar la variedad de actividades económicas relacionadas con las zonas costeras, en muchos casos específicas del litoral. La extracción de recursos mi-neros, la acuicultura, la biotecnología azul o la producción de energía en el mar son alternativas económicas reales a actividades más arraigadas tradicionalmente en las zonas costeras, como la pesca, la construcción naval, el transporte marítimo o las actividades portuarias, si bien estas siguen manteniendo un peso relativo en la eco-nomía marítima. Así, el bienestar de Europa “está ligado de manera inextricable al mar” (Comisión Europea, 2007b, 4) y, por consiguiente, a las zonas costeras.

No obstante, las estadísticas existentes no proporcionan, en general, información económica específica de las zonas costeras, siendo necesario valorar con precisión la dimensión de la economía marítima (EEA, 2006). Algunos estudios nos permiten afirmar que las regiones marítimas generan alrededor del 40% del Producto Interior Bruto (PIB) europeo (Comisión Europea, 2007b). Igualmente, se estima que entre el 3% y el 5% del PIB europeo es generado por industrias y servicios relacionados

Lituania, Holanda, Bélgica o Francia, la Red Natura está muy implantada en las zonas costeras, siendo el número de espacios naturales de estas características en la costa muy superior a los si-tuados en áreas interiores (EEA, 2005). España, Grecia e Italia estarían entre aquellos países que no cumplen esta premisa.

15La gestión integrada de las zonas costeras en la política marítima de la unión europea

con el mar, creando más de tres millones de puestos de trabajo (Comisión Europea, 2007c). Esta cifra realmente es mayor, pues se excluye el valor de materias primas como el petróleo, el pescado o el gas.

La tabla 1.1 muestra el valor de la producción de las principales actividades econó-micas relacionadas con la economía marítima en Europa y el mundo en 2004. Se

Tabla 1.1. Principales sectores de la economía marítima en el mundo y Europa en 2004

Actividad económica

Valor de la producción

mundial (millones de euros)

Distribución de la

producción

Valor de la producción

europea

Distribuciónde la

producción

Europa/mundo

Transporte de mercancías y pasajeros 342 743 36,22% 151 137 48,63% 44,1%

Turismo marino 168 189 17,77% 71 812 23,11% 42,7%

Gas y petróleo marinos 91 146 9,63% 19 112 6,15% 20,9%

Procesado de pescado y marisco 79 859 8,44% 8 241 2,65% 10,3%

Equipamiento marino 72 871 7,70% 16 675 5,37% 22,9%

Pesca 55 983 5,92% 4 758 1,53% 8,5%

Construcción naval 37 746 3,99% 13 143 4,23% 34,8%

Puertos 25 017 2,64% 10 478 3,37% 41,9%

Acuicultura marina 23 876 2,52% 3 483 1,12% 14,6%

Transporte en cruceros 12 000 1,27% 2 365 0,76% 19,7%

Investigación y desarrollo 10 629 1,12% 3 273 1,05% 30,8%

Producción de alpgas 5 988 0,63% s.d. s.d.

Comercio marino 6 840 0,72% 2 736 0,88% 40,0%

IT marino* 3 570 0,38% 1 382 0,44% 38,7%

Minerales y agregados 2 741 0,29% 1 344 0,43% 49,0%

Biotecnología marina 2 190 0,23% s.d. s.d.

Exploración oceánica 2 013 0,21% 538 0,17 26,7%

Educación y formación 1 537 0,16% s.d. s.d.

Telecomunicaciones submarinas 1 216 0,13% 185 0,06% 16,4%

Energía renovable 128 0,01% 121 0,04% 94,5%

TOTAL (*) 936 567 310 783 100% 33,18%

* Se incluye en esta actividad el desarrollo de hardware y software relacionado con cualquier aspecto de las actividades marinas.Fuente: Comisión Europea (2007b).


observa una amplia gama de actividades, 20 diferentes, pertenecientes a sectores eco-nómicos muy diversos. No obstante, tanto en lo que se refiere a los datos mundia-les, como a los resultados para Europa, tres actividades destacan sobre las demás en términos del valor generado. Así, la suma del valor de la producción de “Transpor-te de mercancías y pasajeros”, “Turismo marino” y “Gas y petróleo marinos” supo-ne un 63,62% del valor total mundial y un 77,89% del total europeo.

Otras actividades como “Energías renovables”, “Telecomunicaciones submarinas”, o la “Biotecnología marina” están todavía en fases incipientes de desarrollo, aunque presentan un elevado potencial de crecimiento. De acuerdo con Douglas-Westwood Limited (2005), se espera que en el período 2005-2009 el crecimiento respectivo de cada una de ellas sea de 98%, 97% y 24%, alcanzando cada vez más importan-cia en la economía de las zonas costeras, en detrimento de actividades tradicionales como la pesca o la construcción naval, cuyo peso relativo se prevé disminuya (un 4% y 10% respectivamente en el mismo período)3. La tabla 1.1 muestra el valor de la producción de las principales actividades económicas relacionadas con la econo-mía marítima en Europa y el mundo en 2004.

Por otro lado, señalar la entidad de la economía marítima europea en relación a la mundial, existiendo seis actividades donde el valor generado en Europa supera el 40% del total mundial en 2004, siendo nueve las que superan el 30%. La produc-ción de “Energía renovable” (94,5% del total mundial), “Transporte de mercancías y pasajeros” (44,1%) y el “Turismo marino” (42,7%), son las actividades con ma-yor peso en la economía marítima del planeta.

1.2. Bases conceptuales de la gestión integrada de zonas costeras

A pesar de constatar su valor, lo cierto es que la evolución de la situación de las zonas costeras no resulta acorde con el rol estratégico para el bienestar humano que desem-peñan, debiendo afrontar graves problemas de destrucción del hábitat, contaminación del agua, erosión de la costa y agotamiento de los recursos, además de problemas so-cioeconómicos y culturales, como el debilitamiento del tejido social, el desempleo y la destrucción de los terrenos por la erosión (Comisión Europea, 2000). Ante esta si-tuación, la adopción de un sistema de gestión integrada de zonas costeras (ICZM) se propone como el antídoto a los problemas que sufren las costas europeas.

Además de describir en qué consiste un sistema de ICZM (véase el apartado 1.2.2), en este epígrafe ahondamos brevemente en las razones que han propiciado el

3 La previsión de crecimiento se refiere al valor de la producción mundial.


deterioro de la costa y, por tanto, el cambio del sistema de gestión empleado, co-menzando por esta última tarea (véase el apartado 1.2.1).

1.2.1. Dinámica de la evolución de las zonas costeras en Europa

La degradación de las zonas costeras no obedece a un único motivo, su explicación se realiza considerando varios factores, algunos, no específicos del litoral ni de sus habitantes, sino consecuencia de la propia dinámica del sistema económico mun-dial.

En las últimas décadas se ha producido un crecimiento económico importante en todo el planeta. Ha sido un crecimiento desigual del que se han beneficiado princi-palmente los habitantes de los países más desarrollados, aumentando la diferencia entre ricos y pobres4. Los habitantes de los países ricos han visto aumentada su ren-ta per cápita y, por tanto, su capacidad adquisitiva. Desde otro punto de vista, son capaces de acceder cada vez a más recursos, incluyendo recursos naturales, y de dis-poner de más servicios. Tal y como señala EEA (2006,48), “el incremento del con-sumo per cápita, multiplicado por una población creciente, son las causas del incre-mento de la demanda de servicios suministrados por los ecosistemas”.

Estos cambios han contribuido a que tengamos cada vez más capacidad para satisfa-cer más necesidades, si bien han redundado en un deterioro medioambiental consi-derable, pues se han realizado desde una perspectiva donde se estima que el capital natural es perfectamente sustituible por el capital humano. El modelo de crecimien-to adoptado ha avanzado obviando que: i) existen recursos que no son renovables, ii) que generamos residuos que deben ser absorbidos por algún sumidero natural con capacidad limitada, iii) que determinados bienes y servicios ecológicos son in-sustituibles (Daily y Cobb, 1993)5.

Así, los habitantes de los países desarrollados nos hemos convertido en seres vora-ces, que consumen cada vez más recursos y energía6. Este hecho se agrava si enten-demos que determinados impactos ambientales son acumulables, trascendiendo el

4 En el período 1970-2000, el crecimiento del PIB en el mundo ha alcanzado el 1,141%. No obs-tante, ha sido un crecimiento asimétrico, y si en 1970 el PIB per cápita de los países en desarrollo era un 9,40%, el de los países desarrollados en 2000 sólo alcanzaba el 6,32% (FAO, 2008; UN-FPA, 2001).5 Tal y como indica EEA (1999, 39), servicios como la capa de ozono o los sistemas naturales de regulación del clima no son sustituibles por capital humano.6 La huella ecológica, indicador que se basa en el cálculo del consumo de recursos y energía de los habitantes de un territorio, corrobora esta información, incrementándose la huella mundial un 88% en el período 1961-2003 (WWF ADENA, 2006).


ámbito geográfico en el que se efectúan y transformándose, en muchos casos, en problemas que afectan a todo el planeta. El cambio climático sería un buen ejemplo de este tipo de situaciones.

En este contexto, es también destacable la dimensión que han alcanzado los procesos de globalización. Cuestiones como determinados avances tecnológicos, la creación de organismos supranacionales que propugnan la libre circulación de mercancías y personas, el incremento de la competencia en sectores relacionados con el transpor-te, acompañado usualmente de reducciones de costes, han contribuido a que los mo-vimientos de personas y mercancías se intensifiquen en los últimos años. En cierto modo, el mundo es cada vez más pequeño7.

Finalmente, el desarrollo capitalista ha provocado cambios en el modo en que los humanos desarrollamos nuestras actividades, basando la evaluación de las mismas en criterios de rentabilidad económica, en un contexto de competencia. Esto provoca que actividades que se han realizado de modo tradicional durante siglos no sean aho-ra rentables desde una perspectiva de beneficio, si bien el resultado podría ser dife-rente si se introdujera en esta valoración algún criterio de sostenibilidad ambiental.

Estas tres cuestiones, es decir, crecimiento económico, desaparición o modificación de actividades tradicionales y globalización, han generado comportamientos que afectan, sin lugar a dudas, al desarrollo y la gestión de las zonas costeras. Tal y como señala EEA (2007), la situación socioeconómica en Europa es en la actualidad nota-blemente distinta de la existente hace 20 años. A continuación, describimos algunas tendencias, consecuencia de las tres cuestiones señaladas, que caracterizan la evolu-ción de las zonas costeras. Asimismo, relacionamos las tendencias constatadas con sus efectos en el medio ambiente costero (véase el apartado 1.2.2).

Incremento de la población de las zonas costeras

La población mundial se ha incrementado notablemente en las últimas décadas, con-centrándose en las zonas costeras. De acuerdo a la EEA (1999), las zonas costeras ocupan menos del 15% de la superficie de la Tierra, pero albergan a más del 60% de su población. Esta tendencia es ascendente, estimándose que en 2005 el 75% de la población residirá en zonas costeras.

7 Obviamente, esta tendencia no es uniforme. En los países en vías de desarrollo, el simple hecho de poder tener acceso a recursos para su subsistencia alimentaria diaria puede resultar sumamente difícil. Las recientes protestas, que comenzaron en México, el pasado año en más de 37 países (so-bre todo en África y Asia) por el aumento de los precios desde marzo de 2007 de productos lác-teos (80%), soja (87%) y trigo (130%), no son manifestaciones aisladas. De continuar la escalada de precios, el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola estima que por cada aumento del 1% del coste de los alimentos base, 16 millones de personas se verán sumergidas en la inseguridad alimentaria, lo que se traducirá en nuevas protestas, motines y oleadas de emigración.


En la Unión Europea, el 16% de la población vive en municipios costeros, que su-ponen el 11% de la superficie europea (EEA, 2005). Aproximadamente la mitad de los europeos habita en una franja de 50 km (Comisión Europea, 2006), siendo este porcentaje muy superior en algunas regiones, como la Bretaña francesa, donde el 90% de la población se asienta en esa franja costera. En países como Bélgica, Portu-gal y España, la densidad de población de una franja costera de 10 km de ancho es un 50% más elevada que en el interior.

Desarrollo del turismo costero

Además de aumentar la población estable, un fenómeno destacable es el desarro-llo el turismo, un sector de enorme importancia para numerosos países, que proba-blemente se convertirá en breve en el sector económico líder a nivel mundial (Sar-da et al., 2005)8.

Las actividades turísticas tienen un efecto positivo en las economías de las zonas costeras. El turismo incrementa de manera notable la población flotante de muchas áreas, sobre todo en la temporada estival, extendiendo la demanda de infraestructu-ras para satisfacer las necesidades humanas. De acuerdo con la EEA (2005), Euro-pa es el principal destino turístico del mundo, recibiendo un 60% del total de turis-tas internacionales, con un crecimiento del 3,8% por año.

Francia y España son los dos principales destinos turísticos del mundo, recibiendo, respectivamente, 75 y 59 millones de turistas por año, lo que representa un incre-mento de entre el 40 y el 60% desde 1990. Otros países reciben cantidades signi-ficativas de turistas, en algunos casos superando su población. Malta recibe más de un millón de turistas al año, triplicando su población permanente. No obstante, tal y como veremos, el modelo de turismo desarrollado ha contribuido a la degradación del medio ambiente de las zonas costeras.

Desarrollo de los flujos de transporte de mercancías y pasajeros

La intensificación del transporte de mercancías y pasajeros tiene también una rele-vancia considerable en la dinámica de las zonas costeras. La flota mercante mundial se ha incrementado un 51,2% en el período 1984-20049, mientras que el número de toneladas transportadas ha aumentado un 95,9% (MITC, 2005). En la Unión Euro-pea, el transporte marítimo de bienes ha aumentado un 35% en el período 1975-85, si bien posteriormente el crecimiento se ha estabilizado (EEA, 1999). No obstante, la flota europea es la más mayor flota mundial en términos de tonelaje y banderas (Comisión Europea, 2007c) y, en actualidad, más del 90% del comercio exterior de

8 En Europa, se estima que este sector genera en la actualidad más de 71 billones de euros.9 Incremento de las toneladas de arqueo bruto (GT).


la Unión Europea se realiza por mar, previéndose que el transporte marítimo segui-rá siendo el modo de transporte principal en el futuro (EMSA, 2008).

En el ámbito regional, el corredor de Fisterra, en la Costa da Morte gallega, sopor-ta un tráfico diario de un barco cada 5 minutos (García Negro, 2008), y en zonas como el mar Báltico, el número medio de barcos por año oscila en torno a 2 000, representando el 15% del transporte de mercancías del mundo. En el caso concreto del transporte de petróleo, se estima un incremento para el año 2015 del 40%, alcan-zando 160 millones de toneladas por año (EEA, 2006). Otras zonas como el Medi-terráneo soportan también un tráfico intenso, estimándose que, aproximadamente, 220 000 buques de más de 100 toneladas cruzan este mar cada año, lo que supone en torno a un 20% del tráfico de mercancías mundial (EEA, 1999).

En cuanto al transporte marítimo de personas, la industria de cruceros ha crecido más de un 10% desde 2001, son casi tres millones de europeos los que eligieron unas vacaciones en crucero en 2004, de los cuales 2 millones navegaron en aguas euro-peas (Comisión Europea, 2007c).

Si bien la relación del transporte marítimo con el litoral es obvia, no sólo este tipo de transporte tiene efectos en las zonas costeras. La irrupción de aerolíneas de bajo coste en los últimos años ha contribuido a abaratar el coste de los vuelos, además de incrementar las rutas tradicionales, posibilitando una mayor movilidad de los ciuda-danos europeos y contribuyendo al desarrollo del turismo. La tabla 1.2 ilustra la di-mensión de este fenómeno en Europa, superando el 100% de crecimiento de pasa-jeros, aeronaves y empleos generados por las aerolíneas de bajo coste.

Tabla 1.2. Crecimiento de las aerolíneas de bajo coste en Europa

Enero 2005 Diciembre 2007 Crecimiento

Millones de pasajeros (2004 y 2007)

58,6 120,7 105,9%

N.o de aeronaves 238 495 107,9%

N.o de empleos 9 615 19 512 102,3%

Fuente: European Low Fare Airline Association (http://www.elfaa.com/statistics.htm).

Sustitución/desaparición de actividades tradicionales

La agricultura y la pesca han sido dos actividades históricamente importantes en las zonas costeras (EEA, 2006) e, incluso en la actualidad, la relevancia de la agricultu-ra en estas zonas casi duplica a la media europea en términos de empleo10. En mu-

10 De acuerdo a EEA (1999), el peso de la mano de obra en la agricultura en la economía de las zonas costeras alcanza el 9%, frente al 5,5% de la economía europea.


chos casos, ambas actividades constituían el sustento de una población que habita-ba áreas poco dotadas de infraestructuras, siendo capaces de fijar población y em-pleo, con la particularidad de que se realizaban en base al conocimiento tradicional, lo que las convertía en verdaderos ejemplos de desarrollo sostenible (EEA, 2006). No obstante, la tendencia que, con carácter general, marca la evolución de estas ac-tividades, se caracteriza por cambios en el modo de ejecutarse o, en algunos casos, por su sustitución por otro tipo de actividades como el turismo.

Estos cambios son consecuencia de varios factores. Si a los problemas relacionados con el envejecimiento de la población y la no sustitución de la mano de obra, les aña-dimos regulaciones en determinados sectores económicos que limitan la producción, o la necesidad de elevadas inversiones para poder competir en un mercado cada vez más globalizado, el resultado es que las actividades tradicionales desaparecen, pues no son rentables económicamente. Esta desaparición sería menos traumática si las actividades sustitutivas fueran sostenibles. No obstante, se constata que, en la mayo-ría de los casos, la urbanización sin control en el marco de un modelo de turismo in-sostenible o la localización de industrias contaminantes, contribuyen a la reducción del capital natural de las zonas costeras, una de sus principales riquezas.

En el caso de la agricultura, existen diferentes escenarios en la Unión Europea. Mien-tras que en los países del norte se produce una pérdida de superficie agrícola rela-cionada con el incremento de la urbanización de la superficie perdida, en los países del sur, especialmente en la vertiente Atlántica, la superficie agrícola aumenta, a pe-sar de un incremento paralelo de la urbanización (EEA, 1999). En ambos casos, la agricultura tradicional tiende a extinguirse, produciéndose la pérdida de espacios na-turales y seminaturales, incluyendo humedales y zonas de pastos.

En el caso de las actividades pesqueras, la Unión Europea es la tercera potencia pes-quera del mundo y el primer mercado para el pescado procesado y los productos de acuicultura (EEA, 2005). Sin embargo, en los últimos años el sector ha experimen-tado una crisis estructural, cuyo fin no se vislumbra de inmediato (EEA, 2006). La Política Pesquera Común (PPC) ha intentado controlar la presión pesquera con el objeto de gestionar de modo sustentable unos recursos pesqueros que se encuen-tran plenamente explotados o sobreexplotados (FAO, 2007). Con todo, el éxito de la PPC ha sido reducido, dándose la paradoja de que además de no servir eficazmen-te a su objetivo principal, ha provocado una reducción de la importancia de la flota de bajura y litoral, sustituida en algunos casos por flota de altura y gran altura (Vi-llasante et al., 2008), con más capacidad de pesca, así como de generación de emi-siones contaminantes, en otras palabras, menos sostenible.

En suma, la pérdida de actividades tradicionales y la necesidad de encontrar fuen-tes de riqueza alternativas han propiciado una reestructuración de la economía de las zonas costeras, que en el caso de algunas regiones, ha sido dramática. La falta


de alternativas les ha obligado a aceptar actividades no sostenibles, principalmente bajo el influjo del desarrollo del turismo y con el correspondiente boom de la cons-trucción, y la localización de industrias con un notable impacto ambiental. En otros casos, otras actividades complementarias, como la acuicultura, han tratado de pa-liar los problemas de la disminución del número de empleos sufridos por la pesca extractiva.

No obstante, a pesar de reestructurar su economía, un gran número de regiones cos-teras continúan estando dentro del grupo de las menos desarrolladas de la Unión Europea, con el agravante de que han perdido buena parte de su patrimonio natu-ral. De acuerdo a la EEA (2006), en 1996, 19 de las 25 regiones menos desarrolla-das de Europa se encontraban en zonas costeras.

1.2.2. Efectos en el medio ambiente costero

El turismo costero repercute positivamente en la economía de las zonas costeras en las que se desarrolla, si bien, tal y como ha evolucionado en las últimas décadas, ha contribuido significativamente a su degradación, haciendo evidente la necesidad de una ICZM y de un modelo sostenible de turismo.

El asentamiento de población, temporal o definitivo, en una zona costera preci-sa de una serie de infraestructuras (viviendas, carreteras, infraestructuras turísticas, etc.) que provocan la apropiación y transformación del medio natural. Esto, jun-to con el incremento de la demanda de recursos naturales (agua dulce, arena para construcción, alimentos, etc.) y la generación de residuos sólidos, vertidos y emi-siones, se traduce en múltiples efectos relacionados, que en última instancia provo-can la degradación de la costa. Cuestiones como la desaparición de determinados hábitats y la pérdida de biodiversidad, la eutrofización de las aguas, alteraciones en los ecosistemas, erosión, turbidez del agua, aumento del riesgo de inundaciones, se relacionan directamente con la ocupación por los humanos de las zonas coste-ras (EAE, 2007).

El transporte de mercancías por mar es uno de los modos de transportes menos per-judiciales para el medio ambiente, a pesar de los impactos que tienen como origen las emisiones de CO2 y NOx o la contribución a la introducción de especies invaso-ras. No obstante, el riesgo se incrementa claramente cuando se transportan sustan-cias tóxicas, pues los daños producidos por un vertido poseen un potencial de des-trucción muy elevado. Esto ha quedado demostrado en los recientes casos del Erika, en la costa francesa, y del Prestige, en el litoral gallego, dos ejemplos de una larga se-rie de accidentes que se han sucedido en las costas europeas durante décadas. Tal y como señala la EEA (2006), los vertidos de petróleo son la principal amenaza acci-dental de las costas europeas.


Por otro lado, la mejora de las infraestructuras de transporte, necesaria para con-seguir la vertebración de los diferentes Estados europeos, provoca igualmente de-terminados efectos ambientales. La ocupación de espacios naturales, con carreteras ocupando amplias franjas de superficie, contribuye a la formación de barreras que fragmentan y separan hábitats. Además, en las zonas costeras su impacto se relacio-na con el incremento de la erosión costera y la contaminación de la superficie del agua debido a las emisiones del tráfico (EEA, 1999).

La transformación y/o desaparición de actividades agrícolas provoca la pérdida de ecosistemas de un valor ecológico fundamental. Estas pérdidas resultan mayores en la costa atlántica, debido al doble efecto de la urbanización y la agricultura inten-siva, siendo el centro de la mayoría de las pérdidas de humedales. Al mismo tiem-po, pastos y superficies mixtas de cultivo han visto reducida su superficie en el pe-ríodo 1990-2000 en la costa mediterránea (303 km2) y en la costa del mar Báltico (229 km2), (EEA, 2006).

Se produce, por tanto, una pérdida de los servicios ecológicos que proporcionaban este tipo de ecosistemas, además de incrementarse la demanda de agua y produc-tos químicos empleados en técnicas de producción agrícolas intensivas (fertilizantes, pesticidas, etc.), con el consiguiente aumento de emisiones y vertidos contaminan-tes. En el mar Báltico, el exceso de nutrientes provenientes de la escorrentía agrícola es el responsable de la eutrofización de determinadas zonas (EEA, 1999).

En cuanto a las actividades pesqueras, los avances tecnológicos en embarcaciones y equipamiento y los cambios en la composición de la flota han contribuido a que la capacidad de pesca de las embarcaciones sea mayor, utilizando artes menos selecti-vas y con mayor capacidad de modificar la estructura y funcionamiento de los eco-sistemas. Tanto el uso de artes de pesca destructivos11 como la sobrepesca generan impactos negativos en los ecosistemas marinos, alterando las relaciones entre los componentes de los ecosistemas, además de modificar los hábitats marinos (Pauly y Alder, 2005).

La degradación de los ecosistemas como resultado de la pesca es, probablemente, el factor más conocido y documentado (Christensen et al., 2003, Hilborn et al., 2003). Las capturas mundiales alcanzaron su pico máximo en los años ochenta y en la ac-tualidad no parece probable que puedan seguir aumentando, más bien lo contrario (Zeller y Pauly, 2005). Además, se han observado cambios en la composición de los desembarcos, pasando de la captura de especies demersales, pertenecientes a los ni-veles tróficos superiores, a especies pelágicas, invertebrados y otros organismos vi-vos pertenecientes a niveles tróficos inferiores (Pauly et al., 1998).

11 Por ejemplo, Japp y Wilkinson (2007) constatan que la pesca de arrastreros en aguas profundas está ocasionando enormes impactos negativos sobre los hábitats y la biodiversidad.


Por otro lado, a la hora de proteger los ecosistemas marinos surgen nuevos ámbitos de actuación, debido a la evolución de las actividades pesqueras. Así, la protección de las especies de aguas profundas12 supone una preocupación cada vez mayor (Gian-ni, 2004), asistiendo en las últimas décadas al incremento sistemático de las captu-ras como resultado de la sobreexplotación de los recursos demersales dentro de las plataformas continentales (Japp y Wilkinson, 2007). Esto ocurre a pesar del desco-nocimiento sobre su biología, crecimiento, reclutamiento, comportamientos y rela-ciones tróficas, y de la elevada variabilidad medioambiental de los ecosistemas (Ma-guire et al., 2006), lo que contribuye a agravar más la situación13.

En resumen, en pocos años la degradación costera ha avanzado de forma alarman-te. La ocupación del espacio natural costero con infraestructuras humanas ha pro-piciado que surja lo que algunos autores denominan coastal squeeze14. La contami-nación e inutilización de determinados ecosistemas es otra característica distintiva de muchas zonas litorales. La tabla 1.3 ilustra la magnitud de las cuestiones seña-ladas en este apartado, ofreciendo información concreta sobre el deterioro del lito-ral en Europa.

Una amenaza real: el cambio climático

El cambio climático es, en la actualidad, una de las principales amenazas que de-ben afrontar las zonas costeras, afectando seriamente a sus actividades fundamenta-les (Comisión Europea, 2007b). Se trata de un fenómeno global, influenciado por diferentes cuestiones, entre las que se incluyen el aumento de la población mundial o el crecimiento económico experimentado por los países más avanzados, con los cambios inherentes en el estilo de vida de sus habitantes.

Si bien existe cierta controversia respecto a la magnitud de su importancia, parece indudable que afectará a millones de ciudadanos, con especial incidencia en los que habitan zonas costeras, pues muchos de los cambios previstos se relacionan directa-mente con el mar y el litoral.

Algunos efectos sumamente probables se relacionan con incrementos de tempera-tura y nivel del mar, derretimiento de Polos y capas de hielo marinas, cambios en la

12 No existe una definición precisa para determinar la profundidad en la que se desarrolla la explo-tación de estas especies, pero se estima que abarca desde aproximadamente los 250 m de de pro-fundidad hasta los 500 m. No obstante, en la medida en que las capacidades tecnológicas lo per-mitan, esta actividad puede llevarse a cabo incluso hasta los 2 500 m de profundidad.13 En este sentido, el desarrollo de las pesquerías de reloj anaranjado en Australia y Nueva Zelan-da constituye, probablemente, el ejemplo más adecuado de estos avances.14 El término coastal squeeze se refiere a que los edificios e infraestructuras humanas avanzan cerca de la costa, reduciendo los sistemas naturales que normalmente actúan como muro de protección ente tierra y mar (EEA, 2006). Para más información ver, por ejemplo, Doody (2004).


Tabla 1.3. Algunas tendencias características del medio biofísico de las zonas costeras europeas

Amenaza Datos relevantes

Ocupación del territorio

Se estima que 22 000 km2 de las zonas europeas costeras están cubiertos o asfaltados. Esta cifra supone un incremento del 10% desde 1990, causando la fragmentación del hábitat e incrementando el riesgo de inundaciones.El 61% de la superficie ocupada con superficies artificiales se halla ocupada con viviendas, servicios para humanos e infraestructuras recreativas.

La ocupación de las zonas costeras es desigual: dos tercios del incremento más reciente ha ocurrido en sólo cuatro países: Francia, Italia, Portugal y España. En algunas regiones de Francia, Italia y España, más de la mitad de la franja costera inmediata está construida, lo que amenaza a humedales, marismas, lagunas costeras, desembocaduras de ríos y bosques costeros. Más de dos tercios de los humedales costeros han desaparecido en el siglo xx, y la pérdida continúa. Estos ecosistemas prestan importantes servicios ecológicos, siendo zonas de cría para peces, crustáceos y aves; filtros de contaminación, reguladores de la calidad del agua, barreras contra la erosión costera, etc.

La ocupación del territorio es especialmente intensa en el primer kilómetro de costa. La transformación en superficie artificial del primer kilómetro de costa del mar del Norte es del 17% (comparada con el 10% de los 10 primeros kilómetros de costa); en el Mediterráneo el 16%, comparada con el 6%; 14% y 6% en el mar Negro; 12% y 6% en el océano Atlántico; y 9% y 6% en el mar Báltico.

Turismo

El desarrollo de actividades turísticas implica un aumento de la demanda de agua dulce, comida, carreteras, puertos, aeropuertos. Muchas zonas del Mediterráneo, principalmente en España, y los mares Caspio y Negro, sufren escasez de agua debido al turismo y la introducción de una agricultura intensiva en zonas donde el aprovisionamiento de agua no abunda.

Erosión

A finales de los noventa el 25% de la costa europea estaba afectada por la erosión, mientras que el 50% permanecía estable y en el 15% se observaba una formación de depósitos de sedimentos relevante. La evolución del 10% restante es desconocida.Todos los Estados europeos están afectados en alguna medida. En 2004 existían 20 000 km de costa seriamente afectada. En el período 1999-2002, entre 250 y 300 viviendas fueron abandonadas debido a este fenómeno, y otras 3 000 perdieron por lo menos un 10% de su valor de mercado.

Erosión, inundaciones

De acuerdo con la Comisión Europea (2006) se estima que el gasto público de la UE destinado a la protección del litoral frente a los riesgos de erosión e inundaciones ha alcanzado 3 200 millones de euros. El coste de la erosión costera supondrá una media de 5 400 millones de euros anuales para el período 1990-2020.

TransporteDurante la década de los noventa, el comercio marítimo entre destinos europeos se incrementó en un tercio, alcanzando aproximadamente 1 270 billones de tonelada por km.

AgriculturaDurante la década de los noventa se perdieron, aproximadamente, 2 000 km de superficie cultivable de alto valor en las costas europeas. Portugal e Irlanda han experimentado una notable pérdida de pastos.

Biodiversidad Según las previsiones, la mitad de los humedales europeos habrá desaparecido en 2020.

Cambio climático

Con excepción de Escandinavia, el aumento del nivel del mar es evidente en la mayoría de las costas europeas. El crecimiento medio en los últimos 100 años oscila entre 1,1-1,3 mm.

Fuente: Elaboración propia a partir de EEA (1999, 2005, 2006, 2007) y Comisión Europea (2006).


salinidad, en la alcalinidad (EEA, 2007), en la frecuencia, intensidad y distribución espacial de las precipitaciones, tormentas, sequías y otros fenómenos metereológi-cos extremos (EEA, 2006). Otros posibles efectos se relacionan con cambios en la circulación general de los océanos, los afloramientos costeros o la capacidad de los océanos para absorber CO2.

La repercusión de estas cuestiones está fuera de toda duda. La mayoría de los esce-narios del cambio climático sugieren un posible desplazamiento general, de algunos cientos de kilómetros, hacia el norte de la zona climática apropiada para los bosques boreales alrededor del año 2100 (IPCC, 2002)15. El incremento del nivel del mar, la mayor incidencia de las tormentas, inundaciones, sequías y otros fenómenos extre-mos, repercuten directamente en los humanos: afectan a los asentamientos costeros, especialmente a aquellos espacios ganados al mar; influyen también en otras infra-estructuras costeras, como la navegación, el turismo en general, la acuicultura y los proyectos de ingeniería marítima, como los dispositivos de energía mareomotriz y undimotriz. (Comisión Europea, 2006).

Por otro lado, los efectos sobre los seres vivos marinos son también muy variados. Al-gunos se relacionan con cambios en la en la composición, abundancia y distribución espacial de fitoplancton y zooplancton; modificaciones en el metabolismo de deter-minados organismos; alteraciones en la penetración de la luz, salinidad; cambios en la química de los océanos, etc. (EEA, 2007; Nelleman et al., (2008). Además, inci-den, directa o indirectamente, en especies de todos los niveles de la cadena trófica y, por tanto, en las pesquerías y la producción acuícola. Estas modificaciones pueden provocar riesgos para la salud humana, debido al incremento de episodios de prolife-ración de bacterias y algas, entre otros factores (EAA, 2007). Es, por tanto, necesario que la ICZM considere los efectos del cambio climático en las zonas costeras.

1.2.3. Una gestión integrada de zonas costeras (ICZM)

Además de destacar la importancia de las zonas costeras, hemos resaltado algunos de los principales problemas que deben afrontar para poder seguir suministrándo-nos los numerosos bienes y servicios ecológicos que nos aportan.

Aunque no todas las zonas puedan verse perjudicadas por cada una de las cuestio-nes señaladas, un rasgo que define la actuación de los gestores radica en que deben

15 Se estima que los ecosistemas cambien su estructura y función con un desplazamiento de algu-nas especies hacia el Polo y hacia altitudes mayores; mientras que el permafrost va a disminuir en Canadá, Alaska, Rusia y determinadas zonas de Europa, los árboles y los arbustos se van a exten-der por la tundra del norte, y los árboles de hoja ancha pueden invadir los bosques de coníferas. Además, se estima que en los bosques boreales del sur, las especies de coníferas disminuirán debi-do a un aumento simultáneo de las especies de árboles de hoja caduca.


afrontar problemas de diversa naturaleza, relacionados con una gran variedad de actividades y de condiciones físicas, económicas, culturales e institucionales, afec-tadas por diferentes políticas y reguladas mediante diferentes normativas. En este sentido, es interesante destacar que la ordenación del transporte marítimo, el turis-mo, las actividades pesqueras o la preservación del medio marino se han realizado de una forma aislada, sin considerar las interrelaciones entre ellas (Comisión Euro-pea, 2007b). Esta forma de proceder, habitual en lo que atañe a la implementación de políticas sectoriales en la Unión Europea, no ha permitido, en la mayor parte de los casos, la adopción de medidas eficaces para la adecuada conservación de los re-cursos naturales.

La interacción de las actividades que se deben regular requiere tanto de una visión de conjunto como de un análisis global, donde se aborden los problemas existentes desde la perspectiva de diferentes disciplinas, y considerando los posibles efectos de las decisiones adoptadas (MMA, 2005). Se habrá de seguir un enfoque flexible, de modo pueda ajustarse a los problemas de cada ámbito geográfico y, al mismo tiem-po, ser integrador, gestionando la zona costera como una unidad (Clark, 1992). La meta es lograr que la gestión de las zonas costeras europeas resulte sostenible desde un punto de vista ambiental y económico, además de fomentar la cohesión y la jus-ticia social (Comisión Europea, 2000).

A este tipo de sistema de gestión integrada aplicable a las zonas costeras se le deno-mina ICZM. La ICZM ha sido objeto de numerosas definiciones16, si bien casi to-das coinciden en destacar tres aspectos fundamentales: 1) la ICZM es un proceso, 2) se dirige al desarrollo humano, pero al mismo tiempo 3) pretende conservar los espacios naturales y culturales (Barragán, 2004).

Estas tres ideas no reflejan otra cosa que los principios generales implícitos en el con-cepto de desarrollo sostenible17. De otro modo, la ICZM puede ser vista como un sistema de gestión que trata de aplicar los principios de sostenibilidad, en sus tres vertientes (económica, social y ambiental), a una realidad concreta como son las zo-nas costeras.

Así, una Estrategia de ICZM debe abarcar una serie de actuaciones y variables de-pendiendo de la realidad sobre la que se apliquen, encaminadas a lograr que las zonas costeras se desarrollen de un modo sostenible. Estas actuaciones estarán relaciona-das con cualquiera de las actividades que afecten al litoral (pesca, turismo, transporte

16 Barragán (2004, 75) se hace eco de algunas de las más relevantes.17 El informe Brundtland recoge la definición de desarrollo sostenible que ha alcanzado un ma-yor grado de difusión, se trata de aquel desarrollo que permite “satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus pro-pias necesidades” (CMMAD, 1987). No obstante, Bermejo (2000) contabiliza más de 200 defi-niciones diferentes.


marítimo, actividades industriales situadas en la costa...). Cuestiones tan diferentes como el establecimiento de una reserva de pesca o la localización de un complejo hotelero en el litoral serían materia de la ICZM18.

La flexibilidad de la ICZM y su aplicación a diferentes realidades dificulta la realiza-ción de una descripción estándar que caracterice a este tipo de sistemas de gestión, si bien en epígrafes posteriores incidiremos en algunos rasgos distintivos que defi-nen la ICZM en Europa19. No obstante, consideramos necesario destacar tres carac-terísticas relevantes que, por lo menos a nivel teórico, debe cumplir cualquier siste-ma de ICZM.

En primer lugar, deben estar involucrados todos los agentes que puedan ser poten-cialmente afectados por las decisiones a adoptar. Esto incluye tanto a pescadores, como a lugareños, autoridades portuarias, empresas afectadas, administraciones na-cionales, regionales y/o locales. La exclusión de alguno de los colectivos podría res-tar eficacia al sistema20.

En segundo lugar, además de estar implicados, la implementación de una Estrate-gia de ICZM debe basarse en la cooperación entre los agentes, alcanzando acuerdos que, en la medida de lo posible, satisfagan a todas las partes interesadas. En este sen-tido, la ICZM debe caracterizarse por la búsqueda de consenso y no por la imposi-ción de un determinado criterio.

En tercer lugar, puede ser relevante el papel desempeñado por las diferentes admi-nistraciones públicas presentes en el proceso, pues en algunos casos sólo ellos poseen la visión global que permitiría iniciar el proceso21. Igualmente es necesario que exis-ta un elevado grado de coordinación entre las administraciones, tanto en un mismo nivel como entre niveles administrativos diferentes.

En cuanto a los objetivos de la ICZM, Ducrotoy y Pullen (1999) los resumen en el desarrollo de una visión compartida de la gestión de las zonas costeras. De una ma-nera un poco más detallada, Clark (1998) destaca que se relacionan con la necesi-dad de alcanzar la sostenibilidad de los recursos costeros y las comunidades litorales,

18 Los límites del territorio sobre el que se aplicará una ICZM son variables. En algunos casos puede limitarse a una superficie determinada de la franja costera, mientras que, si fuese necesario, la ICZM puede afectar a territorios varios kilómetros tierra o mar adentro.19 Barragán (2003) señala siete etapas dentro de un esquema metodológico para ICZM: etapa previa, etapa institucional, analítica y de diagnóstico, etapa prospectiva, etapa eje-cutiva, etapa de control, y etapa de mejora.20 Cabe señalar que se debería establecer algún criterio para delimitar la intensidad del interés de cada uno de estos agentes.21 Si bien la participación de las administraciones públicas en la ICZM suele considerarse positi-va, autores como McKenna et al, (2008) cuestionan una presencia excesiva de organismos públi-cos, alegando que, llevada demasiado lejos, la participación pública puede implicar un consumo de tiempo excesivo, obstaculizando la evolución del proceso.


conservando la biodiversidad, protegiendo el medio ambiente litoral y anticipándose a posibles riesgos. En otras palabras, tal y como hemos señalado, se trata de imple-mentar un modelo de desarrollo sostenible aplicado en las zonas costeras.

Hacia una visión dinámica del binomio mar-tierra

La ICZM debe considerar conjuntamente la superficie terrestre y el mar. Si bien, en algunos casos, los sistemas de gestión aplicados hacían hincapié en la gestión de las actividades en tierra, la gestión integrada de segunda generación (Doménech, 2007) debe considerar tanto actividades terrestres (por ejemplo, planificación urbanística, gestión de playas, creación de infraestructuras turísticas) como actividades realiza-das en el mar, como la pesca o el transporte marítimo.

En primer lugar, las actividades terrestres y marítimas están relacionadas desde que la gestión de las actividades marítimas se realiza en tierra, y las decisiones empresa-riales conllevan, en muchos casos, actuaciones tanto en mar como en tierra.

En segundo lugar, las propias actividades provocan efectos en ambos ámbitos. Así, determinadas actividades realizadas en el mar, además de afectar a ese medio, tienen repercusiones en tierra, por ejemplo, la contaminación causada por vertidos de pe-tróleo. Por otro lado, actividades realizadas tierra adentro (contaminación de ríos, deforestación, vertidos directos al mar) afectan claramente a la salud de los mares (Clark, 1992).

1.3. Normas internacionales para la gestión integrada de zonas costeras

Existen numerosos instrumentos internacionales que reconocen la necesidad de es-tablecer la adopción de medidas relacionadas con la ICZM, a pesar de que el con-trol y la regulación de las zonas terrestres y marítimas no ha sido una cuestión pri-mordial para los distintos legisladores. La mayoría de estas normas están vinculadas a problemas concretos y fácilmente identificables, como la conservación de la natu-raleza o la contaminación, y efectúan una reseña directa a la gestión de las zonas in-tegradas como objetivos operacionales a alcanzar (Ducrotoy y Pullen, 1999; Dau-vin et al., 2004).

En el ámbito internacional, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Dere-cho del Mar (UNCLOS) establece, en el marco de los espacios marítimos recono-cidos, los derechos y las obligaciones de los Estados, proporcionando la base sobre la que se funda la protección y el desarrollo sostenible del medio marino y coste-ro. Esto resulta de particular relevancia por cuanto la ICZM debe operar dentro de


un ámbito geográfico determinado22. Pero, más allá de los derechos de los Estados costeros dentro de sus respectivas zonas de jurisdicción, UNCLOS reconoce, en su Parte XII, la necesidad de proteger el medio ambiente marino a través de una co-operación a escala global y regional, estableciendo reglas para detener la contamina-ción marítimo-terrestre.

Asimismo, a pesar de tratarse de un instrumento soft-law o voluntario, la Conferen-cia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (1992) sentó las bases para que se efectuaran las primeras recomendaciones a los Es-tados, con el objeto de desarrollar e implementar programas de ICZM en concor-dancia con las características locales.

El capítulo 17 de la Agenda 21 reconoce que las zonas costeras contienen hábitats diversos y productivos que son importantes para los asentamientos humanos, el de-sarrollo y la subsistencia local, advirtiendo que más de la mitad de la población del mundo vive a menos de 60 km de la costa, y esa proporción podría elevarse a las tres cuartas partes para el año 2020. De ahí que los Estados ribereños deban com-prometerse a una ordenación integrada y a un desarrollo sostenible de las zonas cos-teras y del medio marino sujetos a su jurisdicción nacional (Cican-Sain, 1993, Na-ciones Unidas, 1992). Para tal fin es necesario:

Crear un proceso integrado de formulación de políticas y adopción de decisio-•nes donde participen todos los sectores interesados para fomentar la compati-bilidad y el equilibrio entre los distintos usos.

Determinar los usos actuales y proyectados de las zonas costeras y sus interac-•ciones.

Concentrarse en problemas bien definidos relacionados con la ICZM.•

Adoptar enfoques preventivos y precautorios en la planificación y la ejecución •de proyectos, de forma que incluyan la evaluación previa y la observación sis-temática de los efectos ambientales de los grandes proyectos.

Promover el desarrollo y la aplicación de métodos tales como la contabilidad •de los recursos y la contabilidad ambiental en el plano nacional, que reflejen los cambios de valor resultantes de los distintos usos de las zonas costeras y las zo-nas marinas, teniendo en cuenta la contaminación, la erosión marina, la pérdi-da de recursos y la destrucción de los hábitats.

En la medida de lo posible, ofrecer a las personas, los grupos y las organizacio-•nes interesadas acceso a la información pertinente y garantías de que serán con-sultados y participarán en la planificación y en la adopción de decisiones.

22 En el capítulo 7 se pueden consultar las diferentes categorías de zonas.


Desde entonces, en la mayor parte del mundo se están llevando a cabo dichos pro-gramas de IZCM o se está examinado su implementación, y cerca de 50 países par-ticipan en aproximadamente 150 acciones de ICZM (Ajbulatov et al., 2000). Entre las legislaciones más avanzadas se encuentran la de Estados Unidos, Canadá, Aus-tralia y Nueva Zelanda (Haward, 1995, OCDE, 1993).

La legislación norteamericana ha sido pionera en el estudio y aplicación de la ICZM como instrumento de gestión a través de la Coastal zone management act, de 1972, creando un marco de cooperación voluntario entre el gobierno federal y los gobier-nos locales23. Este tipo de actuaciones es, a menudo, supervisada de forma conjun-ta por el Departamento de Comercio y la National Oceanic and Atmospheric Ad-ministration (NOAA) (Archer, 1988). En este caso, la ICZM se desarrolla sobre la base del otorgamiento de incentivos y financiación económica por parte del Depar-tamento de Comercio o de la Environment Protection Agency (EPA) a las entida-des territoriales interesadas24.

En Nueva Zelanda, la ICZM es un componente destacado de la reforma de la legis-lación ambiental introducida por la Resource Management Act 1991, cuya finali-dad es la búsqueda de un modelo de actuación que integre la tierra, el mar y el aire, con la participación activa de la comunidad en la planificación y gestión de la ICZM (Haward, 1995).

En Australia, Estado federal dividido entre el gobierno de la Commonwealth y los gobiernos o Estados territoriales, son estos últimos quienes se encargan de las enti-dades estatales. A petición del Ministerio de Conservación, la Resource Assessment Comission publicó un informe en 1993 en el que establecía los principales rasgos y necesidades para la ICZM. Finalmente, en 1995, el gobierno australiano publicó la Commonwealth coastal policy.

Canadá, con la costa más extensa del planeta y con la segunda plataforma continen-tal más larga del mundo, ha desarrollado recientemente, a través de la Oceans act, en 1997, y del Oceans action plan, de 2004, un plan para la ICZM, centrándose en la protección del medio ambiente (Department of fisheries and oceans, 1996; Ric-ketts, 2007).

Por último, otras normas de carácter regional que hacen referencia directa a la ICZM, son: el Convenio de biodiversidad biológica, el Convenio sobre cambio climático, la Convención de Bonn para la conservación de especies migratorias de animales sal-vajes y el Convenio de Berna sobre conservación de la vida silvestre y del medio na-tural de Europa.

23 California, Connecticut o Massachusetts son los Estados con las legislaciones más avanzadas en esta materia. 24 Para un análisis más detallado, consultar Humphrey et al., (2000).


1.4. La gestión integrada de zonas costeras en Europa y en España

La significación de las zonas costeras y la necesidad de elaborar políticas contra su degradación no es un tema novedoso para las instituciones europeas. En las décadas de los setenta y los ochenta, ya existía legislación en la Unión Europea relacionada con la gestión de zonas costeras25.

Tanto el Primer programa de acción de las Comunidades europeas en materia de protección de medio ambiente (1973-1977), como los programas sucesivos26 y la Carta europea del litoral (1981), destacan la importancia de determinadas cuestiones ambientales en el litoral, como los efectos de la urbanización, el desarrollo industrial, el turismo, la destrucción de ecosistemas naturales, así como cuestiones socioeconó-micas, tales como el desempleo en las comunidades costeras (Sanz Larruga, 2003).

1.4.1. Hacia una Estrategia europea de ICZM

No obstante, no es hasta casi una veintena de años después del Primer programa de acción cuando empieza a gestarse una Estrategia europea de ICZM. Así, en 1995 la Comisión Europea anuncia el Programa de demostración de la Comisión Europea so-bre ordenación integrada de zonas costeras, destinado a “poner de manifiesto las con-diciones prácticas que deben reunirse para que el desarrollo sostenible sea una realidad en toda la diversidad de situaciones del litoral europeo” (Comisión Europea, 2000).

El Programa de demostración nace con la finalidad de testar algunas de las hipó-tesis propuestas por la Comisión en 1995. En esta comunicación se puso de relie-ve que la gestión deficiente de las zonas costeras podría estar relacionada con pro-blemas de coordinación entre las administraciones con competencias para elaborar políticas sobre ICZM, con la escasa información del impacto de las actividades hu-manas, y con la reducida participación y consulta de los agentes intervinientes (Co-misión Europea, 1999a).

El Programa de demostración se inaugura en 1996 y se desarrolla hasta 199927, con una participación de 14 países. Consiste en una serie de experiencias piloto alrededor de 35 proyectos locales28 que pretenden obtener información real de los problemas

25 Tal y como señala Barragán (2004, 76), el verdadero hito para la gestión de las áreas litorales del mundo fue la aprobación de la Coastal zone managament act, de 1972.26 Los programas existentes antes de la puesta en marcha del Plan de demostración abarcan, res-pectivamente, los períodos 1977-1981, 1982-1986, 1987-1992 y 1993-2000.27 En algunos casos los proyectos se prolongaron por más tiempo.28 Además de los 35 proyectos, se realizaron varias actividades, incluyendo seis estudios hori-zontales temáticos (sobre instrumentos legislativos y parlamentarios, participación, tecnología,


en torno a la ICZM. Grecia y Reino Unido (6 proyectos cada uno) son los países con mayor participación, mientras que en España se desarrollaron tres proyectos: en Huelva, Valencia y Barcelona (Sanz Larruga, 2003)29.

Los 35 programas de demostración abarcan diferentes tipos de actuaciones. Preten-den ofrecer soluciones aplicables a cada situación concreta y generar conocimien-to extrapolable a otros ámbitos relacionados con la ICZM. Por el momento, no se quiere elaborar un plan de acción, sino que el Programa de demostración supone una toma de contacto con la realidad, imprescindible antes de afrontar el diseño de una Estrategia de ICZM.

Su repercusión ha sido notable, pues mediante su desarrollo se constata la verda-dera problemática existente a la hora de gestionar zonas costeras. El conocimiento generado, verdaderamente útil, se tendrá en cuenta en posteriores documentos que tratan de definir, de forma más concreta, los principios y objetivos que han de per-mitir poner en marcha una Estrategia de ICZM. Tal y como señala la Comisión Eu-ropea (1999a), el Programa de demostración es el punto de partida de una Estrate-gia europea para ICZM.

En cuanto a los resultados obtenidos, se ha generado un importante volumen de conocimiento, fruto de numerosas reuniones y estudios, entre los que destacan dos documentos: Hacia una Estrategia europea para la gestión integrada de zonas costeras: principios generales y opciones políticas y Lecciones del Programa de demostración de la Co-misión Europea sobre ordenación integrada de zonas costeras, cuya finalidad principal es recoger las principales conclusiones del programa (Comisión Europea, 2000).

Si bien cada proyecto presenta sus particularidades, existe consenso en que cuestio-nes como: i) la disponibilidad y difusión de información precisa y oportuna para la toma de decisiones, ii) el establecimiento de objetivos claros y concretos a largo y corto plazo, iii) la coordinación entre administraciones/instituciones diferentes y distintos niveles dentro de una misma administración, iv) la elaboración de una Es-trategia de ICZM que cuente con la participación de todos los agentes interesados y afectados.

Se destaca especialmente el papel de las administraciones. Hemos de entender que una gestión integrada requiere el compromiso de un número elevado de agentes, en-tre los que se incluyen, además de la propia administración, sectores económicos, habitantes de las zonas a ordenar, organizaciones no gubernamentales, etc., muchas

participación sectorial y territorial, papel de la política de la UE, e información), talleres periódi-cos en los que participaban expertos participantes, seminarios técnicos, reuniones sobre los resul-tados alcanzados, etc.29 Los restantes participantes son: Italia (4 proyectos), Portugal (4), Francia (3), Irlanda del Nor-te (2), Dinamarca (2), Lituania (1), Noruega (1), Bélgica (1), Finlandia (1), Letonia (1) e Irlan-da (1).


veces con intereses contrapuestos. Por tanto, resulta necesario alcanzar acuerdos que satisfagan a todas las partes30, siendo las administraciones quienes, en muchos ca-sos, tienen la capacidad para de iniciar y moderar el proceso (Comisión Europea, 1999b).

En este sentido, se considera que el papel de la UE debe ser no tanto la formula-ción de políticas concretas, sino el establecimiento de un marco general que delimite las reglas del juego, incluyendo principios y objetivos a largo plazo y estableciendo, juntamente, los mecanismos necesarios para que los agentes involucrados participen de un modo interactivo. Asimismo, deberá promover y apoyar la gestión integra-da, consiguiendo también que las políticas sectoriales consideren los objetivos de la ICZM o, cuando menos, no obstaculicen la aplicación de este tipo de gestión inte-gral (Comisión Europea, 1999a).

Basándose en el conocimiento generado en el Programa de demostración, la Comi-sión adopta en 2000 dos documentos relevantes en relación con la ICZM. Tanto la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras: una gestión integrada de zonas costeras (Comisión Europea, 2000), como la Recomendación del Parlamento Europeo y del Conse-jo en relación a la implementación de la gestión integrada de zonas costeras en Eu-ropa (Consejo Europeo, 2002) (Recomendación ICZM UE, de aquí en adelante), son dos pilares fundamentales que delimitan el marco en el que se va a desarrollar la ICZM. En ambos casos, se utiliza, principalmente, el conocimiento generado en el Plan de demostración.

Respecto a la comunicación, se basa en los resultados del Programa de demostración, sintetizando las principales conclusiones obtenidas. Igualmente, establece una serie de recomendaciones que incluyen 38 directrices concretas con los siguientes objeti-vos: a) fomentar la ICZM en los Estados miembros y mares regionales; b) compa-tibilizar las políticas de la UE con la ICZM, c) impulsar el diálogo entre las partes interesadas, d) promover la aplicación de buenas prácticas en materia de ICZM, e) generar información y conocimientos en las zonas costeras, f) difundir la informa-ción e incrementar la concienciación pública, y, g) la aplicación de la Estrategia.

Estas recomendaciones constituyen una Estrategia de la Unión Europea para una ICZM, siendo un instrumento flexible pensado para afrontar las diferentes necesida-des de las distintas regiones y condiciones (Pickaver et al., 2004). Además, el desarro-llo de esta Estrategia delimita la contribución de la Unión Europea al cumplimiento de acuerdos internacionales, como el capítulo 17 del Programa 21 o el mandato de Yakarta sobre biodiversidad marina y costera (Comisión Europea, 2000).

30 McKenna et al., (2008) cuestionan la aplicación práctica de algunas de estas ideas, constatan-do que diferentes intereses entre las partes afectadas generan problemas para alcanzar consenso y acuerdos que beneficien a todos.


En cuanto a la Recomendación ICZM UE, reconoce tanto la notoriedad de las zonas costeras, como las amenazas que sobre ellas se ciernen, haciéndose eco de las princi-pales cuestiones relacionadas con ICZM, ya presentes tanto en las conclusiones del Plan de demostración como en la comunicación.

No obstante, como novedad recomienda a los Estados miembros31 la elaboración e implementación de una o varias Estrategias nacionales de ICZM, estableciendo los principios que se seguirán en esa labor. Estas Estrategias deberían estar finalizadas en 2006. Para ello, deberán elaborar, previamente, un Inventario donde consten los agentes principales, las normas e instituciones que influyen en la gestión de sus zo-nas costeras (Consejo europeo, 2002), ya que constituye la base material a partir de la cual se elaborará la Estrategia.

La Recomendación ICZM UE no se limita a promover el diseño de estas Estrate-gias, sino que establece su estructura a través de la descripción de las líneas maes-tras que se seguirán, sin posicionarse con respecto a cómo deben implementarse32. Esto permite que los Estados miembros dispongan de un margen de maniobra bas-tante amplio, siempre que respeten los principios de ICZM señalados en la Reco-mendación ICZM UE.

Estos principios, basados en la experiencia del Programa de demostración (véase la ta-bla 1.4), abarcan las cuestiones básicas que se consideran necesarias para el buen de-sarrollo de la ICZM, y que McKenna et al., (2008) resumen de la siguiente forma:

Apoyo y compromiso de los principales cuerpos administrativos.1.

Uso de una combinación de instrumentos, centrados en los atributos de los 2. métodos que podrían ser empleados para el mejor avance de la ICZM.

Tener una orientación amplia, global y a largo plazo; operar con procesos na-3. turales, respetando la capacidad de carga de los ecosistemas.

Considerar las peculiaridades locales.4.

Desarrollar una gestión adaptativa en un proceso que debe ser gradual.5.

Involucrar a todas las partes afectadas.6.

Los principios son coherentes con lo que el Programa de demostración observa como buenas prácticas, cumpliendo su objetivo de establecer reglas de juego más que delimitar acciones concretas. No obstante, han surgido recientemente algunas

31 En aquel momento, el número de Estados miembros era de 20.32 Las cuestiones principales que deben ser desarrolladas en las Estrategias nacionales se vinculan a la definición de funciones de responsables de los países, a los instrumentos para cumplir con los principios, a las normas y políticas a aplicar, a la participación de las administraciones públicas, a las fuentes de financiación a emplear y a los sistemas de control y de difusión de la información al público. Todas estas cuestiones estaban presentes en las conclusiones del Plan de demostración.


críticas interesantes, relacionadas con: i) su ambigüedad y falta de definición; ii) la no existencia de una jerarquía de cumplimiento, sin que los principios estratégicos33 prevalezcan sobre los principios locales en caso de conflicto, iii) la posibilidad de operar con los principios separadamente, desvinculándolos del espíritu del todo que conforman, iv) la voluntariedad que caracteriza el proceso (McKenna et al., 2008).

Las tres primeras cuestiones atañen a la ausencia de mecanismos para la resolución de conflictos entre principios. En este sentido, la Recomendación ICZM UE parece asu-mir que es posible el cumplimiento de todos ellos sin que existan vencedores ni venci-dos. Sin embargo, tal y como señalan McKenna et al., (2008), no es así siempre, pues pueden existir conflictos entre los principios estratégicos y los locales, sin que haya je-rarquía alguna que evite que los objetivos locales se impongan a los estratégicos.

33 Para McKenna et al., (2008), los principios estratégicos son los que se refieren a la adopción de una perspectiva amplia, global y a largo plazo (a y b en la Recomendación ICZM), y el referido a trabajar con procesos naturales (c en la Recomendación ICZM).

Tabla 1.4. Principios sobre los cuales deberá llevarse a cabo la gestión integrada de zonas costeras

1. Una perspectiva amplia y global (temática y geográfica), que tenga en cuenta la interdependencia y disparidad de los sistemas naturales, y las actividades humanas que generen incidencias en las zonas costeras.

2. Una perspectiva a largo plazo que tenga en cuenta el principio de cautela y las necesidades de las generaciones actuales y futuras.

3. Una gestión modulada en un proceso gradual que facilite las adaptaciones según surjan problemas y evolucionen los conocimientos. Ello exige una sólida base científica relativa a la evolución de las zonas costeras.

4. Las características locales y la gran diversidad de las zonas costeras de Europa, de forma que pueda responderse a sus necesidades prácticas con soluciones específicas y medidas flexibles.

5. Un trabajo en sintonía con los procesos naturales y que respete la capacidad de carga de los ecosistemas, con lo cual las actividades humanas serán a largo plazo más respetuosas con el medio ambiente, más responsables socialmente y, desde el punto de vista económico, más racionales.

6. La participación de todas las partes interesadas (interlocutores económicos y sociales, organizaciones representativas de los residentes de las zonas costeras, las organizaciones no gubernamentales y el sector empresarial) en el proceso de gestión, por ejemplo, mediante acuerdos y según el principio de la responsabilidad compartida.

7. El apoyo y la participación de todas las instancias administrativas competentes a escala nacional, regional y local, entre las cuales convendrá establecer o mantener los vínculos adecuados para mejorar la coordinación de las distintas políticas existentes. Según corresponda, se debería proceder a establecer asociaciones con las autoridades regionales y locales o entre las mismas.

8. El recurso a una combinación de instrumentos destinados a facilitar la coherencia entre los objetivos de la política sectorial y entre la ordenación y la gestión.

Fuente: COM (2000) 545 final.


En relación a la cuarta crítica, debemos destacar que no hay obligación alguna para los Estados miembros, ya que “se trata de un acto jurídico no vinculante, sin la fuer-za que podría haber tenido el formalizarse en una Directiva” (Sanz Larruga, 2003). Es cierto que la Recomendación ICZM UE ha sido adoptada por todos los Estados miembros, lo que supone que todos ellos, y los que accedan en el futuro, se com-prometen a aceptar y cumplir cuanto se dice en ella (Pickaver, et al., 2004). No obs-tante, tal compromiso no implica la asunción de obligaciones por parte de los Esta-dos. Además, en caso de adoptar la fórmula de una Directiva se podría profundizar en su interpretación para evitar ambigüedades (McKenna et al., 2008), y permiti-ría la adopción de principios flexibles, susceptibles de implementar a nivel nacional (Humphrey et al., 2000).

Sin embargo, no parece que la Comisión vaya a optar por esta vía, considerando que el marco legislativo generado en otros ámbitos relacionados con la ICZM, principal-mente la Estrategia temática sobre la protección y conservación del medio ambien-te marino, la Política marítima de la Unión Europea y el Programa europeo de cam-bio climático, completa adecuadamente la Recomendación ICZM UE, sin que sea necesario un nuevo instrumento jurídico específico para promover la ICZM (Comi-sión Europea, 2007d). Este planteamiento de la Comisión no es novedoso, pues ya en 1995, la Resolución sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Par-lamento Europeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras (Comisión Euro-pea, 1995), se hacía eco de esta idea, lamentando que la Comisión no fuese favora-ble a un Programa de demostración vinculante.

1.4.2. Evaluación de la implantación de la ICZM en Europa

La Recomendación ICZM UE pedía que la Comisión presentase un informe de eva-luación al Consejo y al Parlamento Europeo (RP-FBG, 2006). Posteriormente, en junio de 2007, la Comisión presentó el informe de evaluación al Parlamento y al Consejo (Comisión Europea, 2007d).

Ambos analizan el cumplimiento de la Recomendación ICZM UE, comprobando si los Estados presentan o no la Estrategia en el plazo establecido y el grado de la im-plementación alcanzado, en el caso de que ya se haya puesto en marcha. Para esta úl-tima tarea, se ha avanzado en el desarrollo de indicadores que permitan estandarizar la valoración (Pickaver et al., 2004; WG-ID, 2005)34, si bien no ha habido grandes avances en su aplicación.

34 Se propone un conjunto de indicadores para medir el progreso de la aplicación de ICZM (in-dicadores de progreso), además de 27 indicadores, con 44 medidas, para medir el desarrollo sos-tenible de las zonas costeras (indicadores de sostenibilidad) (véase el capítulo 5).


Es cierto que los Estados miembros han respondido favorablemente a la Recomen-dación ICZM UE y, a 2006-12-31 se habían recibido los informes de 14 de los 20 Estados miembros, así como el material preparatorio de otros tres Estados, además de Rumanía, a quien la Recomendación ICZM EU no se lo había solicitado (Co-misión Europea, 2007d)35, lo que parece confirmar que la Recomendación ICZM UE ha sido un acicate para la puesta en marcha del proceso en una gran parte de los Estados miembros. Sin embargo, no existen grandes avances en lo que se refiere a la aplicación de la Estrategia, siendo el grado de implementación bastante variable, sin que ningún país haya implementado su Estrategia nacional de ICZM (RP-FBG, 2006). En el caso de España, se ha fijado como objetivo la implementación comple-ta de la Estrategia en 2008.

El interés en activar la Estrategia está, en nuestra opinión, conectado con el énfa-sis en la protección de la naturaleza, en última instancia, relacionado con factores de tipo social y cultural, evidenciándose diferencias ostensibles entre las regiones del norte y sur de Europa (Van der Meulen et al., 1996).

Las etapas en el proceso de reconocimiento y consolidación de la conservación de las zonas costeras responden al grado de desarrollo y evolución de las especies y el tipo de protección, de modo que es posible formular un diagrama transversal en el que se pongan de relieve dos aspectos. Por un lado, los avances en la creación de programas de zonas costeras, comenzando por la falta de atención a la naturaleza en los planes de gestión y en la legislación (los años treinta), hasta una visión funcio-nal de la obtención de beneficios económicos desde una perspectiva ecológica (años noventa) (A, en la figura 1.1). Por otro, la creciente preocupación sobre el alcance del concepto de conservación de la naturaleza y sus aplicaciones en la gestión, supe-rando diversas etapas y partiendo de la prácticamente nula consideración del con-cepto de conservación en los planes de gestión, hasta un enfoque más completo y realista que evidencie las relaciones entre las especies y el ambiente abiótico (B, en la figura 1.1).

Esto es, asistimos a un proceso de cambio en el que se enfatizaba el análisis indivi-dual de las especies, basado en los aspectos físicos del medio ambiente y de los or-ganismos que requieren protección. Por tanto, el aspecto funcional adquirió progre-sivamente más importancia.

35 Los países que presentaron el correspondiente informe fueron: Alemania, Bélgica, Chipre, Di-namarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Letonia, Lituania, Malta, Países Bajos, Portugal y Reino Unido. Eslovenia, Polonia y Suecia presentaron material preparatorio y otras contribucio-nes. Tres países, Estonia, Irlanda e Italia, todavía no habían enviado material al respecto. En cuan-to a Bulgaria y Rumanía, la Recomendación ICZM UE no les pedía la presentación de la Estrate-gia, pues su fecha de incorporación a la UE era 2007-01-01.


Finalmente, es destacable que, a la hora de implementar las Estrategias de ICZM, se han detectado problemas destacados vinculados a las diferencias de interpretación de los principios, la falta de mecanismos efectivos de aplicación, una implicación in-suficiente de las partes interesadas o un desigual seguimiento de los principios (Co-misión Europea, 2007d; RP-FBG, 2006).

La Comisión considera que estos problemas obedecen a cuestiones relacionadas con: i) la reciente puesta en marcha de las Estrategias nacionales, cuya ejecución debe ser gradual y, en algunos casos, lenta, dada la vocación a largo plazo de la ICZM, ii) la diversidad de los ámbitos de aplicación, iii) la ausencia de financiación de las Estra-tegias, iv) la falta de compromiso a largo plazo (Comisión Europea, 2007d).

En nuestra opinión, aún reconociendo el papel fundamental desempeñado por la Recomendación ICZM UE, algunos de estos problemas obedecen más a una caren-cia de un marco específico que establezca directrices concretas para su solución, lo cual no es resuelto por la Recomendación ICZM UE como la misma Comisión re-conoce.

Figura 1.1. Diagrama de desarrollo transversal de la gestión costera en Europa

Fuente: modificado de Van der Meulen et al. (1996).


1.4.3. La Estrategia española de ICZM

Objetivos de la Estrategia

Tras la aprobación de la Recomendación ICZM UE, España comenzó a trabajar en el desarrollo de su Estrategia de IZCM, denominada Gestión integrada de las zo-nas costeras en España.

En una primera fase, que se inicia tras la aprobación de la Recomendación ICZM UE y se prolonga hasta los últimos meses de 2005, se trabaja en la preparación y di-seño de la Estrategia, celebrándose diversas reuniones, jornadas, debates y actos pú-blicos encaminados a la elaboración del texto, presentado oficialmente a la Comisión Europea en 2006-03-28 (RP-FBG, 2006).

En cuanto al contenido de la Estrategia, debemos destacar que se parte de la acep-tación de la necesidad de alcanzar un modelo de desarrollo sostenible en las zonas costeras, aceptando la necesidad de asumir una gestión integrada de las costas para alcanzar este fin. Considerando tales premisas, la Estrategia establece dos objetivos estratégicos (MMA, 2006) relacionados con:

La mejora de las condiciones ambientales, económicas y sociales de la zona costera y el uso de sus recursos bajo los principios del desarrollo sostenible36.

La revisión y adaptación del modelo de gestión y de toma de decisiones, incorpo-rando los principios de una ICZM, y concretamente los señalados por la Recomen-dación ICZM UE (MMA 2005, 2006).

Igualmente, se establecen 10 objetivos específicos, que señalan diferentes líneas de actuación para alcanzar los dos objetivos principales. En este caso, se señala la ne-cesidad de proteger, recuperar los ecosistemas litorales y el patrimonio cultural vin-culado a la costa (objetivo 2 y 6), optimizando el uso de los recursos naturales (ob-jetivo 3) en un contexto donde se considere la interacción entre los procesos físicos naturales y la ocupación de la franja costera (objetivo 1), se mejoren las infraestruc-turas para acceder y disfrutar del litoral, además de la seguridad frente accidentes y catástrofes que puedan dañar el medio ambiente (objetivo 4).

Por otro lado, se incide en algunas cuestiones que, tal y como señalamos en la sección 1.2.3, deben estar presentes en un sistema de gestión integrado: integración de in-formación y conocimientos (objetivo 7) y coordinación entre niveles administrativos (objetivo 8), añadiendo una cuestión crucial para el éxito de la Estrategia, relacionada con la disponibilidad de los recursos técnicos y económicos necesarios (objetivo 10).

36 En MMA (2005) este objetivo se enuncia de forma ligeramente diferente, aludiendo a la nece-sidad de consolidar y mejorar el valor global de los recursos y sistemas naturales, manteniendo y mejorando los niveles de desarrollo económico y social.


Actuaciones para el logro de los objetivos

Además de definir los objetivos a alcanzar, la Estrategia prevé durante el período 2006-2007 la puesta en marcha de diferentes medidas que faciliten su ejecución a partir de 200837. Las más relevantes son el diseño del Plan Director para la Sosteni-bilidad de la Costa (PDSC), la firma de convenios con las CCAA afectadas, la crea-ción del Consejo nacional de la costa y la configuración del Observatorio de Soste-nibilidad del Litoral Español (OSLE) (MMA, 2005; MMA, 2006). Mientras que los tres últimos están pensados para, principalmente, adaptar el sistema de gestión a los principios de la Recomendación ICZM UE, el PDSC será el instrumento clave para alcanzar el primer objetivo estratégico.

Plan Director para la Sostenibilidad de la Costa (PDSC)

El PDSC es uno de los instrumentos fundamentales para el éxito de la Estrategia es-pañola de ICZM, configurándose como el referente a la hora de diseñar las políticas relacionadas con la ordenación del litoral en España. El PDSC persigue ser “un ins-trumento de planificación que permita definir las actuaciones necesarias de acuerdo con los objetivos específicos y estratégicos de la Estrategia” (MMA, 2006).

De ahí que su alcance sea todo el territorio español, si bien, dado que el grado de degradación del litoral es diferente, en una primera etapa se limita a la costa medite-rránea, la costa del golfo de Huelva, Baleares y Canarias, quedando para una segun-da etapa la cornisa gallega y la costa cantábrica (Peña, 2005).

Esto no significa que el PDSC perciba el litoral español como un único todo, sino que plantea un análisis flexible y adaptado a las características y problemas de cada zona. Así, se consideran diferentes tramos de costa, definidos en función de los cri-terios de la Directiva marco del agua (cuencas o demarcaciones hidrográficas). Igual-mente, en cada tramo se identificarán unidades de gestión, los verdaderos referentes sobre los que se aplicarán los criterios de ICZM.

La elaboración de un plan de estas características es una labor compleja, conside-rando la cantidad de relaciones e intereses existentes, a veces contrapuestos, entre la gran variedad de elementos a los que afecta (ecosistemas terrestres y marinos, acti-vidades económicas...). De ahí que el PDSC se desarrolle en cuatro fases. En la pri-mera (caracterización y diagnóstico del medio costero) se realizarán diferentes ac-tividades con la finalidad de obtener información del medio a ordenar, tratando de describir y comprender el funcionamiento de los sistemas litorales. Se abordarán cuestiones imprescindibles, como la delimitación y caracterización de las unidades

37 MMA (2006) señala tres fases para el diseño e implantación de la Estrategia española de ICZM: planificación (2002-2005), planificación y organización (2006-2007) y ejecución y revisión (2008-2010).


de gestión, la identificación e inventariado de los agentes participantes, los recursos naturales y el patrimonio cultural, además de la legislación vinculada a cada unidad de gestión. De acuerdo a MMA (2005), en esta tarea, se emplearán la información y los datos compilados en administraciones, institutos de investigación, universida-des y organismos implicados, si bien debiera considerarse la posibilidad de que esta información sea completada, realizando nuevos estudios, en el caso de que fuera ne-cesario.

Como se trata de efectuar una gestión integrada, la realización de estos Inventarios es fundamental pues, en base a ellos se elaborarán los ejes prioritarios, además de las propuestas y alternativas de actuación (segunda fase del PDSC). En esta fase, se utilizará la información recibida de la primera para elaborar propuestas de actuación que se considere faciliten el cumplimiento de los objetivos estratégicos y específi-cos de la Estrategia. Esta labor incluye el análisis de otros planes ya existentes, tra-tando de evitar duplicaciones y conflictos que pudieran surgir de iniciativas distin-tas (Peña, 2005).

Posteriormente, ya en la fase tercera, se analizarán, evaluarán y priorizarán las pro-puestas elaboradas en la fase anterior. Esta labor lleva implícita la identificación de los impactos negativos y positivos de cada una de ellas, incluyendo las consecuen-cias a largo plazo, desde una perspectiva que considere costes y benéficos ambienta-les, económicos y sociales.

Finalmente, la última fase se corresponde con la redacción del plan, incluyendo las actuaciones seleccionadas, los acuerdos políticos adoptados para ponerlas en prácti-ca, además de los medios financieros para llevarlas a cabo (MMA, 2006)38.

Convenios con las CCAA afectadas

Se ha señalado en diversas partes de este capítulo la importancia de la coordina-ción entre las diferentes administraciones participantes en la Estrategia de ICZM. Adoptando esta perspectiva, la Estrategia española establece la firma de convenios entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino39 con las CCAA litorales.

La finalidad de estos convenios, ya firmados por algunas CCAA, se relaciona con distintos aspectos presentes en los objetivos de la Estrategia. En algunos casos, son cuestiones específicas relacionadas con el desarrollo sostenible y la gestión integrada,

38 En este sentido, RP-FBG (2006), en 2006 se habilitó un partida de 6 millones de euros para comenzar el PDSC, además de 35 millones de euros para la compra y recuperación de superficie construida en el litoral.39 En el momento de proponerse la firma de estos convenios se denominaba Ministerio de Medio Ambiente.


por ejemplo, la protección, defensa y restauración del espacio costero, la vigilancia del litoral, el intercambio de información relevante para una ICZM y el fomento de la participación ciudadana, mientras que, en otros (el desarrollo de obras y actuacio-nes en la costa), no necesariamente significan un avance de la Estrategia.

Consejo nacional de la costa40

La Estrategia española de ICZM prevé también la creación de un órgano donde es-tén representados los diferentes participantes en la ICZM. En el Consejo nacional de la costa estarán presentes los diferentes agentes, incluyendo una representación sec-torial pública, en la que se incluyen representantes de distintos ministerios41, de las CCAA (representación territorial pública), miembros de asociaciones, colegios pro-fesionales, sindicatos y patronales (representación privada), además de universidades y centros de investigación (investigación y docencia). Quedarían excluidos el Minis-terio de Medio Ambiente (pues su Dirección general de costas ostenta las compe-tencias directas sobre la gestión del litoral) y, aparentemente, los representantes de las administraciones locales.

La labor del Consejo nacional de la costa puede ser relevante para el éxito de la Es-trategia, pues además de ser el órgano específico donde las partes implicadas se ma-nifestarán, será el encargado de realizar tareas de coordinación y asesoramiento a los agentes participantes, algo fundamental para que la implementación Estrategia se pueda materializar. Tal y como señala MMA (2006), su función esencial se re-laciona con la transparencia, “la coordinación administrativa y la participación so-cial en el proceso de toma de decisiones que afectan al conjunto del territorio es-pañol”.

Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español (OSLE)

El estudio de la sostenibilidad en el litoral será realizado por el OSLE, organismo que se debe desarrollar en el marco del Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE), en funcionamiento desde febrero de 2005.

EL OSLE, en la medida en que es un observatorio, será el instrumento empleado para evaluar los resultados de las disposiciones adoptadas, poniendo especial énfasis en detectar tendencias indeseadas (MMA, 2005). Será, por tanto, el guardián que vele por el cumplimiento de los objetivos que la Estrategia establece, encargándose además de la divulgación de los resultados de las evaluaciones que se efectúen.

40 Denominado en MMA (2005) Consejo español del litoral.41 De acuerdo a MMA (2005, 2006) se prevé la representación de los siguientes ministerios: Fo-mento, Agricultura, Pesca y Alimentación, Vivienda, Economía y Hacienda, Industria, Turismo y Comercio, Cultura, Educación y Ciencia, Trabajo y Asuntos Sociales.


Para realizar estas labores es necesario determinar, en primer lugar, el marco de eva-luación. Así, el OSLE deberá seleccionar y calcular los indicadores que se emplea-rán42, establecer un modelo de evaluación y elaborar un informe anual del estado y evolución del litoral. Igualmente, deberá encargarse de proporcionar la información necesaria a los agentes implicados en la ICZM.

Además de la Estrategia española de ICZM, cabría hablar también de la Estrategia para la sostenibilidad de la costa, documento publicado por el Ministerio de Medio Ambien-te en septiembre de 2007, así como de los principales órganos que contempla crear (la Comisión para la sostenibilidad de la costa y el Consejo científico de expertos) para conseguir sus fines principales, tales como la elaboración de propuestas y alter-nativas estratégicas de actuación para cambiar el modelo de desarrollo y gestión de la costa, transformándolo de insostenible en sostenible. Sin embargo, consideramos que Francisco Javier Sanz ya ha hecho un excelente resumen en el prólogo de este libro.

Inventario nacional de ICZM

Dentro de los objetivos establecidos por la Recomendación ICZM UE (2002), fi-gura la realización de un Inventario nacional que cada Estado miembro deberá ac-tualizar, así se podrán identificar los agentes y normas que participan e influyen en la IZCM, con una clara voluntad de transparencia en el proceso de adopción de toma de decisiones (MMA, 2005).

Este Inventario debería considerar, al menos, actividades como la pesca y acuicultu-ra, transportes, energía, gestión de recursos, protección de especies y hábitats, pa-trimonio cultural, empleo, desarrollo regional (tanto en zonas rurales como urba-nas), turismo y esparcimiento, industria y minas, gestión de los residuos, agricultura y educación; abarcar todos los ámbitos de carácter administrativos implicados, ana-lizar los intereses y preocupaciones de todos los agentes involucrados, identificar y establecer las estructuras de cooperación necesarias, y adoptar las medidas legislati-vas aplicables pertinentes.

En el caso de España, el ente encargado de elaborar esta tarea es el Ministerio de Me-dio Ambiente y Medio Rural y Medio Marino, que a su vez debe coordinar la reco-pilación de toda esta información con las diez Comunidades Autónomas con lito-ral en el territorio español y más de 480 municipios costeros. Desde el año 2003 se vienen desarrollando diversas tareas con miras a completar el Inventario nacional de ICZM (MMA, 2006). En 2003 arrancó la primera reunión entre representantes de las Comunidades Autónomas y el entonces Ministerio de Medio Ambiente a través de la Dirección general de costas.

42 Para esta labor, se considerarán los indicadores señalados en el apartado 1.4.2 (véase Pickaver et al., 2004; WG-ID, 2005).


La recopilación de información se elabora a través de encuestas, en las que se han identificado tanto los agentes como las leyes que afectan en la ICZM en cada uno de los territorios consultados (MMA, 2006), tomando como zona piloto de estudio la Comunidad Autónoma de Cantabria. Una vez identificados los sectores que interac-túan en los territorios consultados, se generará una base de información geográfica con el ulterior objetivo de sistematizar la información recopilada (Juanes, inédito).

Una vez dividido el Inventario en dos niveles (nacional y autonómico), se determi-nó la propuesta metodológica estandarizada establecida por España en el “Desarro-llo de un Inventario nacional de la información relativa a la gestión integrada de zo-nas costeras” (en inglés, DNS-ICZM)43.

Esta metodología procura, tomando como referencia el esquema propuesto por la OCDE, obtener el mayor conocimiento científico posible siguiendo la secuencia de la figura 1.2, en aras de una mejor comprensión del medio ambiente físico y de las condiciones socioeconómicas imperantes en la zona de estudio, de las preocupacio-nes de los usuarios, de las acciones a adoptar para la resolución de los problemas de-tectados, y de la evaluación y seguimiento de las medidas adoptadas.

43 De consulta en (http://www ec.europa.eu/environment/iczm/pdf/methodological_approach_spain.pdf; último acceso, 2008).

Figura 1.2. Esquema simple del proceso de adopción de la ICZM en España

Fuente: elaboración propia a partir de DNS-IZCM.


En lo que respecta a la delimitación de las características físicas y socioeconómicas, sería recomendable la utilización de unidades de gestión con caracteres geomorfoló-gicos similares en lo referido a su estructura y funcionamiento (por ejemplo, monta-ñas, playas, dunas, estuarios, rías, aguas costeras, etc.). En un segundo nivel, y una vez que se delimitan apropiadamente las unidades de gestión, se procede a la identi-ficación de los posibles problemas que dificultan una adecuada ICZM.

Posteriormente, se crean una serie de indicadores sustentados en una información fiable, fácilmente manejables y estadísticamente válidos, que indican el estado en que se encuentran cada una de las unidades de gestión consideradas (MMA, 2006).

En un tercer nivel, una vez que son identificados el estado y el potencial de las uni-dades de gestión, los gestores deben incorporar la consideración de las preocupa-ciones de los agentes implicados, así como la adopción del proceso para la toma de decisiones. Por último, se establece la relación de las acciones y medidas que se de-sarrollarán en las áreas del litoral, debiendo diferenciar entre las que se llevan a cabo en tierra y en mar (MMA, 2006).

Protocolo de Barcelona sobre IZCM

En el ámbito geográfico del mar Mediterráneo, la ICZM comenzó su andadura con la firma del Convenio para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo, conocido como Protocolo de Barcelona, adoptado en julio de 1976 y en vigor desde 1978.

Este instrumento se constituyó en el primer Convenio regional marino aprobado en el marco de Naciones Unidas. Fue enmendado en 1995 para revisar su aplicación de conformidad con las recomendaciones y los trabajos de la Comisión mediterránea de desarrollo sostenible, así como en las recomendaciones de las reuniones de las partes contratantes celebradas en Túnez (1997), Mónaco (2001), Catania (2003) y la Es-trategia marina de desarrollo sostenible de Portoroz (2005)44.

Finalmente, en junio de 2008 se ha firmado en Madrid el séptimo Protocolo45, que constituye la base legal del Plan de Acción para el Mediterráneo (PNUMA/PAM) y

44 Así como para aprobar la fase II del Plan de Acción para el Mediterráneo y un nuevo Protoco-lo, y crear la Comisión mediterránea de desarrollo sostenible.45 Los Protocolos sobre dumping (adoptado en Barcelona, en vigor desde 1978), sobre preven-ción y emergencia (Malta, 2004), sobre protección del mar Mediterráneo contra la contaminación procedente de actividades terrestres (Siracusa, 2008), sobre las zonas especialmente protegidas y diversidad biológica del Mediterráneo (Barcelona, 1999), sobre prevención de la contaminación proveniente de la exploración y explotación de la plataforma continental (Madrid, aún no está en vigor), sobre prevención de la contaminación proveniente de residuos peligrosos (Izmir, 2008), y finalmente sobre IZCM (Madrid, todavía no está en vigor). Para una consulta más detallada de cada uno de estos instrumentos, véase (http://www.unepmap.org/index.php?module=content2&catid=001001001; último acceso, 2008).


el primer Programa marítimo regional, desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el medio ambiente, cuyo objetivo general consiste en establecer un mar-co común de ICZM del mar Mediterráneo46.

Los objetivos específicos del Protocolo son: i) facilitar el desarrollo sostenible de las zonas costeras, garantizando que se consideren el paisaje con el desarrollo socioeco-nómico y cultural, ii) preservar las zonas costeras para las generaciones presentes y futuras, iii) garantizar el uso sostenible de los recursos naturales, en particular del agua, iv) asegurar la integridad de los ecosistemas costeros, v) prevenir y/o mitigar los riesgos naturales, especialmente los ligados al cambio climático, vi) garantizar la uniformidad y coherencia de la toma de decisiones públicas y privadas en el ámbi-to nacional, regional y local.

Los principios básicos sobre los que se sustenta la aplicación del Protocolo de Bar-celona recogen, en gran medida, las directrices establecidas por la Recomendación ICZM UE (2002), de manera que se pueda garantizar la riqueza biológica, la di-námica y el funcionamiento de los ecosistemas de la zona intermareal, contemplan-do la multiplicidad y diversidad de las actividades económicas (agricultura, pesca y acuicultura, turismo, extracción de minerales, infraestructuras e instalaciones ener-géticas, puertos y obras).

En particular, se promueve la adopción de medidas tendentes a proteger ecosistemas especialmente vulnerables, como los humedales y estuarios, hábitats marinos, bos-ques, zonas boscosas del litoral y dunas. Para ello, las partes contratantes del Proto-colo establecerán indicadores de seguimiento para evaluar la eficacia de las Estrate-gias, planes y programas de gestión integrada de zonas costeras.

En este proceso ulterior se prevé, con miras a velar por una buena gobernanza, la participación de los colectivos territoriales y entidades públicas afectadas, operado-res económicos, organizaciones no gubernamentales, agentes sociales y todos aque-llos ciudadanos afectados.

1.5. La Política marítima de la Unión EuropeaGracias al aumento de la investigación multidisciplinar de la relación humana con el medio ambiente, emergen nuevos postulados, paradigmas y áreas de estudio, al ob-jeto de examinar las interacciones y los efectos sobre la biosfera.

No obstante, en la actualidad existen una serie de factores que están amenazan-do seriamente el equilibrio biogeoquímico de los ecosistemas, sin distinción

46 El estado de los procedimientos de firma y ratificación de cada parte se puede consultar en (http: //195.97.36.231/dbases/webdocs/BCP/StatusOfSignaturesAndRatifications.doc; último ac-ceso, 2008).


geográfica alguna. Se trata, en mayor medida, de las actividades pesqueras no sos-tenibles, la invasión de especies foráneas, la captura excesiva de mamíferos y aves marinas, y las distintas fuentes de contaminación y desechos, fruto de un creci-miento poblacional sin precedentes en las zonas costeras. Ante estas amenazas sur-gen una serie de principios sobre los que se deberán adoptar las medidas correc-tivas y preventivas.

1.5.1. Principios de la gestión ecosistémica de los océanos

El principio de gestión ecosistémica “reconoce explícitamente la complejidad de los ecosistemas y de las interrelaciones entre cada uno de sus componentes” (Fis-heries and oceans, 2002). En general, este principio supone: a) la definición y des-cripción científica de los ecosistemas en términos de escala, extensión, estructura y funcionamiento, b) la evaluación de su estado, considerando su integridad acep-table para la sociedad, c) la identificación de las amenazas, d) su mantenimiento, protección, mitigación y rehabilitación, y e) la adopción de Estrategias de gestión adaptativas.

La gestión ecosistémica de los mares requiere la identificación de cuatro compo-nentes: un primer compartimento biótico que incluye las especies capturadas y otros organismos vivos, un segundo compartimento abiótico, caracterizado por la topografía y los aspectos oceanográficos, un tercer compartimento pesquero, don-de se incluyen el sector extractivo y transformador y, por último, un cuarto de ca-rácter institucional compuesto por el marco regulador para la gobernanza (García et al., 2003).

Para alcanzar las metas previstas, se adoptarán indicadores de seguimiento y control con la finalidad de monitorear los objetivos operacionales. A pesar de que las pro-piedades de los indicadores se encuentran bien definidas, lo cierto es que la compleji-dad de los ecosistemas dificulta el uso de indicadores, aunque en los últimos años se han ido aplicando gradualmente a diferentes escalas47.

Los indicadores de sostenibilidad de carácter biológico suelen identificar las espe-cies capturadas, el tamaño, peso y edad de los stocks, y han dominado con frecuen-cia el seguimiento de la pérdida de biodiversidad (Potts, 2004). No obstante, a me-nudo, la insuficiente información científica resulta un obstáculo para la aplicación de este tipo de indicadores. Por eso se han planteado indicadores de carácter social

47 El estudio de la gestión ecosistémica y los indicadores de seguimiento se abordan minuciosa-mente en el capítulo 10.


aplicado a comunidades costeras y con la participación de todos los agentes involu-crados (Boringer et al., 2007).

1.5.2. Los Libros verde y azul: una perspectiva integradora de los mares

Dado que la gestión de los océanos requiere de una ordenación integral, intersecto-rial y multidisciplinar, la Comisión decidió que el primer paso hacia esa política ma-rítima global de la UE lo constituiría un Libro verde sobre la futura política marítima de la Unión. El Libro verde, publicado en 2006, es la respuesta europea a la nueva generación de Estrategias de los mares que se han adoptado en otras latitudes en la era post-UNCLOS, y que reflejan un profundo cambio en los objetivos de las políti-cas marítimas, al pasar de la expansión de las jurisdicciones nacionales a la adopción de eficaces mecanismos de gestión de los mares (Suárez de Vivero, 2007).

Su objetivo es aplicar el concepto de desarrollo sostenible mediante la conciliación de las dimensiones económica, social y medioambiental de la explotación de los re-cursos de los mares (Comisión Europea, 2006h), sobre la base de los principios y objetivos establecidos en la Estrategia de Lisboa y la Estrategia marina europea (Co-misión Europea, 2006a).

Los principios que subyacen en esta nueva visión de los océanos están encaminados a “la exigencia específica de instaurar una política marítima global destinada al desa-rrollo de una economía marítima próspera de forma ecológicamente sostenible. Di-cha política debería apoyarse en la excelencia de la investigación científica marina, la tecnología y la innovación” (Comisión Europea, 2006h). En el fondo, se trata de aplicar los principios y las políticas que hacen del desarrollo de Europa un modelo de estabilidad, prosperidad y calidad de vida en el mundo, sobre una renovación basada en la ciencia, los avances tecnológicos y la innovación (Suárez de Vivero, 2007).

La Comisión Europea sometió al Libro verde a un proceso de consultas de la socie-dad civil, con el objetivo de introducir nuevas ideas para la consecución de los ob-jetivos. En octubre de 2007, la Comisión presentó el denominado Libro azul, con los resultados de más de 490 contribuciones que confirmaron el interés en apoyar las líneas de actuación recogidas en el Libro verde, a favor de una política maríti-ma europea que promueva las sinergias entre sectores interrelacionados, aseguran-do la protección de los mares europeos, y fomentando la competitividad industrial, la creación de agrupaciones y consolidando los mecanismos de investigación, desa-rrollo e innovación (Comisión Europea, 2007e). Las medidas susceptibles de aplica-ción, inmersos aún en las políticas sectoriales, deben ejecutarse dentro de un marco coherente, siguiendo un plan de acción a implementar en los próximos años (véa-se la tabla 1.5).


Tabla 1.5. Plan de acción de medidas a aplicar en el ámbito de la política marítima europea

Área Acciones

Ordenación marítima

– Propondrá una serie de directrices para la formulación de las políticas marítimas integradas de los Estados miembros en 2008, e informará cada año sobre las medidas nacionales y comunitarias a este respecto a partir de 2009.

– Preparación de un plan de trabajo dirigido a facilitar la ordenación marítima por parte de los Estados miembros, con énfasis en la gestión integrada de zonas costeras (ICZM).

– Puesta en marcha de acciones piloto para reducir el impacto del cambio climático en las zonas costeras.

– Creación de una Red europea de observación e información del mar, y fomento del cartografiado multidimensional de las aguas costeras de los Estados miembros.

– Presentar una Estrategia comunitaria de prevención de catástrofes, enfatizando en los peligros a los que se exponen las regiones costeras.

– Elaboración de una Estrategia de proyección exterior de la política marítima de la UE a través del diálogo concertado entre los agentes involucrados.

Transporte marítimo

– Preparación de una Estrategia completa de transporte marítimo para 2008-2018.

– Elaboración de una nueva política portuaria.– Revisión de las excepciones del Derecho laboral comunitario en los

sectores de la pesca y el transporte marítimo.– Formación de agrupaciones multisectoriales y de centros regionales de

excelencia marítima.– Formulación de propuestas al efecto de reducir los niveles de

contaminación atmosférica procedente de los buques en los puertos, y los niveles de gases de efecto invernadero.

– Fomento del potencial marítimo de las islas y regiones ultraperiféricas.

Pesca

– Formulación de medidas para eliminar las prácticas pesqueras destructivas y los descartes, así como la pesca ilegal, no regulada y no reglamentada.

– Desarrollar un sector acuícola en condiciones ambientales seguras.

Turismo– Promoción de un turismo costero y marítimo.– Creación de una base de datos socioeconómica en 2009 que incorpore

información relevante sobre los sectores marítimos y las regiones costeras.

Investigación marina1

– Presentación de una Estrategia europea completa de investigación marina.

– Puesta en marcha de convocatorias transversales en el VII Programa marco de la UE.

– Apoyo a la investigación científica en temas como el cambio climático, el medio marino, las costas y las islas. Creación de un partenariado europeo de ciencias del mar, con el objeto de estimular el diálogo entre la industria, la comunidad científica y los funcionarios competentes.

Vigilancia marítima

– Estimulación de la cooperación entre guardacostas nacionales, avanzando hacia un sistema integrado de vigilancia marítima, protección del medio ambiente marino, la pesca y el control de las fronteras exteriores.

Fuente: Comisión Europea (2007b). 1 Véase su análisis en detalle en el capítulo 10.


Coordinación y cooperación en la protección de los mares y la generación de empleo

El deterioro del medio marino reduce el potencial de los océanos para generar ingre-sos y crear empleos, ya que las actividades económicas resultan especialmente afecta-das por la calidad del medio, tanto en los territorios estrictamente europeos, como en las regiones ultraperiféricas, así como en las zonas situadas en aguas internacio-nales donde desarrollan sus actividades las empresas europeas48.

En este sentido, las actuaciones en materia de sistemas de coordinación e intercam-bio de información y monitoreo entre los Estados miembros cobran especial rele-vancia49. La Unión Europea está desarrollando, bajo la supervisión de la Agencia europea de seguridad marítima, diversos sistemas de intercambio de información de buques que transportan sustancias peligrosas, como la “SafeSeaNet” o la “CleanSea-Net”, que permiten notificar la presencia de contaminantes ilegales o accidentales en las costas europeas (Comisión Europea, 2006d).

El uso sostenible de los recursos marinos debe integrar tanto los problemas medio-ambientales como otorgar cierta previsibilidad y estabilidad a las actividades maríti-mas, de tal forma de garantice unas condiciones de seguridad laboral a los trabaja-dores del mar (Comisión Europea, 2006b).

Destacar que, en conjunto, las actividades marítimas en Europa emplean a alrede-dor de 3 millones de personas, con un número de empleos en el sector marítimo europeo que se mantiene estable (Comisión Europea, 2006h). Uno de los retos del sector radica en atraer a profesionales cualificados europeos (tripulantes, oficiales, pilotos, ingenieros, inspectores de seguridad e instructores), para garantizar la re-novación generacional y romper con el mito asociado de puestos de trabajo escasa-mente remunerados50.

Industrias competitivas y seguras

En lo que respecta a la competitividad, la globalización y los crecientes intercam-bios de flujos comerciales hacen de la Unión Europea un actor vital en este proceso,

48 El secuestro sufrido por la tripulación del pesquero vasco Playa Bakio en aguas cercanas a la ju-risdicción somalí, en abril de 2008, ponen en evidencia la necesidad de articular mecanismos de protección de los recursos, pero también de asegurar las condiciones de navegabilidad y seguri-dad de los tripulantes europeos.49 Al ya existente sistema mundial de navegación por satélite (Galileo), deben sumarse otras me-didas como las previstas en la Directiva 2002/59/CE, tendentes a la identificación de riesgos po-tenciales para el medio ambiente.50 La mejora de las condiciones laborales de los profesionales del sector redundará a medio plazo en una mejor remuneración de la gente de mar procedente de terceros países.


por su especial interés en asegurar la competitividad de las industrias marítimas. Los puertos, los canales de navegación y los proveedores de bienes y servicios constitu-yen una pieza clave en el desarrollo de la logística que conecta a Europa con el mer-cado mundial (Comisión Europea, 2006a)51.

El uso de clústers constituye un modelo de competitividad de las empresas europeas, ya que promueven el desarrollo de mecanismos de innovación, aseguran la disponi-bilidad de know-how, y crean métodos comunes de organización del grupo, especial-mente en aquellos con complejas cadenas de abastecimiento. Por otro lado, la adop-ción de Estrategias basadas en la responsabilidad social corporativa forma parte de las ventajas comparativas de los grupos.

Este tipo de Estrategias son muy útiles, aunque no exclusivas, para aquellas em-presas expuestas a las reacciones de la sociedad civil, como la industria del petróleo (Comisión Europea, 2006h). Otra actividad donde las agrupaciones pueden desem-peñar un papel destacado es en la construcción naval, donde más del 70% del pro-ducto final es producido por una variada y extensa red de proveedores de sistemas, equipos y servicios.

Sin embargo, cabe señalar que uno de los mayores riesgos y amenazas para la continui-dad de la industria marítima procede de sucesos tanto de origen natural (erosión, inun-daciones, tormentas, tsunamis), como de origen humano (cambio climático, fuentes de contaminación, contrabando ilegal, terrorismo) (Comisión Europea, 2006e)52.

Dadas estas circunstancias es preciso desarrollar iniciativas públicas en el ámbito de la seguridad que marquen las pautas generales para la adopción de acciones concre-tas en cada una de las situaciones específicas (Comisión Europea, 2006d). En este sentido, hay que destacar las comunicaciones de la Comisión sobre un mar seguro, sobre la estabilidad del mercado de petróleo, la seguridad de los pasajeros embarca-dos en barcos comunitarios y la mejora de la seguridad en el mar con posterioridad a la catástrofe del Prestige en las costas gallegas.

I+D+i

El desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación son factores cruciales para el desarrollo sostenible de las actividades marítimas. La investigación de alto nivel en

51 Véase capítulo 6 de este libro.52 Los peligros ocasionados por las inundaciones en las zonas costeras de Róterdam, Amberes y Londres, ante el estado de alerta de inundaciones, son sólo un ejemplo de las posibles consecuen-cias señaladas. Por primera vez desde su construcción en 1990, se cerraron las puertas de acero de la barrera de Maeslant, que protege al puerto de Róterdam, principal puerto de Europa. Además, las costas de la península Ibérica en el Mediterráneo o el océano Atlántico son vulnerables a la ac-tividad sísmica, al igual que las zonas del Índico.


Europa, en materias como la biología y la cartografía marina del lecho y subsuelo, la observación y seguimiento del océano, la creación de plataformas robóticas e insta-laciones sobre el mar para la generación de energía eólica marina, se está realizando de forma conjunta entre los centros de investigación y el sector empresarial53.

Una de las áreas donde la investigación científica constituye un ámbito prioritario es el desarrollo de tecnologías para el monitoreo ambiental, como los sistemas “Glo-bal ocean observing system” y el “Global monitoring for environmental security”, o la implementación de estándares internacionales como el “Group on Earth observa-tions” y el “Earth observation system of systems” (Comisión Europea, 2006f).

Otro ámbito de actuación donde los progresos de la investigación son altamente prometedores es el campo de la biotecnología marina o bioprospección (Comisión Europea, 2006g). El vacío legal de UNCLOS en esta área propicia que las aplica-ciones industriales procedentes de la explotación de organismos vivos con fines co-merciales provean inmejorables condiciones para la industria farmacéutica y tecno-lógica (Suárez de Vivero, 2007).

Se estima que el crecimiento promedio anual para el período 2005-2009 oscila en torno al 3,8%, con un volumen potencial de negocio aproximado para 2009 de 2,6 billones de euros (Comisión Europea, 2006f). En este sentido, la Declaración de Ga-lway, suscrita por la Conferencia Euroceans, de 2004, reconoció la contribución de este tipo de actividades a la consecución de los objetivos de Lisboa y el papel de la ciencia y tecnología marinas en el VII Programa marco de la Unión Europea.

1.5.3. La Estrategia marina europea

Diversos factores, como las amenazas que pesan sobre el medio marino, la pérdi-da o el deterioro de la diversidad biológica y las modificaciones de su estructura, la desaparición de hábitats, la contaminación por sustancias peligrosas y exceso de nu-trientes y el impacto del cambio climático, han dado origen a la necesidad, por parte de la Unión Europea, de adoptar medidas conducentes a la conservación y restaura-ción de los ecosistemas marinos (Comité de regiones, 2006).

El reciente informe de Evaluación de los ecosistemas del milenio alude al agotamien-to de las poblaciones de peces y a la propagación de algas nocivas, que provocan la destrucción de la vida marina, como dos de los ejemplos más significativos de las modificaciones aceleradas y probablemente irreversibles de los ecosistemas (Hassan et al., 2005).

53 La creación y participación de la plataforma tecnológica Waterborne, Carboocean, Cobo, Exo-cet, Ascabos, Simorc, Sponges Turpro, y el Forum de la industria marina en el VII Programa mar-co de la Unión Europea, constituyen ejemplos ilustrativos.


En general, en todas las políticas comunitarias vinculadas con el medioambiente se suelen establecer tres pilares de la sostenibilidad: el medioambiental, el económico y el social. Sin embargo, recientemente se han hecho propuestas para su ampliación a seis criterios, los cuales permitirían ser: ambientalmente sostenibles, económicamente via-bles, tecnológicamente factibles, socialmente aceptables o tolerables, administrativa-mente alcanzables, y legislativamente permisibles (McLusky et al., 2004). Además de estos elementos de carácter conceptual, cabe destacar que el marco de actuación comu-nitario actual no logra un alto nivel de protección del medio marino, por lo que resulta imprescindible elaborar a escala comunitaria una política integrada y enérgica en ma-teria de protección del medio marino (Borja, 2005, Juda, 2007, Mee et al., 2008).

Por esta razón, el VI Programa marco en materia de medio ambiente sugirió la adopción de una Estrategia marina en toda Europa, debido al deterioro considera-ble del medio marino en las últimas décadas. De ahí que nuestros mares y océanos estén amenazados, en ocasiones con tal magnitud que se ve comprometida su es-tructura y su función.

La elaboración de la Estrategia europea comenzó con la publicación de la comunica-ción titulada Hacia una Estrategia de protección y conservación del medio ambiente ma-rino (Comisión Europea, 2002). La reciente aprobación de la Directiva sobre la Es-trategia marina54 debe considerarse en el contexto más general de definición de una nueva política marítima en Europa. La Estrategia europea resulta necesaria por la importancia económica, social y ecológica de la dimensión marítima, e incluye una Europa dotada de una economía marítima dinámica y en armonía con el medio am-biente marino, respaldada por la excelencia en las ciencias marinas.

La Estrategia establece una base científica y un marco de participación en el proceso de toma de decisiones para proteger el medio ambiente marino europeo (Consejo de Europa, 2006). Sus objetivos consisten en respaldar la creación de una red mun-dial de zonas marinas protegidas antes del año 2012, y en proteger y restablecer los mares europeos para garantizar la viabilidad ecológica de las actividades económicas relacionadas con el medio marino de aquí al año 2021.

Estos objetivos respaldan los programas de acción de biodiversidad costera de la VII Conferencia de las partes, en el Convenio sobre la diversidad biológica, y resultan compatibles con la creación de zonas marinas protegidas (Directiva 92/43/CEE, Di-rectiva sobre hábitats), con la conservación de las aves silvestres (Directiva 79/409/CEE, denominada Directiva sobre aves), con las medidas de actuación en la políti-ca de aguas (Directiva 2000/60/CE, Directiva de aguas), y con los acuerdos interna-cionales o regionales de los que son parte las Comunidades Europeas55.

54 Sesión n.o 2866 del Consejo de la Unión Europea, 2008-05-13. 55 Asimismo, debe contribuir al cumplimiento de las obligaciones de la Comunidad, derivadas de varios acuerdos internacionales sobre protección frente a la contaminación: el Convenio sobre


En lo que respecta a su implementación geográfica, la Estrategia marina se ejecuta-rá sobre la base de una gestión ecosistémica dividida en (sub)regiones marinas56: el mar Báltico, el océano Atlántico nordeste y el mar Mediterráneo. Para las aguas de su soberanía o jurisdicción en cada región o subregión marítima, los Estados miembros deberán establecer, en estrecha cooperación, Estrategias en favor del medio marino, que incluirán: una evaluación de las presiones y amenazas, la definición de objetivos ambientales regionales y la elaboración de indicadores y medidas de control para eva-luar los avances en la consecución de los objetivos, siguiendo una secuencia de etapas previstas para su implementación (véase, para más detalles, el capítulo 10).

Para materializarlas, la Unión Europea debe basarse en nuevos enfoques y principios que inspiren la concepción y aplicación de las futuras acciones: i) un enfoque comu-nitario y regional que permita organizar una cooperación y enfoques comunes entre los Estados ribereños y los terceros países, ii) un enfoque basado en los conocimien-tos para que los responsables políticos puedan actuar con conocimiento de causa, iii) un enfoque basado en los ecosistemas, que permita gestionar las actividades hu-manas que afecten al medio marino de forma integrada, iv) un enfoque cooperativo que permita una amplia participación de todos los interesados e intensifique la co-operación con los convenios marinos regionales existentes.

A pesar del ambicioso plan de acción y de la metodología a utilizar en los próximos años, la Estrategia marina no ha estado exenta de críticas, tanto en lo que respecta a sus contenidos y objetivos, como a la relación de la Estrategia con las demás políti-cas sectoriales (Borja, 2006; Salomón, 2006), a la falta de acciones más coercitivas y a la necesidad de reforzar los mecanismos de cooperación y coordinación (Comi-té económico y social europeo, 2006), o a la ausencia de disposiciones claras relati-vas a la participación de los agentes interesados (Fletcher, 2007)57.

Respecto al primer grupo de críticas, uno de sus argumentos de más peso destaca que los objetivos de la Estrategia plantean una nueva “renacionalización” de la reso-lución de los complejos problemas del medio marino. Como corolario, es cuestiona-ble qué áreas en las que la gestión del medio marino se encuentra centralizada, como son las políticas agrícolas o pesqueras, resultarían excluidas del ámbito de aplicación de las materias de la Estrategia. Además, convendría delimitar una mejor y explíci-ta integración de los objetivos de la Estrategia con las normas internacionales de las

protección del medio marino del mar Báltico (Directiva 95/157), del nordeste Atlántico (Directi-va 98/249, Decisión 2000/340), y el Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre (Decisión 83/101).56 Pese a que el mar Negro limita con países adherentes como Rumanía y Bulgaria, no se ha in-cluido en el ámbito geográfico de aplicación de la Estrategia, a pesar de las recomendaciones efec-tuadas por el Comité de regiones.57 Otros incluso destacan la menor ambición de los objetivos incluidos respecto a versiones pre-vias de la Estrategia (De Santo et al., 2007).


que la Unión Europea es signataria, coordinando los programas y medidas entre las autoridades regionales (Salomón, 2006).

Por otra parte, si bien los objetivos parecen vislumbrar un carácter omnicomprensi-vo en la gestión de los mares, lo cierto es que la Estrategia marina no define de for-ma clara los vínculos y las sinergias con otras Directivas no menos relevantes, como la Directiva de aguas, la Directiva de nitratos, la Directiva sobre tratamiento de resi-duos urbanos, o la Recomendación sobre la ICZM (Borja, 2006). Asimismo, en lo que concierne a las definiciones, sería preciso incluir no sólo descriptores cualitativos genéricos sino también cuantitativos, al igual que se han adoptado en gran medida en la Directiva de aguas (Comité económico y social europeo, 2006).

De la misma forma, y dada la vinculación existente entre el conocimiento científico y los programas de monitoreo, en la actualidad estos programas ni están plenamen-te integrados (a escala regional y nacional) ni son suficientemente completos, debi-do a la escasa disponibilidad de información científica de alta calidad, necesaria para su implementación. Este hecho revela la escasa base científica existente para la pues-ta en marcha de la Estrategia. No obstante, la mejora de la base científica sólo po-drá alcanzarse en la medida en que se incremente la colaboración entre los científi-cos marinos (Borja, 2006).

Por último, parece claro que la Estrategia marina adolece de falta de claridad respec-to al proceso de participación de las partes interesadas, sobre todo por el desequili-brio que se puede producir entre la importancia otorgada al papel que desempeñan los aspectos científicos y el menor énfasis, comparativamente, que se concede a la participación de los agentes (Fletcher, 2007).

1.6. Reflexiones finales

Los factores que contribuyen a la degradación de las zonas costeras en Europa son de origen múltiple, y en la actualidad afrontamos delicados problemas, tales como la destrucción de los hábitats naturales, la contaminación del agua, la erosión coste-ra o el agotamiento de los recursos naturales.

Estos factores están contribuyendo al desequilibrio económico del tejido social de las zonas costeras, especialmente en aquellas regiones donde las actividades marítimas desempeñan un papel destacado. Escasas oportunidades laborales, realización de ac-tividades ilegales, marginalización o directamente la emigración, son sólo algunas de las repercusiones más visibles de la degradación de las zonas costeras.

En este escenario, la adopción de un sistema de gestión de zonas costeras en Eu-ropa podría dar respuesta a los problemas que amenazan la sostenibilidad de las


actividades económicas58. La finalidad primordial consiste en alcanzar un desarrollo sostenible de los mares y costas europeos desde la perspectiva ambiental y económi-ca, fomentando la cohesión y justicia social.

Para ello, es preciso abrazar una serie de principios generales, flexibles, adaptables a medio plazo y consensuados por todas las partes interesadas, de tal forma que se de-limite el contenido de las reglas de juego. Las propuestas de la Comisión Europea y el desarrollo de los programas de seguimiento constituyen un buen punto de parti-da, aunque las etapas y los avances en la formulación e implementación difieren en cada Estado miembro.

En esta misma línea, la elaboración de una política marítima europea a través de la publicación del Libro verde, el Libro azul y la Estrategia marina, supone una nue-va visión de la gestión de los océanos, en consonancia con los retos de una Euro-pa próspera y estable en el siglo xxi, y basada en la sostenibilidad de las industrias marítimas. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, han surgido recientemente crí-ticas provenientes de la comunidad científica, tanto en lo que concierne a la adop-ción de la una Estrategia de gestión de las zonas costeras como de la implementa-ción de una política marítima.

Estos cuestionamientos confirman las previsiones de los científicos y giran, princi-palmente, en torno a la ambigüedad y a la falta de clarificación de los objetivos es-tablecidos, o a la ausencia de una delimitación de los vínculos y sinergias con otras disposiciones relevantes en esta materia como la Directiva de aguas, la Directiva de hábitat y de aves, la Directiva de nitratos o la Directiva sobre yratamiento de resi-duos urbanos.

También sugieren la inexistencia de un modelo que establezca las jerarquías en el gra-do de cumplimiento y de solución de conflictos entre los principios generales, por un lado, y las partes involucradas con un interés real, por otro; a la voluntariedad que caracteriza todo el proceso de la ICZM y de la política marítima, esto es, a la falta de mecanismos coercitivos, en caso de no respetar los objetivos previstos; o bien a la prácticamente nula referencia a los mecanismos necesarios para homogeneizar la desigual implementación de las medidas en todo el territorio europeo.

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58 En el 11 se tratan algunas ideas a este respecto.


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2 La estrategia catalana de gestión integrada de zonas costeras

Rafael Sardá

2.1. Introducción

2.1.1. El desarrollo sostenible de la franja litoral y los procesos de gestión integrada de zonas costeras

El desarrollo sostenible se ha establecido formalmente como objetivo en todas las políticas de la Unión Europea. Este controvertido concepto, lejos aún de ser enten-dido, se asienta sobre dos pilares básicos: a) integrar dimensiones del desarrollo que nunca habían sido tenidas en cuenta de forma conjunta y, b) introducir la perspecti-va a largo plazo en la toma de decisiones. El desafío que implica la sostenibilidad es precisamente su definición práctica: qué somos, qué queremos y qué debemos ha-cer para no comprometer el desarrollo de aquellos que nos sucedan.

Aunque para muchos el concepto de sostenibilidad es algo vago, tras él se han movi-lizado un buen número de actitudes, percepciones, valores y visiones que conforman un entorno distinto al de hace unos años. Este es uno de los argumentos claramente diferentes en los que se encuadra la situación actual y un punto básico a la hora de efectuar reflexiones sobre cuál debería ser el futuro de las zonas costeras. Cualquier medida que se adopte debería encuadrarse en facilitar un desarrollo regional soste-nible y, precisamente para poder seleccionar las medidas a adoptar, es necesario de-finir dónde estamos, a dónde queremos ir y, finalmente, cómo debemos afrontar el cambio necesario para alejarnos de un modelo actual de desarrollo claramente insos-tenible. Sin embargo, deberemos alcanzar este nuevo escenario a partir de un mo-delo actual que admite con dificultad cambios a corto y medio plazo y en donde la sociedad en su conjunto apenas está dispuesta a sacrificar alguna de las “comodida-des” alcanzadas por el llamado estado del bienestar. Cualquier medida que se adopte


deberá partir pues de nuestro statu quo, del análisis del estado actual, del camino rea-lizado para llegar hasta aquí y de lo que queremos ser, sin olvidar que nos encontra-mos inmersos en una economía globalizada con unos mercados muy activos y unas instituciones públicas generalmente reactivas y débiles.

El estado de la franja litoral está directamente relacionado con las actividades que la población desarrolla. Estas actividades impactan en la condición de los sistemas socio-ecológicos del territorio, constituyendo el motor básico de su cambio. El de-sarrollo costero, considerado como el conjunto de actividades que interfieren en la evolución natural de los ecosistemas y la interfase tierra-mar, se ha convertido en un problema global que modifica los ecosistemas costeros y afecta a los recursos que sostienen su propio funcionamiento (Von Bodungen et al., 2001). En este contexto, dar respuestas integradas a los problemas ambientales y definir acciones y políticas de intervención que tiendan hacia un desarrollo sostenible de la franja costera deberían de plantearse como los grandes objetivos a conseguir en un futuro no muy lejano.

Si el objetivo final es lograr desarrollos sostenibles de las zonas costeras, no hay duda que la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (Integrated Coastal Zone Management, ICZM) es la herramienta más aceptada para conseguirlo (Cairns et al., 1994; Salo-mons et al., 1999; Turner, 2000; Von Bodungen et al., 2001; Schwarzer et al., 2002; Dauvin, 2002; Hildebrand, 2002; Barragán, 2005; Krishnamurthy et al., 2008). Sin embargo, debido a la diversidad morfológica de la costa y la complejidad de los gru-pos de interés, los gestores y organismos administrativos con competencias en la fran-ja litoral, resulta prácticamente inevitable que en su desarrollo surjan conflictos entre usuarios finales, gestores, empresarios y el público en general, y, de forma más ge-nérica, entre el dominio humano y el dominio biofísico. Asimismo, debe tenerse en cuenta que muchas decisiones que se toman en relación al desarrollo litoral suelen ser irreversibles y condicionarán la vida de las generaciones futuras. Por tal motivo estas decisiones deberían estar basadas en criterios objetivos y reglas claras, buscando un desarrollo sostenible del territorio, cosa que actualmente no suele suceder.

Los procesos de ICZM buscan compatibilizar los beneficios derivados del desarrollo económico y los usos humanos sobre la costa, los beneficios de preservar, proteger y restaurar los ecosistemas costeros y las funciones ambientales que prestan, los benefi-cios de minimizar las pérdidas de vidas humanas y las propiedades, y los beneficios de disfrutar del acceso público a la zona costera; todo ello dentro de unos límites defini-dos por las dinámicas naturales, la capacidad de carga de los sistemas y una orientación a largo plazo (Comisión Europea, 1999). La escala temporal, el desarrollo económico, la preservación natural, la seguridad, los valores socioculturales y la dinámica ecosis-témica aparecen como variables clave para un desarrollo correcto de la ICZM (Krish-namurthy et al., 2008). Cualquier proceso de ICZM pasará inicialmente por la eva-luación de la situación actual y los procesos de cambio, para delimitar posteriormente escenarios y objetivos, planificar y gestionar el espacio litoral, teniendo en cuenta las

69La estrategia catalana de gestión integrada de zonas costeras

perspectivas tradicionales, culturales y históricas, así como los conflictos de interés y los usos del territorio en una franja natural ya en sí misma reducida y frágil.

2.1.2. La Recomendación del Parlamento y del Consejo Europeo sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa

Desde hace veinte años, las autoridades europeas apuestan por la necesidad de una ac-tuación concertada en materia de gestión integrada de zonas costeras. A partir de la Estrategia europea de 1999 (Comisión Europea, 1999), la Recomendación del Parla-mento y del Consejo Europeo sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas cos-teras en Europa (2002/413/CE de 2002-05-30) recogía comunicaciones anteriores e indicaba la necesidad de buscar una actuación estratégica coordinada y concertada a es-cala regional y local, que contase con la orientación y el apoyo de un marco adecuado a escala nacional. La Recomendación, a través de sus diferentes capítulos expresaba:

La necesidad de un planteamiento estratégico basado en los principios ambien-•tales que rigen en la Comunidad Europea.

El establecimiento de un inventario global para determinar las personas, normas •y/o instituciones que influyen en la ordenación y gestión de sus zonas costeras.

La elaboración de Estrategias regionales, al mismo tiempo circunscritas en Es-•trategias de carácter nacional.

La mejora en las políticas de cooperación con los países vecinos.•

La Recomendación instaba a los estados miembros a desarrollar sus propias Estrategias al amparo de la formulada por la Unión, todo ello antes de mayo de 2006. Pese a no ser un acuerdo vinculante, la Recomendación fue seguida por los diferentes países con zona costera, y, en el caso del Estado español, por algunas Comunidades Autónomas (debido a las particularidades competenciales) con anterioridad incluso al desarrollo de la Estra-tegia nacional española. Tal fue el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

2.1.3. Los principios de la gestión integrada de zonas costeras

La gestión integrada de zonas costeras es un proceso dinámico de planificación y gestión que integra y ofrece cohesión a la acción de todos los agentes que intervienen en el ámbi-to costero. La ICZM es una herramienta cuya finalidad es alcanzar un desarrollo regio-nal sostenible para la zona costera. Para lograr este objetivo es necesario que las tareas y actividades que se emprendan se acojan a una serie de principios básicos (U.S. Commis-sion, 2004), y, de modo imprescindible, a los que a continuación se enumeran:


Sostenibilidad. Las actuaciones que se inicien deben satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades (Bruntland, 1987). Las actividades en la costa han de gestionarse de manera ecoeficiente y ecoefectiva, promoviendo la equidad, la educación y la responsabilidad social.

Correcta gobernanza. La sociedad civil, por medio de sus representantes políti-cos y los procesos de participación pública, debe gestionar las actividades en la cos-ta bajo los principios de:

Trasparencia: abrir la información gubernamental a la sociedad.•

Eficiencia: perseguir una gestión de procesos ecoefectiva y ecoeficiente.•

Responsabilidad: cumplimiento de las obligaciones atribuidas.•

Conectividad. Las decisiones tomadas en el dominio costero deben entender que suelo, mar y aire son elementos de la Tierra que se encuentran intrínsecamente co-nectados en este dominio, y que cualquier acción desarrollada en uno de estos com-ponentes tiene la capacidad de afectar a los otros dos.

Gestión basada en el ecosistema (ecosystem-based management). Gestionar las acti-vidades humanas en el dominio costero de forma que sus ecosistemas (su estructura y sus funciones) sean mantenidos a las escalas espacial y temporal apropiadas.

Mejora continuada. Los órganos de gestión deben considerar que las mejoras en la gestión del dominio costero son siempre posibles, y que los procesos de gestión se-rán continuamente reevaluados para mejorar la toma de decisiones, lo cual implica la asunción de otros principios:

Conocimiento: mejorar la información científica en la toma de decisiones.•

Adaptabilidad: introducir los nuevos conocimientos durante la gestión.•

Conveniencia: crear sistemas de gobierno rápidos y efectivos.•

Participación. La gestión del dominio costero debe asegurar una amplia participa-ción de los ciudadanos en la toma de decisiones que puedan afectarles.

2.2. La costa catalana

2.2.1. La Cataluña costera en cifras

Cataluña es una de las 21 Comunidades Autónomas del Estado español. El sistema territorial administrativo catalán, en el que actualmente se reconocen cuatro provin-cias, se encamina a un sistema compuesto por siete veguerías; Barcelona, Girona,


Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, Catalunya Central, Lleida y Alt Pirineu i Aran, las cuatro primeras, costeras. Esto responde a la necesidad del Gobierno (la Genera-litat de Catalunya) de establecer unas unidades básicas de planificación y organiza-ción territorial que signifiquen la descentralización administrativa, contando, cada una de ellas, con una delegación propia de la Generalitat. Tal división (provincial o en veguerías) se subdivide a su vez en 41 comarcas históricas o comarques (12 de ellas costeras) y 946 municipalidades (70 costeras) (véase la figura 2.1). En 2006 convivían en este territorio 7 134 697 habitantes residentes (un 16% del total es-pañol) (IDESCAT, 2008). En 2006, el sector servicios era el de mayor relieve en la economía catalana (65%). Dentro de este sector descollaba el turismo, que repre-sentaba aproximadamente el 10-15%, constituyéndose en la actividad más impor-tante. Seguidamente iba el sector industrial (20,8%), la construcción (10,3%), el sector energético (2,2%), y por último el primario, con una agricultura y pesca que suponía el 1,53% (INE, 2007).

Biogeográficamente, la costa catalana está compuesta por una amplia variabilidad de ecosistemas litorales; desde playas de arena fina a costa rocosas, abruptas y escar-padas, de gran belleza. Con una extensión de 699,3 km, los 70 municipios costeros

Figura 2.1. Cataluña y sus 12 comarcas con frente costero


catalanes concentran el 44% de la población residente catalana (3 134 697 en 2006). A estas cifras han de sumársele los turistas (en 2006, 15,7 millones de turistas ex-tranjeros, unos 5 millones del Estado español y 14 millones de visitantes de día sin pernoctación), aparte de aquellas personas en situación irregular. Con una estancia media de 8 días, el flujo poblacional de turistas significaba una población estacional ponderada de alrededor de 300 000 personas en el litoral catalán, lo que aumentaría la población base de la costa hasta unos valores próximos a los 3,5 millones de per-sonas. Los movimientos internos de esta población, sus usos y actividades se erigen en los principales productores de impacto sobre el medio natural, a la vez que el en-torno cambiante les afecta a ellos.

2.2.2. Los instrumentos de planificación en el marco legal catalán

El Gobierno de la Generalitat y su Parlamento tienen autoridad competencial exclu-siva en materia de cultura, salud, servicios sociales, educación, comercio, turismo, industria, políticas territoriales, obras públicas, medio ambiente, vivienda, finanzas, justicia y seguridad; aunque en algunas de ellas reparten estas responsabilidades con el Estado español. Por otra parte, el Estado posee asimismo competencias en mate-ria de costas y aguas marinas. El intento de minimizar los impactos generados por la población encuentra muchas veces dificultades por el hecho de una gestión y unas competencias muy atomizadas y sectoriales, donde se dan cita numerosas organiza-ciones de diversas administraciones escasamente coordinadas y cooperativas.

La Ley de política territorial de la Generalitat de Cataluña (Llei 23/1983) determi-naba los objetivos y criterios para la elaboración de una serie de Planes territoriales parciales y Planes territoriales sectoriales. Esta planificación iba a garantizar a las di-ferentes regiones un desarrollo eficiente y sostenible. La planificación debía estructu-rar los sistemas básicos del territorio y planificar sus crecimientos: el sistema de espa-cios abiertos, el de asentamientos urbanos y el de infraestructuras de movilidad. Sin embargo, muchos de estos planes aún están estudiándose, o son un anteproyecto, o ni siquiera se han empezado. En la actualidad, únicamente disponemos de los Planes territoriales parciales de l’Alt Pirineu i Aran, Ponent y Terres de l’Ebre, y del Plan di-rector territorial de L’Empordà, estos dos últimos en la costa. Un segundo eslabón lo forman los Planes territoriales sectoriales, que se encargan de desarrollar las activida-des sobre el territorio; entre estos planes cabría citar, por su relevancia en la costa, el Plan director de infraestructuras, el Plan de puertos deportivos, el Plan de saneamien-to, el Plan de la energía, el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN), y, última-mente, el notabilísimo Plan Director Urbanístico del Sistema Costero (PDUSC). Por su importancia local, citaremos también los Planes de ordenación urbanística munici-pales, los encargados actualmente de la transformación urbanística del territorio.


La conceptualización de un Plan estratégico para la gestión de las zonas costeras en Ca-taluña debía ser capaz de no interferir con la planificación anteriormente comentada y, por tanto, servir como un Plan director de grandes estrategias que, forzosamente, en espera de un Plan concreto del litoral catalán, se ejecutara a partir de la planificación expuesta anteriormente. Sin embargo, al analizar en su conjunto todas las herramien-tas antes enumeradas, se llega a la conclusión de que, para que se desarrollen todas efi-cazmente, es necesaria una gran coordinación administrativa que integre los distintos ámbitos en el territorio, cosa que desgraciadamente no ocurre. Precisamente, la ausen-cia de un documento estratégico integrador fue, aparte de la Recomendación europea, una de las prioridades en la conceptualización de la Estrategia catalana en ICZM, un documento capaz de dar una respuesta coordinada, eficaz y eficiente a los retos, ten-siones y problemáticas que se observaban en la zona costera catalana.

2.2.3. La diagnosis medioambiental del litoral catalánDurante los años previos y posteriores al desarrollo del Plan estratégico para la ges-tión integrada de zonas costeras en Cataluña, se han desarrollado con distintas finali-dades un elevado número de diagnosis medioambientales en la costa. Estas diagnosis han constituido estudios previos de determinados instrumentos de planificación sec-torial, tales como el Pla de ports de la Generalitat (Generalitat de Catalunya, 2001 revisado), el CAMCAT (Generalitat de Catalunya, 2003), el Pla director del siste-ma urbanístic Costaner (Generalitat de Catalunya, 2005; Vicente, 2004), estudios estratégicos ambientales en cumplimiento de la Directiva SEA, como en el caso del Plan territorial de L’Empordà, estudios de planificación territorial como en el caso del Plan estratégico del litoral de la región metropolitana de Barcelona (Consorci El Far, 2005), o estudios de base para el desarrollo del Plan estratégico de gestión in-tegrada de zonas costeras (Sardá, 2003; Sardá et al., 2005). Aunque todos ellos se trazaron para cumplir objetivos diferentes, presentan una sintonía general y llegan a conclusiones similares a la hora de describir las principales presiones, impactos y es-tados del sistema costero de Cataluña.

Previamente a la concepción del Plan estratégico, la antigua Dirección general de planificación ambiental de la Generalitat de Cataluña nos encargó un estudio de con-figuración de un Sistema de Información Ambiental (SIA) para las zonas costeras. La finalidad del SIA era establecer una serie de indicadores dinámicos básicos ca-paces de concretar la situación actual del litoral a partir de su diagnóstico. Este es-tudio recogía trabajos efectuados previamente para la costa catalana (Sardá, 2001; Sardá et al., 2002). Los objetivos finales de todos estos trabajos se concretaban en: i) realizar un estudio base para efectuar una evaluación integrada de la costa, ii) pro-porcionar a la Administración las herramientas y criterios necesarios para planifi-car las actividades e infraestructuras que habrían de implantarse, y gestionar los im-pactos de las actuales de forma sostenible, iii) formular recomendaciones genéricas


referentes a los principios científicos en los que se basaría una correcta gestión inte-grada del litoral (Sardá, 2003).

El SIA (Sardá et al., 2005) se desarrolló de manera pluridisciplinar, constando de: a) el desarrollo de un panel de indicadores, b) la utilización de un Sistema de Infor-mación Geográfico (SIG), c) el uso de información gráfica, incluyendo gráficos con-vencionales, aplicaciones del SIG y el empleo del modelo AMOEBA (Ten Brink et al.,1991). La tabla 2.1 recoge una parte de los indicadores estratégicos del SIA, actua-lizados en 2006, y presentados de modo agregado para las comarcas costeras con los datos de los 70 municipios costeros de Cataluña. Por su parte, la figura 2.2 muestra los crecimientos de una serie de indicadores clave durante el período 1996-2006.

Figura 2.2. Crecimientos observados (período 1996-2006, excepto población inmigrante) para algunas variables clave en las comarcas costeras de Cataluña.

(Los datos sólo consideran los municipios costeros de dichas comarcas)

75La estrategia catalana de gestión integrada de zonas costerasTa

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2.1.

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Durante el período 1996-2006 la economía catalana creció fuertemente a partir de dos sectores esenciales, el turismo y la construcción; dos sectores, no obstante, que suelen debilitarse en época de crisis. De forma general, las grandes tendencias so-cioeconómicas observadas durante esta década para el entorno costero catalán, se podían concretar en:

Un• incremento global de la movilidad.

El envejecimiento de una población con un mayor poder adquisitivo.•

Un fortísimo efecto inmigratorio, esencial en el crecimiento demográfico ca-•talán.

El paso de un turismo tradicional a un turismo de segunda residencia, con la ex-•cepción de la ciudad de Barcelona y el efecto dinamizador del parque de atrac-ciones de Port Aventura (Salou, Tarragona).

La ampliación de las coronas metropolitanas de Barcelona y de Girona, debi-•do al precio de la vivienda y al auge de un mercado inmobiliario altamente es-peculativo.

El fuerte desarrollo residencial difuso y el consiguiente incremento de la imper-•meabilización del territorio.

A consecuencia de todo ello, una intensa demanda en la movilidad regional.•

Hace algunos años, dos investigadores americanos establecieron una ecuación simple que puede ser utilizada como indicador para analizar las cargas ambientales que pue-den soportar los territorios. La ecuación fundamental IPAT, desarrollada por Ehrlich y Holdren (1971), relacionaba el incremento de población con la renta y con el im-pacto ambiental de las actividades generadas. La ecuación señalaba que el incremen-to del impacto medioambiental (I) de una sociedad puede medirse como el producto del incremento de la población (P), de su incremento en el nivel de renta (consumo) (A) y de los incrementos o decrementos observados en los valores medioambienta-les debido a las tecnologías utilizadas (T). En principio, si el impacto ambiental que soporta un territorio no tuviera que aumentar en el tiempo, premisa básica del de-sarrollo sostenible, la multiplicación de los tres factores de la ecuación debería igua-larse en un análisis de futuro a partir de la situación actual. Normalmente, tanto la población como la renta acostumbran a incrementarse en el tiempo, de manera que según el análisis inicial de la ecuación de Ehrlich y Holdren serían los avances tec-nológicos los que deberían jugar un papel predominante para conseguir el desarro-llo sostenible; posteriormente, un número considerable de científicos han estimado oportuno enfatizar el comportamiento social (la conducta) como otro importante deflactor del impacto, y no confiar únicamente en los procesos tecnológicos (Schul-ze, 2002). Incluso considerando las limitaciones de este indicador, y a falta de uno mejor, sí es posible utilizarlo para un análisis sobre la sostenibilidad del desarrollo


costero catalán. Además, dado que, junto al País Vasco, Cataluña presenta la mayor densidad demográfica de las Comunidades Autónomas con costa, deviene un buen ejemplo para el análisis a nivel del Estado español.

Durante el período 2001-2006 la economía catalana registró un crecimiento real acumulado del 20,9%, similar al período 1996-2001, aunque de difícil compara-ción al haber cambiado la base estadística de comparación. En este mismo perío-do (2001-2006) la población costera catalana creció, en su conjunto, un 11,07%. Utilizando la ecuación anterior, supone un multiplicador de impacto del 34% sólo para estos cinco años. Para igualar la ecuación deberíamos observar decrementos importantes en los flujos ambientales, usados para mantener dichos crecimientos o cambios de conducta, asimismo importantes, en las prácticas de conservación. En un reciente informe del Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible (CADS) de Catalunya (CADS, 2007) se citaba que el consumo energético prima-rio se había incrementado un 35% en el período 1996-2006, ligeramente por en-cima del crecimiento del PIB (alrededor de un 15% en 2001-2006). Los datos so-bre consumo de agua son aún más difíciles de agregar, pero la poca transparencia informativa de la Administración en este aspecto ya hace suponer incrementos im-portantes en la mayor parte del litoral catalán, aunque hay que reconocer que en puntos concretos, como en el caso de la ciudad de Barcelona, el consumo de agua se reduce año tras año (reducción del 7,5% en el período considerado), debido al escaso incremento de la población, a los ciudadanos inmigrantes, cuyo consumo per cápita de agua es menor, y a prácticas de concienciación en el consumo por par-te de la ciudadanía.

En los municipios de costa, el incremento en la producción de residuos sólidos urbanos fue de un 42,56% (1996-2006) o un 14,37% (2001-2006), con niveles de reciclaje que no superan el 40% en el caso del vidrio y bastante más bajos para otros componentes, es decir, por debajo de los límites marcados por la Directiva europea. En medidas de conservación se han conseguido algunos logros, como las protecciones de Pinya de Rosa (La Selva) y la ampliación del espacio protegido de Montañas de Begur (Baix Empordà), las mejoras en la gestión del espacio del Coll i Miralpeix (Barcelones) o el Cap de Creus (Alt Empordà), o la catalogación de espacios bajo la Directiva hábitats, pero lo cierto es que no ha habido un im-pulso definitivo a la creación de los Consejos rectores y planes de usos de los espa-cios, ni a la aprobación de la segunda fase del Plan de Espacios de Interés Natural, que serviría para asegurar la conectividad y funcionalidad de los espacios. Cuan-do se analiza todo en su conjunto, observamos que aún estamos muy lejos de al-canzar un patrón de sostenibilidad territorial, incumpliendo así numerosas direc-tivas europeas.

A partir de la diagnosis realizada, el estudio de configuración SIA lanzó una se-rie de recomendaciones básicas para avanzar hacia una ICZM en la costa catalana


(Sardá, 2003). Lo más aconsejable era articular la planificación estratégica en un Plan del litoral para esta región, Plan que debía abordar un mínimo de cin-co perspectivas o puntos principales sobre los que efectuar recomendaciones po-líticas:

Regulación de las actividades en el litoral y el medio ambiente local.1.

Fomento de Planes de sostenibilidad sectorial.2.

Protección del capital natural y cultural.3.

Desarrollo de Agendas 21 y participación pública.4.

Gestión de riesgos.5.

Regulación de las actividades en el litoral y el medio ambiente local

El turismo, la construcción, la movilidad y el medio ambiente local aparecían como las actividades más importantes a regular:

Construcción-urbanismo: desclasificar zonas urbanizables en zonas donde se •observen sistemas naturales no alterados o valiosos; frenar la construcción de zonas residenciales de baja densidad y el proceso expansivo del continuo urba-no; evitar la pérdida de identidad y la banalización del paisaje; ajustar la políti-ca urbanística a escenarios de crecimiento deseables, dentro de una política te-rritorial supramunicipal, y cumplir la Ley de costas.

Movilidad: concebir las nuevas infraestructuras de forma que fragmenten lo •menos posible el territorio; adecuar nuevos modelos de movilidad urbana y políticas sostenibles de transporte; considerar en toda obra su impacto glo-bal sobre el territorio y la sociedad, introduciendo análisis de coste-beneficio social.

Turismo: mejorar la planificación turística y ajustar el turismo incontrolado de •residencia; ser riguroso en la tramitación de las evaluaciones de impacto am-biental en las actividades turísticas y lúdico-recreativas; introducir de forma se-ria la gestión medioambiental en las playas; apostar por el turismo de calidad y por el turismo vocacional.

Medio ambiente local: fomentar políticas de reducción acústica y de recu-•peración y reciclaje de residuos sólidos urbanos; fomentar la reutilización de aguas residuales mediante su regeneración; rebajar el consumo energéti-co mediante prácticas de ecoeficiencia y fomentar el uso de las energías re-novables.


Fomento de planes de sostenibilidad sectorial

El turismo, la pesca, la agricultura, la industria y la energía se considerarían priori-tarios:

Turismo: introducir planes de sostenibilidad a nivel empresarial.•

Pesca: introducir prácticas ambientales en el sector para paliar la reducción de •capturas y la disminución de tallas; proteger las zonas de reclutamiento de las especies; efectuar evaluaciones de impacto de las prácticas de acuicultura.

Agricultura: fomentar la protección y el mantenimiento del suelo agrícola en el •litoral; modernizar su aparato productivo y sus prácticas de riego.

Industria: adaptar las grandes infraestructuras; operar las actividades logísticas •dentro de parámetros de sostenibilidad aceptables; potenciar los sistemas de gestión medioambientales, especialmente en zonas de alto riesgo.

Energía: someter los nuevos proyectos a estudios rigurosos de evaluación am-•biental; introducir mejoras en la ecoeficiencia.

Protección del capital natural y cultural

Los dos capitales considerados necesitan de mejoras en su protección y en su ges-tión:

Capital natural: catalogar elementos de conservación más allá de los protegidos •para asegurar la funcionalidad del continuum; crear una red ecológica de co-rredores biológicos; aumentar el grado de protección de los espacios marinos; proteger la fauna evitando la “insularización” de sus biotopos; efectuar una ges-tión conjunta de las aguas dulces, superficiales y subterráneas; mejorar y dotar de financiación la gestión de los espacios protegidos.

Capital cultural: catalogarlo y mejorar su gestión.•

Desarrollo de Agendas 21 y participación pública

Las Agendas 21 deberían ser los ejes motores de la sostenibilidad municipal, canali-zando la participación ciudadana.

Gestión de riesgos

Es imprescindible desarrollar planes de contingencia para catástrofes naturales, inun-daciones y derrames o accidentes en el litoral.


2.3. El Plan estratégico catalán para la gestión integrada de zonas costeras

2.3.1. ObjetivosA partir de las Recomendaciones internacionales sobre la necesidad de efectuar una gestión integrada de las zonas costeras, y especialmente la Recomendación europea (2002/413/CE), la Comunidad Autónoma de Cataluña puso en funcionamiento un programa para desarrollar la Estrategia catalana. El objetivo general del Plan estraté-gico para la gestión integrada de zonas costeras en Cataluña era “impulsar un cam-bio de tendencia en el desarrollo del litoral de Cataluña, tendente a alcanzar un de-sarrollo sostenible”.

Los documentos formales previos al desarrollo del Plan ponían de manifiesto la ne-cesidad de mejorar el conocimiento, ofrecer una respuesta coordinada y eficaz a los principales retos, tendencias y problemáticas planteadas en el litoral, generar direc-trices estratégicas de planificación concertada, que orientasen de forma permanente en lo relativo a la planificación y la intervención de los agentes sociales, y la implica-ción de todos ellos en el diseño e implementación del nuevo marco requerido, me-jorando la participación ciudadana en la toma de decisiones. Un nuevo modelo de gestión más moderno, flexible, participativo e integrador.

El ámbito espacial utilizado en el Plan recogía aspectos multiescalares, ya que se en-tremezclaban las diversas funcionalidades que aparecen en el dominio costero. No obstante, las problemáticas analizadas con mayor detenimiento en la Estrategia afec-taban a una franja costera situada entre la autopista AP7 (frontera francesa-Cartage-na) y la línea que define el mar territorial, con una especial incidencia en los munici-pios costeros y la franja de aguas interiores. La situación de partida se centraba en el análisis de las diagnosis territoriales efectuadas anteriormente, las cuales se discutie-ron dentro del proceso participativo formulado para desarrollar el Plan estratégico. Hubo siete aspectos prioritarios: a) tendencia urbanizadora muy intensa, b) altera-ción estructural del sistema hídrico costero, c) ineficiencia considerable en el funcio-namiento de los sistemas urbanos litorales, d) grado de riesgo excesivo de contami-nación marina, e) costes ambientales, económicos y sociales debidos a la erosión de la línea de costa, f) pérdida permanente de biodiversidad terrestre y marina, g) ba-jos niveles de coordinación entre sectores y agentes.

Ajustándonos a los aspectos considerados como prioritarios, el Plan estratégico for-muló siete objetivos específicos:

Alcanzar un buen estado de las masas de agua litorales.•

Consolidar como tal el suelo no urbanizado de interés.•

Mejorar la sostenibilidad de los sistemas urbanos litorales.•


Minimizar el riesgo de contaminación de las aguas marinas.•

Minimizar los riesgos y costes ambientales, sociales y económicos de la ero-•sión del litoral.

Preservar y recuperar la biodiversidad terrestre y marina.•

Aumentar y consolidar el grado de coordinación y la responsabilidad compar-•tida de los agentes y expertos.

2.3.2. Desarrollo de la elaboración del Plan

Para el desarrollo del Plan estratégico, fueron creados cuatro grandes sistemas de tra-bajo (véase la figura 2.3): sistema de información, sistema de participación, sistema de propuesta y sistema de evaluación y control.

Sistema de información

La función principal del sistema de información fue la de integrar los aspectos esen-ciales del conocimiento, normalmente disperso entre múltiples agentes y expertos. Con ese fin se desarrolló un Sistema de Información Ambiental basado en un panel de indicadores ligado a un Sistema de Información Geográfico, similar al observa-do en Sardá et al., (2005). El sistema de información cumplía funciones de apoyo para el resto de los sistemas creados: i) aportaba indicadores cuantificables que per-mitían definir objetivos y sistematizar propuestas de actuación; ii) aportaba elemen-tos esenciales para la formación y la sensibilización; iii) proporcionaba información para posteriores monitorizaciones sobre la efectividad del Plan.

Figura 2.3. Esquema de la integración de sistemas pensada durante el desarrollo del Plan estratégico para la gestión integrada de las zonas costeras

de Cataluña [Plan estratégico para la gestión integrada de las zonas costeras de Cataluña (PEGIZC, 2004)]


Sistema de participación

Una de las misiones esenciales en un proceso de ICZM es una participación pública que asegure la legitimidad del Plan y busque la visión o visiones territoriales. El sistema de participación se basó en dos desarrollos conjuntos, por un lado, el uso de un instrumento telemático asociado a la plataforma web de la Generalitat de Cataluña y, por otro, el desa-rrollo de cuatro jornadas participativas con una doble misión (de información y partici-pación). Las cuatro jornadas fueron dirigidas a públicos diferenciados (administraciones, profesionales, empresas y sociedad civil). Asistieron más de 500 personas, pertenecientes a 247 agentes identificados (79 departamentos de las diferentes administraciones impli-cadas, 106 empresas o asociaciones empresariales, 30 centros universitarios o de investi-gación, 27 ONGs y 5 medios de comunicación). Este trabajo se plasmó en un inventa-rio mapa de agentes (base de datos con SIG). Finalmente, para profundizar en algunos aspectos claves en la Estrategia, se crearon cuatro mesas temáticas de expertos que se re-unieron en repetidas ocasiones para discutir las líneas de acción de la Estrategia: erosión del litoral, gestión del ciclo del agua, biodiversidad y sectores estratégicos.

Sistema de propuesta

El sistema de propuesta facilitaba el proceso de toma de decisiones sobre cuáles de-bían ser las propuestas estratégicas de actuación. A partir de los objetivos plantea-dos, se realizó un análisis de alternativas y escenarios para describir las actuaciones que debían emprenderse en el futuro.

Sistema de evaluación y control

La función esencial del sistema de evaluación y control era asegurar la sostenibilidad y efectividad del Plan durante todas sus fases, apoyando el desarrollo de los otros tres sistemas.

Estos cuatro sistemas se emplearon para trabajar de forma integrada y alcanzar los objetivos estratégicos. Las propuestas del Plan se concibieron como plataformas de coordinación e iniciativas fundamentales para mejorar la ICZM. Inicialmente se idearon una serie de líneas de acción generales y prioritarias (lap), que se desarrolla-rían en su fase inicial de concepción y en espera de la aprobación definitiva. Estas lí-neas de acción prioritarias se constituirían como genéricas para los diferentes obje-tivos del Plan estratégico o específicas para sólo uno de ellos:

lap1. Línea de acción de mejora de la comunicación y participación: puesta en •marcha de un Observatorio del litoral y creación de un Foro del litoral asocia-do a elementos de formación.

lap2. Línea de acción para favorecer la aplicación rápida del Plan, inicialmente •pensada como una experiencia demostrativa de ICZM en el delta de la Tordera.


lap3. Línea de acción para la financiación, desarrollo y ejecución del Plan, in-•cluyendo la creación de un fondo para la conservación y gestión de la biodiver-sidad y el paisaje litoral.

lap4. Línea de acción de carácter legislativo, tendente a favorecer el desarrollo •de una futura Ley de protección integral del litoral.

lap5. Línea de acción para la coordinación de los procesos de planificación y •programación en el litoral.

2.3.3. El documento de propuestas del Plan

El horizonte temporal del Plan estratégico se marca para el año 2020. A partir de los objetivos generales se realizó un análisis de escenarios a alcanzar durante los 15 años de viabilidad del Plan (véase la tabla 2.2).

Tabla 2.2. Escenarios frente a los objetivos del Plan estratégico para la gestión integrada de las zonas costeras de Cataluña

Objetivos generales Escenario A Escenario B Escenario C

OG1Mejora del estado

de las masas de agua litorales.

No varía el estado respecto a la situación de partida.

Se cumple la normative de la UE.

Se alcanza el buen estado en todas las masas de agua.

OG2Consolidación del suelo no

urbanizado (SNU).

Se mantiene la tendencia de reducción de SNU (1 000 ha/año).

Se cumplen la Ley de urbanismo y el Plan director territorial.

Se reduce en más de un 50% la tendencia actual.

OG3Mejora de la calidad

ambiental de los sistemas urbanos.

No varían los niveles de emisión de CO2.

Se reducen las emisiones hasta asumir el Protocolo de Kioto.

OG4Reducción global

del riesgo.

No se alteran los niveles de riesgo.

Se reducen considerablemente los niveles de riesgo.

OG5Reducción

de la erosión.

Se mantiene el 60% de playas afectadas por la erosión.

Se reduce al 30% las playas afectadas por la erosión.

OG6Recuperación

de la biodiversidad.

Se mantiene el 30% de superficie protegida.

Se aumenta por encima del 40% la superficie protegida.

OG7Coordinación entre

agentes.

Se mantienen bajos los niveles de coordinación.

Se alcanzan mejoras significativas en la coordinación.

Fuente: Plan Estratégico para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras de Cataluña (PEGIZC, 2004).


El Plan estratégico ha desarrollado para cada uno de los siete objetivos generales de la tabla 2.2 objetivos específicos y líneas de acción que van más allá de las anterior-mente identificadas como prioritarias. La única salvedad la constituye el último de los objetivos generales, la coordinación entre agentes, para el que no se han desarro-llado líneas de acción, sino que se han sustituido por otras destinadas a la mejora de la competitividad ambiental de los sectores estratégicos.

OG1 Mejora del estado de las masas de agua litorales

El estado de las masas de agua litorales es un objetivo claramente ligado a la imple-mentación de la Directiva marco del agua (2000/60/CE). Para este objetivo se pre-ven dos objetivos específicos: a) integrar y mejorar la información sobre las masas de agua litorales, y b) mejorar su estado promoviendo su uso sostenible. El inventa-rio de masas de aguas costeras debería recoger asimismo un conjunto de indicadores esenciales sobre el estado de las masas de agua costeras, un diagnóstico de las princi-pales presiones e impactos sobre cada una de ellas, el establecimiento de sus estados de referencia, la definición de sus estados ecológicos y la definición de objetivos a al-canzar para cada una de ellas. Se han incluido cinco líneas de acción ineludibles:

a.1. mejora de la información.

a.2. programa de seguimiento y control.

a.3. desarrollo de los programas y las medidas.

a.4. coordinación con las administraciones competentes.

a.5. programa de medidas.

OG2 Consolidación del suelo urbanizado

La no consolidación del suelo urbanizado ha provocado en la Comunidad Autóno-ma de Cataluña, así como en el Estado español, la aparición de un continuo urbano y la desaparición y/o degradación de numerosos ecosistemas naturales. Se intenta-rá adecuar la Estrategia europea de desarrollo sostenible a la temática sobre los usos del suelo mediante el desarrollo de dos objetivos específicos: a) integrar y mejorar la información sobre la evolución del territorio litoral no urbanizado, y b) fundamen-tar los criterios de planificación que aseguren la no urbanización de estos espacios. Se consideran necesarias dos líneas de acción:

b.1. configurar un sistema de información geográfico que permita un análisis de-tallado del suelo no urbanizado.

b.2. coordinación entre el desarrollo y la ejecución del Plan director urbanístico del litoral de Cataluña.


OG3 Mejora de la calidad ambiental de los sistemas urbanos

La Estrategia territorial europea (Comisión Europea, 1999) plantea tres directrices fundamentales centradas en el sistema urbano, directrices que pueden ser aplicadas a cualquier realidad geográfica y a las políticas sectoriales: apostar por el desarro-llo de un sistema urbano más equilibrado entre las zonas urbanas y las rurales, po-ner a su servicio estrategias integradas de transporte y de comunicación, y estimu-lar el desarrollo creativo, innovador e inteligente de la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural, es decir, del “patrimonio territorial”, para valorar la identi-dad regional y conservar la diversidad como factores fundamentales europeos (Or-tega, 2000). Si a estas directrices se le añade la necesidad de controlar los flujos de los vectores ambientales desde el paradigma de la sostenibilidad, tendríamos el ideal que deberíamos alcanzar. Por lo que respecta al Plan estratégico, los objetivos espe-cíficos se limitan únicamente a algunos flujos ambientales, especialmente la energía y la acústica, quedando plasmado en los tres siguientes: 1) reducir y situar los nive-les de emisión de CO2 para cumplir con el Protocolo de Kioto; 2) favorecer el cum-plimiento de la Ley de protección acústica, y 3) potenciar el sistema de espacios li-bres de edificación en suelo urbano. Existen seis líneas de actuación:

c.1. integración de la información relativa al impacto sobre el cambio climático y la calidad de vida de los sistemas urbanos costeros.

c.2. desarrollo y ejecución del plan de ahorro y eficiencia energética.

c.3. desarrollo y ejecución del programa de fomento de las energías renovables.

c.4. preparación de los mapas de capacidad acústica de los municipios litorales.

c.5. programa de mejora de los espacios libres urbanos.

c.6. organizar el entramado urbano para conseguir una movilidad urbana e inter-urbana sencilla y ágil.

Mejora de la competitividad ambiental de los sectores estratégicos

Los resultados de las diagnosis ambientales muestran que las actividades sectoria-les estratégicas que se realizan en la costa (turismo, construcción, comercio, movi-lidad) son muy intensas y, generalmente, descoordinadas. Es urgente desarrollar los siguientes objetivos específicos: i) mejorar el conocimiento de los factores sociales y económicos que interactúan en el litoral; ii) potenciar un modelo de desarrollo fun-damentado en la calidad y en la internacionalización de los costes socioambientales, iii) consolidar una base suficiente de experiencia demostrativa sobre el nuevo mode-lo de desarrollo. Se abren ahora siete líneas de acción:

d.1. mapa e inventario de los agentes cuya involucración en la planificación y gestión de las zonas litorales es mayor.


d.2. segregar el mercado de la vivienda mediante medidas fiscales, administrati-vas y financieras.

d.3. reforzar el papel de las actividades tradicionales y potenciar las funciones de custodia y restauración de ecosistemas marinos y terrestres.

d.4. potenciar la sostenibilidad de la oferta de ocio mediante planes de acción es-pecíficos para cada unidad.

d.5. desarrollar un programa de formación sobre los valores del litoral catalán y dirigirlo a los sectores estratégicos.

d.6. definir y llevar a cabo un plan de trabajo de cooperación intersectorial para la configuración del papel y la contribución de cada sector en el nuevo mo-delo de desarrollo del litoral catalán.

d.7. definición y puesta en marcha de actuaciones demostrativas de la coopera-ción intersectorial prioritarias para el litoral catalán.

OG4 Reducción global del riesgo

Aunque las líneas prioritarias de acción giran en torno al riesgo por contaminación marina, y posiblemente desarrolladas dentro del Plan de emergencias por contami-nación accidental de aguas marinas de Cataluña (CAMCAT), (Generalitat de Cata-lunya, 2003), sería posible introducir otros riesgos considerables en la zona costera, como los recogidos en el Plan de protección civil contra el riesgo de inundaciones en Cataluña (INUNCAT), (Generalitat de Catalunya, 2006), o el Plan de protección civil de emergencias por incendios forestales en Cataluña (INFOCAT), (Generali-tat Catalunya, 2007). En este ámbito han sido especificados dos objetivos básicos: a) controlar y disminuir el riesgo de contaminación marina, b) disponer de una ca-pacidad de respuesta eficaz para reducir los efectos de los vertidos accidentales. Para ello se han trazado cinco líneas de acción:

e.1. actualización bianual del análisis de riesgo.

e.2. mejora en el sistema de vigilancia de episodios de contaminación marina.

e.3. elaboración de planes de actuación contra vertidos marinos de los grupos de actuación, de los sectores de riesgo, de los municipios y de las entidades involucradas.

e.4. formación y entrenamiento de los colectivos actuantes en caso de acciden-te, y sensibilización ciudadana y sectorial para conseguir una respuesta ade-cuada en caso de emergencia.

e.5. adquisición y organización de medios y recursos suficientes en relación con el análisis del riesgo de accidente.


OG5 Reducción de la erosión

La pérdida y/o degradación de determinados servicios de los ecosistemas se ha tra-ducido en importantes problemas estructurales de algunos sistemas socioecológicos. La extracción de áridos de las cuencas fluviales, las presas, las extracciones masivas de agua, las canalizaciones, etc., han supuesto que el aporte de sedimentos que ba-jan por los ríos haya disminuido enormemente en las últimas décadas, acrecentado sobremanera los problemas globales de erosión del litoral. Dos objetivos específicos se enmarcan en esta acción: a) determinar y discutir el uso ambiental, social y eco-nómico de cada sistema de playas, así como su superficie óptima, b) planificar las actuaciones más efectivas para internalizar los costes y riesgos de la erosión costera, restaurando el balance sedimentario. Se seguirán cuatro pasos:

f.1. sistema de información completo e integrado.

f.2. identificación y diagnóstico de los problemas presentes y futuros.

f.3. elaboración de un Plan integral de gestión de los sedimentos litorales.

f.4. concepción y ejecución de proyectos demostrativos.

OG6 Recuperación de la biodiversidad

En la costa catalana encontramos hábitats valiosísimos, que, no obstante, se mues-tran frágiles y vulnerables ante el aumento de actividades y usos que se dan en el li-toral. La constante degradación de dichos hábitats ha convertido la protección del capital natural en uno de los principales objetivos que debe guiar la Planificación es-tratégica territorial, y así lo percibe la población. Para intentar revertir el proceso de degradación, se han descrito tres objetivos específicos: a) mejorar el sistema de in-formación sobre los ecosistemas marinos y terrestres para la valoración de su estado y función; b) mejorar el sistema de planificación sobre los ecosistemas marinos y te-rrestres, de tal manera que se haga realidad la coordinación y sinergia entre planes; c) poner las bases para un nuevo modelo de gestión integrada de la biodiversidad, fundamentado en el conocimiento de los ecosistemas. Para ello hay que:

g.1. desarrollar el sistema de información sobre biodiversidad en las zonas cos-teras.

g.2. integrar y coordinar la planificación y gestión relativa o relacionada con la biodiversidad existente en el marco de la tramitación de una futura Ley ca-talana de protección del litoral.

g.3. crear un sistema de multigestión de los espacios marinos y terrestres de in-terés.

g.4. crear un sistema de financiación capaz de asegurar una planificación y ges-tión sostenible de los espacios marinos y terrestres de interés.


2.3.4. La situación actual: fortalezas y debilidades en la implementación del Plan

Fortalezas

Obviamente, el poco tiempo transcurrido desde la conceptualización del Plan es-tratégico para la gestión integrada de zonas costeras en Cataluña hace difícil deter-minar la calidad y cantidad de los logros obtenidos, así como efectuar un análisis detallado del cambio necesario que debe abordarse en la gestión del litoral. No obs-tante, hay algunos puntos que deben considerarse como éxitos en el desarrollo del Plan, y algunas experiencias que ya se están realizando parecen indicar un cambio de tendencia.

Uno de los puntos mejor desarrollados del Plan es el referente a la línea de acción so-bre la mejora de la comunicación e información. Se ha puesto en marcha un Obser-vatorio del litoral, con sede en el Consorcio El Far de Barcelona (http://www.elfar.diba.cat/observatori/index.html), que posiblemente será un referente en el desarro-llo y mantenimiento del Sistema de Información Ambiental (SIA). Del SIA se espe-ra que esté en consonancia con el liderazgo institucional de la Generalitat de Catalu-ña en el proyecto DEDUCE (http:/www.deduce.eu), proyecto que ha desarrollado una guía metodológica a nivel europeo de indicadores pensados para evaluar el de-sarrollo sostenible de las zonas costeras (véase capítulo 5). En este proceso se cuenta asimismo con el importante acervo tecnológico del Instituto cartográfico de Cata-luña y el reconocimiento de la Agencia europea de medio ambiente. Por otra parte, en paralelo a la conceptualización del Plan estratégico, la fundación Mar de Begur (Girona) desarrolló un mapa-inventario de agentes.

Otro punto destacable es el de la formación relacionada con la ICZM. El mismo Observatorio del litoral ha iniciado una línea de colaboración con dos estudios de másters estables en las universidades catalanas: el “Màster en ciències del mar: ocea-nografia i gestió del litoral”, organizado por la Universidad de Barcelona (UB), y el “Màster en gestió de zones costaneres i estuàriques”, organizado por la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC). Asimismo, en la actualidad se imparten otros estu-dios de postgrado y especialización que tratan sobre aspectos de la ICZM, como el “Master Intelligent Coast”, de la UPC.

Por último, una experiencia sobre gestión integrada de zonas costeras en la costa ca-talana, valorada muy positivamente, hace referencia al Consorcio creado para la ges-tión del espacio Els Colls-Miralpeix en Sitgés (Garraf, Barcelona). El Consorcio ha-bía nacido con el objetivo de desarrollar una experiencia demostrativa de la ICZM, en la costa de El Garraf, que sirviera como punto de referencia para todo el litoral catalán y aportase un conocimiento experimental para posteriores aplicaciones en otros lugares de la costa catalana (véase la tabla 2.3).


Tabla 2.3. El Consorci de ICZM Colls i Miralpeix-Costas del Garraf

En los últimos años la zona del litoral de la costa de El Garraf ha sufrido un desarrollo urbanístico, eco-nómico y social que ha comportado una elevada presión sobre su ámbito marino y terrestre, y en don-de los espacios naturales han sufrido un proceso continuado de degradación. Esto provocó la apari-ción de una plataforma cívica que, bajo el lema “Salvem Els Colls-Miralpeix”, defendió una correcta planificación y gestión de este espacio natural. Para gestionar de forma adecuada las acciones necesa-rias para restaurar las funciones socioecológicas de este tramo costero, se creyó necesario la interven-ción de los Ayuntamientos implicados y de las administraciones supramunicipales con competencias. Para lograr una capacidad de actuación conjunta se propuso la creación de un consorcio, el Consor-cio Els Colls i Miralpeix-Costa del Garraf. La meta del Consorcio es el afianzamiento de un sistema de decisión y la actuación conjunta para progresar en la protección del espacio Els Colls-Miralpeix y en la mejora ambiental de toda la costa de El Garraf.

El Consorcio Colls i Miralpeix-Costas del Garraf se constituyó en 2006-11-22, bajo la presidencia del ilustrísimo alcalde de Sitges. El Consorcio está integrado por la Generalitat de Cataluña, mediante los Departamentos de medio ambiente y vivienda, política territorial y obras públicas, y agricultura, ga-nadería y pesca, y los Ayuntamientos de Sitges y Vilanova i la Geltrú. En su estructura se reconoce un Consejo rector con un presidente, una gerencia, un consejo consultivo y una dotación financiera.

El Consorcio reconoce la necesidad de preservar el espacio Els Colls-Miralpeix, y reconoce, igualmen-te, la conectividad en sus funciones, gestionando el espacio marino (masas de agua, residuos, preven-ción de riesgos relacionados con la contaminación, especies, comunidades, regulación de activida-des humanas y sedimentos), el espacio costero (prevención y adaptación a riesgos relacionados con el cambio climático, erosión, inundación, sequía, intrusión salina, incendio), el espacio terrestre (co-operación en la gestión de dominios públicos, acuerdos con propiedades privadas, regulación deta-llada de usos del suelo, concertación con actividades económicas, infraestructuras de servicios) y los problemas de accesibilidad y movilidad (red de accesos al espacio costero, estaciones de ferrocarril, puertos, carreteras, caminos) infraestructuras de recepción (aparcamientos, centros de información e interpretación, señalización).

En su acuerdo fundacional se afirma que, para la consecución de sus objetivos, realizará las funcio-nes siguientes:

• Dirigir un proyecto de gestión integrada de su ámbito, que será la base para la planificación es-tratégica de la ordenación de usos y de las acciones que se plantearán: a) aprobar y ejecutar anualmente un Plan de actuaciones dirigido a alcanzar progresivamente los siguientes objeti-vos y retos generales; b) mejora de las condiciones ambientales del dominio público hidráulico y las aguas subterráneas, en colaboración, cuando proceda, con las administraciones compe-tentes; c) mejora de las condiciones ambientales del dominio público marítimo-terrestre y de las aguas litorales, con las administraciones competentes; d) protección y mejora de los ecosiste-mas fluviales, marinos y terrestres más valiosos, potenciando la conectividad con los espacios


naturales interiores; e) gestión sostenible del espacio forestal garantizando una adecuada preven-ción del riesgo de incendio; f) ordenación de la movilidad de vehículos y personas, haciendo com-patible el goce de los valores del espacio con su protección; g) generar la responsabilidad de los propietarios y de los usuarios del ámbito de cara a la conservación y buen uso de los recursos y valores que atesora.

• Aquellas otras funciones que se detallarán en el desarrollo del Consorcio.

El Consorcio Colls i Miralpeix-Costas del Garraf está actualmente en funcionamiento y cumple con la mayoría de los principios básicos reconocidos para un correcto proceso de ICZM.

Fuente: Acuerdo CPT/194/2006, de 21 de noviembre, por el que se aprueba la constitución del Consorcio Els Colls i Miralpeix-Costa del Garraf. DOGC Generalitat de Catalunya.

Debilidades

Quizás sea pronto para observar aspectos de debilidad en el proceso de implemen-tación del Plan estratégico para la gestión integrada de zonas costeras en Cataluña, pero es cierto que, transcurridos cuatro años desde su conceptualización y a falta de una década para finalizar su horizonte terminal, existen algunas líneas prioritarias en las que no se observa un avance sustancial. De forma general, estas debilidades se hallan relacionadas con aspectos de coordinación institucional entre administra-ciones y oficinas administrativas con responsabilidades en la franja costera, así como en temas de financiación.

Entre las líneas prioritarias destacadas en el Plan estratégico, se comentaba el buscar apoyo para la financiación, desarrollo y ejecución del Plan, incluyendo la creación de un fondo para la conservación y gestión de la biodiversidad y el paisaje litoral. Acontecimientos recientes, como la imposibilidad de comprar el espacio natural de Pinya de Rosa en Blanes (Girona) (Llei 25/2003, que declara Paratge Natural de in-terés nacional la finca Pinya de Rosa) por parte de la Administración catalana, y su compra posterior por un particular, no sólo hablan de la no creación del citado fon-do, sino también de la falta de voluntad política o de visión integrada. Por su parte, la Ley de protección integral del litoral, defendida desde algún partido del Gobier-no catalán (a veces dentro de un nuevo Plan director territorial para el litoral), está aún lejos de constituir un proyecto definitivo.

Un ejemplo claro de las actuales debilidades en la implementación de los procesos de ICZM lo encontramos, precisamente, en una de las zonas que el propio Plan es-tratégico recogía para desarrollar una experiencia demostrativa de ICZM: el delta de la Tordera y el conflicto suscitado por el proceso drástico de erosión de la playa de S’Abanell (véase la tabla 2.4).

El ejemplo anterior muestra lo difícil que resulta integrar la gestión cuando se halla escindida entre múltiples administraciones y se agolpan las dificultades extremas de coordinación de los proceso de planificación y programación en el litoral, una de las líneas prioritarias del Plan. Además éste no se encuentra aún en suficiente sintonía


Tabla 2.4. La playa de S’Abanell

El problema suscitado en la playa de S’Abanell es el de una paulatina pérdida de su superficie, a con-secuencia de una evolución morfológica en la que predominan procesos de erosión (pérdida) sobre procesos de acreción (aporte) de sedimentos. Esta tendencia, observable desde hace unas dos déca-das, se ha acelerado en los últimos años como resultado de la pérdida de apoyo de la playa en su ex-tremo sur (en la zona del río Tordera) y la disminución del ancho de playa que protege la parte trase-ra durante el impacto de los temporales.

Aunque no se disponen de estudios precisos que puedan valorar de forma individualizada la contribu-ción de determinados sucesos a esta evolución de la playa, se han identificado diferentes causas. Du-rante los años sesenta, setenta y ochenta se llegaron a extraer (de forma declarada) unos 3 millones de metros cúbicos de arena y grava del río entre Fogars del Tordera y el Pont de Blanes, lo que pro-vocó un descenso medio del río de 1,5 m. Debido a estas extracciones, las posibles aportaciones de sedimento por parte del río quedaban retenidas en su cauce, tendiendo a rellenar dichas zanjas e im-pidiendo su salida al mar y su redistribución en la costa. Asimismo, en las últimas cinco décadas, el cambio de los usos y las cubiertas del suelo en la cuenca de la Tordera, con un aumento de la super-ficie forestal y de la impermeabilización del suelo por la urbanización, ha provocado también una me-nor carga sedimentaria susceptible de ser arrastrada a la cuenca, y por tanto llevada por esta al mar. También el régimen hídrico del río ha sido afectado por un mayor aprovechamiento o empleo de las aguas, aunque la mayor parte de los aportes se producen en condiciones extremas (riadas), que teó-ricamente se verían poco afectadas por este mayor aprovechamiento.

Por otro lado, en los años ochenta se construyó un pequeño espigón (sin autorización) en la parte fi-nal de la margen derecha del río, con el fin de mantenerla fija en su sitio. El objetivo era evitar las pe-queñas migraciones hacia el sur de la desembocadura que afectaban a la zona adyacente ocupada por un camping. El hecho de que el río desembocara más hacia el sur permitía que parte de los apor-tes del río contribuyeran de forma más efectiva al balance sedimentario de las playas al sur y, en de-terminadas condiciones, la existencia de un margen izquierdo más avanzado. La canalización del río es aún mayor en la actualidad, pues la Agencia catalana del agua colocó en la zona de playa la case-ta de electrificación de los pozos de la desaladora de Blanes, pozos que en la actualidad están prácti-camente tocando la línea de mar. La “canalización” de la desembocadura hace que, hoy en día, gran parte de los aportes del río se pierdan directamente hacia dominios más profundos y dejen de contri-buir al balance local de las playas de su entorno.

Por último, en 1994, se procedió a extraer una cantidad considerable de sedimento (del orden de un millón de metros cúbicos) de la zona del delta de la Tordera, en las inmediaciones de la playa de S’Abanell, que fue utilizado para hacer una recarga de arena en la zona norte del Maresme. Observa-ciones realizadas en la zona, mostraron que parte de estas extracciones se efectuaron en partes relati-vamente someras del perfil (a menos de 20 m), que pudieron haber afectado localmente a la estabili-dad costera, sobre todo en situaciones de temporales. Todos estos factores originaron que el delta de la Tordera comenzara a reducirse, lo que conllevaba la pérdida de su papel efectivo de apoyo sur de la playa de S’Abanell, que se advierte claramente en la presencia de las tasas de erosión más altas de la playa en su extremo sur. En consecuencia, a medida que pasa el tiempo, el apoyo es cada vez me-nor y, los procesos erosivos no sólo se mantienen, sino que incluso se aceleran.

Un informe técnico solicitado por la sociedad civil señalaba que, siendo necesaria una regeneración artificial que, al menos, devuelva a la playa a una anchura de unos 30 m (después de alcanzar el per-fil de equilibrio posterior a la regeneración), el planteamiento de una solución más o menos definitiva para la playa de S’Abanell debería recuperar la funcionalidad de la desembocadura del río a la situa-ción anterior a los años ochenta. Esta dependencia de la playa con el Delta, tanto desde el punto de vista de la estabilidad física como de su posible interacción con los procesos fluviales que ocurran en la desembocadura, llevan a recomendar que cualquier actuación sobre el espacio de la playa deba concebirse de forma integrada con toda la zona del Delta, tanto de la plana como de su frente deltai-co, y dentro de un proceso ICZM.

En diciembre de 2007 se llegó a una situación de erosión prácticamente total de la playa, lo cual aca-rreó pérdidas materiales importantes en el paseo de la población, con la destrucción de una parte del mismo. Desde entonces, la Agencia catalana del agua ha regenerado (el material regenerado desapa


con alguno de los principios básicos que deben guiar un proceso de ICZM: sosteni-bilidad, correcta gobernanza, conectividad, gestión basada en el ecosistema, mejora continua y participación, así como los pasos necesarios para desarrollar una estruc-tura y un liderazgo en el proceso formal de su consolidación.

2.4. Conclusiones

Lejos todavía de alcanzar un correcto proceso de gestión integrada de zonas coste-ras en la costa catalana, no hay duda de que la conceptualización del Plan estraté-gico para la gestión integrada de las zonas costeras de Cataluña ha supuesto, como mínimo, el poder abordar un proceso inicial de educación cívica indispensable para avanzar hacia un nuevo concepto de gestión integrada, adaptativa, ágil, moderna y trasparente, que se prevé como el único modo de alcanzar desarrollos regionales sos-tenibles en nuestras costas. Además, la conceptualización del Plan catalán fue una pieza clave en el desarrollo del Informe de España en el cumplimiento de los reque-rimientos de la Recomendación del Parlamento y del Consejo Europeo sobre la apli-cación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa. El Plan catalán con-siguió captar a la ciudadanía, lo cual se tradujo en un documento que constituye el decálogo de intenciones para la mejora en la gestión de la costa catalana duran-te los próximos años, especificando las problemáticas costeras más acuciantes sobre las que se debiera actuar.

Sin embargo, el Plan catalán no ha abordado la forma en que se debe llegar a ello, ni los cambios estructurales y de gobernanza necesarios para poder desarrollar este pro-ceso. No efectúa una reflexión sobre el nivel competencial y de planificación, ni so-bre la necesaria coordinación administrativa para poder gestionar integradamente el litoral. Como se comentó, un proceso de ICZM necesita de unos principios básicos que deben asumir los agentes sociales implicados. Una buena parte de estos princi-pios no han sido suficientemente debatidos ni reflexionados al responder, dicho Plan

reció en un mes) desde noviembre de 2007 180 000 m3, la parte sur de la playa, mientras que la Di-rección general de costas del Estado español regeneró en abril de 2008 la parte norte (150 000 m3). La Consellería de política territorial y obras públicas ha anunciado que con brevedad actuará con ca-rácter de urgencia para regenerar la parte media de la playa. Tres actuaciones realizadas en tres tra-mos diferentes de una playa de unos 3 km, debido a problemas de competencias, además, extracción de áridos marinos para la regeneración en una zona de desestabilización del mismo hemidelta que se regenera, y falta de solución a los problemas que causan básicamente la no acreción de sedimentos.

La Dirección general de costas del Estado español ha diseñado un plan de acción para el futuro, aun-que existen otros estudios sobre la mesa. El problema de S’Abanell muestra un claro ejemplo de ges-tión desintegrada de la zona costera. No hay forma de conseguir que todas las administraciones im-plicadas se sienten para buscar una solución única, siendo aún más difícil, si cabe, que la solución definitiva tenga en consideración toda la dimensión espacial del problema: el Delta en su totalidad.

Fuente: Informe sobre la problemática actual de la playa de S’Abanell (Jiménez et al., 2007).


estratégico, a una demanda institucional en base a una Recomendación europea, y no a un proceso que haya surgido desde dentro, y que esté suficientemente interna-lizado en los agentes implicados para su desarrollo. Es posiblemente en este punto donde podría encallarse el proceso y donde haya que esforzarse más para evitarlo.

Con posterioridad a la conceptualización del Plan, diferentes administraciones ca-talanas pusieron en marcha un programa casi piloto de ICZM (una escuela prácti-ca de ICZM en Cataluña), el Consorcio Colls i Miralpeix-Costas del Garraf. Este ejemplo sirve para, por una parte comprender lo que puede ser una correcta gestión de ICZM, y por otra, observar la enorme distancia que aún queda por recorrer para poder implementar unos procesos correctos de ICZM en todo el litoral. El Consor-cio Colls i Miralpeix-Costas del Garraf define claramente una “unidad de gestión”, igualmente define una “estructura de gestión”, un “liderazgo institucional”, un “fun-cionamiento y financiación del proceso” y, debido a la problemática que lo generó, es de suponer que se asienta en un proceso claro de “participación pública”. En este caso concreto, detrás de todas estas consideraciones, se observa una clara visión te-rritorial, una visión explícita de dónde estamos y adónde queremos ir. Lógicamen-te, la extrapolación de este ejemplo a toda la costa catalana es inviable en la actuali-dad, aunque todo debiera pasar inicialmente por internalizar dos conceptos, los de visión y los de liderazgo.

La visión territorial

La formalización de un sistema de gestión integrado deberá conceptualizar la escala espacial apropiada aplicable, lo que se define como “unidad de gestión”. La unidad de gestión es “el espacio costero y/o marítimo gestionado, sea cual sea su dimensión: toda la costa y el litoral de una región, la costa y el litoral de un municipio, la costa y el litoral de una ciudad, determinada extensión marítima u oceánica, un parque natu-ral o una reserva marina, etc.”1. Para cada caso precisará su delimitación espacial, así como toda la zona de influencia necesaria para su correcta gestión (Balaguer et al., en revisión). Sin embargo, debemos reconocer que en la costa, las llamadas “unidades de gestión” van a imbricarse forzosamente entre ellas, es decir, si se desarrolla un sistema a nivel estatal, tal sistema deberá condicionar los sistemas a nivel regional, y este a su vez los locales. Implícitamente eso nos lleva a la planificación territorial y a la necesi-dad de estructurar estos sistemas dentro de una planificación adecuada que reconoz-ca la visión o visiones territoriales (Brenner et al., 2006; Sardá et al., 2006).

Antes de desarrollar cualquier sistema de gestión, debe existir una visión territorial sobre la cual se construyan unos criterios claros que sirvan para plantear los objetivos

1 Propuesta de Guía para la implementación de un sistema de gestión integrada de zonas costeras (véase el capítulo 11).


de futuro del proceso de gestión. Lógicamente, las visiones territoriales serán dife-rentes según la localización geográfica y el marco territorial. La planificación terri-torial debería ser pues la pieza angular sobre la que descansen los procesos de ICZM (sin visión no hay criterios, sin criterios no hay objetivos coherentes, y, sin objetivos coherentes, un sistema de gestión son sólo palabras). De ahí que se requiera reforzar la necesidad de desarrollar visiones territoriales, para lograrlo será provechoso intro-ducir el concepto de unidades homogéneas de gestión (Brenner et al., 2006).

El liderazgo institucional

Lo que falta hoy en día para introducir un sistema de gestión en ICZM es el lideraz-go. El motivo es obvio, cada departamento de la Administración tiene sus propias responsabilidades y competencias y, lógicamente, para aquellas personas que ocupan cargos importantes, esas son “sus actuaciones”, por las cuales son juzgados y valo-rados. El sistema actual de organización administrativa es afuncional con un sistema de ICZM. Es imprescindible crear un órgano independiente (liderado por una per-sona), que a su vez lidere el proceso y sea capaz tanto de poner orden entre las di-ferentes oficinas de la Administración que han de trabajar conjuntamente, como de erigirse en interlocutor de la sociedad civil y el resto de agentes sociales. La creación de los Consejos rectores como la estructura principal en la que apoyar los procesos es casi obligatoria, pero, además, formalizar un liderazgo es aún más importante. La falta de un proceso de liderazgo hace que cada Administración trabaje por separado, dando soluciones parciales ineficientes e inapropiadas en la mayoría de casos (véase el asunto de la playa de S’Abanell); nunca se aborda una solución definitiva ni inte-grada, y todavía peor, muchas veces lo que unos hacen es destruido por las actuacio-nes de los otros, y la sociedad sale perdiendo.

Es una obligación de la clase política, los empresarios y la sociedad en general, ade-cuarse a un modelo de desarrollo regional sostenible. Por lo común, la protección del medio ambiente en la franja costera no ha estado suficientemente integrada con el proceso de desarrollo regional, y ha sido algo habitual tomar decisiones única-mente en función de criterios económicos y análisis de coste-beneficio privados, co-rrigiendo después las repercusiones medioambientales no irreversibles cuando ha sido posible.

Debemos reconocer que, a medida que la sociedad prospera, es necesario que el conjunto de usos y actividades que se realizan en el litoral se desarrollen sin com-prometer ni degradar la condición ambiental de sus sistemas socioecológicos. Lo apropiado sería lo siguiente: utilizar procesos de ICZM para que, bajo un claro mar-co legal, se coordinen los sectores público y privado con intereses en la costa, y em-pleando las mejores herramientas, sean capaces de dar con las mejores decisiones para la sociedad. Sin embargo, la ICZM requiere de una mudanza de mentalidad


y de modelo, así como de importantes cambios en la planificación; sin tales cam-bios conceptuales es complicado afrontar los retos que comporta la sostenibilidad. En la zona costera, especialmente en los territorios con una elevada presión antró-pica, el continuar por el camino actual significa banalizar aún más el entorno y re-legar los servicios ecológicos y las funciones socioambientales del medio natural a ser un recuerdo para la historia. El Plan estratégico catalán es un primer paso, pero puede ser un paso fundamental si realmente comprendemos la filosofía de gestión que lo sostiene.

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3“MAREA”, una estrategia

integrada. Una visión regional de la nueva política marítima

integrada en la Unión Europea

María José Rodríguez Carbajal

3.1. Una gobernanza marítima: clave para una estrategia marítima integrada

En los últimos años el proceso político comunitario ha llevado a que la capacidad de influencia en la elaboración de las políticas sea compartida entre un conjunto de ac-tores públicos y privados que operan en los distintos niveles de gobierno. La gober-nanza europea es el resultado de la interacción de estos agentes y niveles. El proceso de integración europeo, a causa de sus peculiares características, tiende a potenciar el papel de los actores subestatales gracias a redes que los conectan con la Comisión Europea, la cual dispone así de posibles aliados para vencer las resistencias de los Es-tados miembros a sus propuestas e iniciativas.

En términos generales, al hablar de gobernanza en el contexto europeo, nos referi-mos a los procesos, estructuras, reglas, normas y valores por medio de los cuales las actividades colectivas pueden ser dirigidas y coordinadas1. En este sentido, la gober-nanza diseña un nuevo modelo de coordinación entre diferentes actores: gobiernos, parlamentos, estructuras consultivas oficiales, agencias públicas, operadores priva-dos, centros de investigación, medios de comunicación, sindicatos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Todos ellos participan, de acuerdo con la idea de bue-na gobernanza europea, en el complejo proceso de adopción de decisiones y de eje-cución de las políticas públicas. Según esta idea, el proceso de decisión ya no va a estar dirigido en exclusiva por una jerarquía administrativa, sino por un sistema de relaciones complejas entre los actores mencionados2.

1 Hamedinger, A.; Frey, O.; Dansgschat, J. y Breitfuss, A. (ed.). 2008. Planificación estratégica en un Estado cooperativo.2 Estudio realizado a instancias de la Comisión de desarrollo regional del Parlamento Europeo, ti-tulado Governance and partnership in regional policy.

100 Gestión integrada

Si aceptamos que la política marítima es una nueva política europea impulsada desde la propia Comisión Europea3, basada en la idea de integración de diversas políticas secto-riales, la gobernanza aplicable a esta nueva política constituye una cuestión fundamen-tal para una puesta en práctica exitosa y, al mismo tiempo, un difícil reto a superar.

Desde un principio, la Comisión Europea encontró una gran receptividad entre las regiones europeas costeras. Sin duda, entre los agentes clave para conformar una buena gobernanza marítima se sitúan, a la vista de una gran mayoría, las autorida-des regionales. Esto se debe a que los entes regionales disponen de una flexibilidad superior a la de los Estados para adaptarse a ciertos cambios y para trabajar en for-ma de redes, y en muchos casos cuentan con un interés más directo por las cuestio-nes costeras y marítimas que afectan a su entorno.

3.1.1. Antecedentes: la génesis de las propuestas de la estrategia MAREA en materia de gobernanza marítima

La estrategia marítima integrada de Asturias, llamada MAREA, La MAR, una Estra-tegia para Asturias, surge del impulso que diversos agentes regionales y suprarregio-nales dan, a partir del año 2005, a una nueva visión de los asuntos marítimos (véase la figura 3.1). De entre los segundos, destaca la Comisión Europea y la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de Europa (CRPM), asociación de regiones de la que el Gobierno de Asturias es parte integrante.

Este hecho resulta de por sí novedoso y a la vez sirve de ejemplo sobre la capacidad de impulsar perspectivas distintas e incluso nuevas actuaciones a partir de las pro-puestas de una institución europea y de un lobby regional.

Aunque en teoría las instituciones europeas pretendan en numerosas ocasiones im-pulsar la actuación de las administraciones públicas estatales hacia una dirección de-terminada, rara vez se obtiene, antes incluso de contar con propuestas normativas concretas, una respuesta tan rápida y práctica como en el presente caso de la nueva política marítima4.

En general, el entramado europeo de relaciones se caracteriza por la multitud de agentes y de intereses en juego, y ofrece, sin duda, una complejidad que a menudo

3 Libro verde de la Comisión: Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares. COM (2006 275, 2006-06-01).4 Durante el año de consulta al que la Comisión Europea expuso a su Libro verde sobre una po-lítica marítima europea, se recibieron más de 490 contribuciones y se realizaron más de 230 ac-tos de debate público. (COM (2007) 575 “Conclusiones de la consulta sobre una política marí-tima europea”).

101“MAREA”, una estrategia integrada. Una visión regional de la nueva política marítima integrada en la .. .

desalienta a los gestores públicos. No obstante, el buen trabajo desarrollado en ma-teria de política marítima por algunas regiones en el ámbito europeo5, puede servir de ejemplo de cómo el trabajo en torno a los asuntos europeos (tanto desde el pun-to de vista institucional, como de lobby político) puede resultar útil a los intereses regionales. Con toda seguridad, el hecho de incrementar la visibilidad de las actua-ciones que la región efectúa, aumenta también la capacidad de influencia en las de-cisiones y normas europeas que van a afectar a los intereses regionales.

En el caso de Asturias se ha pretendido aprovechar la notoriedad alcanzada en este ámbito para presentar un proyecto que puede servir de ejemplo a otras regiones, como un modelo de desarrollo sostenible y ordenado gracias a una planificación es-tratégica consensuada con los agentes socioeconómicos de la región y con otras ad-ministraciones públicas competentes. El documento final de la Estrategia MAREA fue presentado a la Comisión Europea en el marco del proceso de consulta abier-to por el Libro verde sobre política marítima, como un ejemplo de buenas prácti-cas regionales.

5 Schleswig-Holstein, Alemania.

Figura 3.1. Esquema sobre gobernanza marítima regional


Tras el largo proceso de consulta pública abierto por el citado Libro verde, la Comi-sión Europea reconoce en su documento de conclusiones6 que “las regiones desta-can su interés por estrechar relaciones de cooperación y contactos entre ellas y con los Estados y la UE”.

En las ocasiones en que diversos responsables políticos del Gobierno del Principado de Asturias han presentado en distintos foros las iniciativas de esta región en mate-ria de política marítima, la cuestión debatida de fondo se centró en el modelo de go-bernanza que resultaría idóneo para materializar la idea de una política marítima in-tegrada. En cierto modo Asturias asumió el liderazgo europeo de las propuestas en este sentido, apostando por la figura de los convenios tripartitos entre región, Estado y UE, como instrumento adecuado para optimizar la adopción coherente de decisio-nes entre las diferentes administraciones (regional, estatal y europea), con competen-cias o intereses en la puesta en práctica sobre el terreno de una política determinada. Esta figura de los convenios tripartitos fue propuesta en el año 2001 por la Comi-sión Europea en su obra La gobernanza europea. Un Libro blanco7. En este documen-to, la Comisión presenta una serie de propuestas dirigidas a acercar a los ciudadanos comunitarios al proceso de toma de decisiones europeo.

Teniendo en cuenta que se trataba del momento previo al lanzamiento de una nueva visión holística e integradora, cuya pretensión era aglutinar y ordenar un conjunto de políticas sectoriales y de agentes diversos, la cuestión de disponer de los instru-mentos adecuados para optimizar la gestión constituye un asunto de primer orden. Por tal motivo, el Gobierno de Asturias defendió la utilidad y conveniencia de un mecanismo que garantizase una gobernanza multinivel por objetivos. No obstante, a pesar de presentar informalmente esta propuesta ante el Estado español y ante la propia Comisión Europea, razones de diverso tipo demoraron la adopción de dicho convenio. La causa principal fue el cambio de criterio en el seno de la propia Comi-sión Europea, unido al hecho de la oposición de algunos Estados miembros.

En este contexto, y gracias al trabajo liderado por Asturias8, el Comité de las regio-nes recoge en su dictamen sobre la nueva política marítima europea9 su apoyo ex-preso a la idea de los pactos territoriales europeos, entendiendo que dichos pactos pueden ayudar a “alcanzar los objetivos y las prioridades políticas clave de la UE con flexibilidad, efectividad y con carácter voluntario”, así como a “asegurar la ges-tión efectiva de contratos y acuerdos tripartitos, como fue propuesto en un princi-pio por la Comisión Europea, para llegar a soluciones que reflejen las preocupacio-nes de base”.

6 COM(2007) 574 de 10 de octubre de 2007.7 COM (2001) 428 final. La gobernanza europea. Un Libro blanco.8 Dictamen del Comité de las regiones (2006-10-12) sobre La aplicación de los pactos territoriales europeos: propuesta de revisión de los contratos y convenios tripartitos. Cdr 136/2006.9 Dictamen del Comité de las regiones: Hacia una política marítima europea, CdR 258/2006.


A pesar de tratarse en la actualidad de un asunto pendiente, no cabe descartar que a raíz de nuevas iniciativas, puedan salir adelante propuestas similares, siempre que se cuente con la visión política necesaria por parte de los responsables implicados en los diferentes niveles administrativos.

3.1.2. Propuestas concretas para una gobernanza marítima regional

La necesidad de una gobernanza marítima dirigida a ofrecer soluciones a los nu-merosos problemas que plantea la gestión sostenible de la política marítima, puede afrontarse desde diversas perspectivas, según sea el particular punto de vista. En la Estrategia MAREA, se analiza esta cuestión desde la perspectiva de una región que cuenta con competencias sustantivas en numerosos ámbitos, y que depende en otros muchos de otros agentes exteriores, ya sea el Estado, las instituciones europeas, los organismos internacionales, etc.

MAREA proyecta todo un esquema de instrumentos dirigidos a alcanzar los objeti-vos de una buena gobernanza, en sintonía con los principios contemplados en el Li-bro blanco antes citado, y que son los siguientes:

Participación• : incorporando a los agentes públicos y privados implicados.

Responsabilidad• : clarificando el grado de responsabilidad de cada uno de los participantes en el proceso de desarrollo del Plan de acción.

Eficacia• : los resultados deben basarse en objetivos claros, en la evaluación del impacto futuro y en la experiencia acumulada.

Coherencia• : el método de integración de políticas y de agentes implicados en el desarrollo de la política marítima resulta un medio adecuado para asegurar que las decisiones se toman de manera coherente. Esto se complementa con la existencia de una estructura para la adopción de decisiones, que se basa en el conocimiento científico (Comité científico), en la participación (Foro maríti-mo asturiano) y en un liderazgo político claro (Comisión delegada del Gobier-no para asuntos marítimos dependiente de Presidencia).

Apertura• : a través de una mejor comunicación al exterior e del incremento de las relaciones con agentes externos a la región.

En la figura 3.2 se recogen los principales instrumentos propuestos como modelo de una buena gobernanza marítima regional.

El principal instrumento encargado de asegurar la efectiva integración es la Comi-sión delegada para asuntos marítimos, constituida por los Consejeros responsables de las materias implicadas en la Estrategia, y bajo dependencia de la Presidencia. Su


misión principal es facilitar la coordinación entre los diferentes departamentos sec-toriales implicados, así como con otras administraciones públicas. También se ocu-pará del seguimiento de las relaciones exteriores a la región en aspectos marítimos. Otros instrumentos con carácter consultivo (Comité científico y Foro asturiano de política marítima) asegurarán la adopción de decisiones que tengan en cuenta:

Las últimas novedades científicas y tecnológicas.•

Los intereses de los agentes socioeconómicos.•

Las propuestas de creación de instrumentos para una mejor gobernanza marítima regional resultan paralelas a otras iniciativas similares adoptadas a nivel estatal y eu-ropeo, todas ellas como pasos en un camino hacia una integración efectiva. Así, el Estado español acaba de configurar el nuevo organigrama del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino con una Secretaría General del Mar, competente en materia de pesca, costas, medioambiente marino y salvamento marítimo.

Figura 3.2. Instrumentos para una buena gobernanza marítima


Por su parte, la Comisión Europea ha planteado en su Plan de acción10 toda una serie de instrumentos y propuestas legislativas dirigidas a poner en práctica la nue-va Política Marítima Integrada (PMI). Igualmente, ha efectuado una reorganiza-ción más apropiada para atender a los diferentes intereses geográficos de los mares y océanos que rodean Europa, así como a una más efectiva coordinación de todos los aspectos en juego.

También el Comité de las regiones realiza propuestas concretas en su dictamen so-bre política marítima que van en esta misma dirección. Es el caso de la creación de una red de investigación marítima europea. La propia Comisión Europea continúa con esta idea en su Plan de acción, a través de la propuesta de una base de datos de conocimientos y de innovación para los asuntos marítimos o de una Estrategia de investigación marítima. La Estrategia MAREA contempla la integración del Comi-té científico de Asturias en estos o en otros instrumentos o redes de conocimiento que puedan ver la luz en el futuro.

Este modo de operar constituye un reto para cualquier Administración pública, y especialmente para las administraciones españolas, poco habituadas a marcar objeti-vos a largo plazo sobre documentos de planificación o de estrategia. Por lo mismo, se trata de un modelo innovador para las prácticas administrativas habituales, tan re-sistentes a incorporar cambios en sus procesos o modelos de funcionamiento.

Las medidas de gobernanza o gestión pública no tienen gran visibilidad para el grue-so de los ciudadanos. No obstante, todo parece indicar que este modelo novedo-so de actuación administrativa, basado en los principios antes descritos, permitirá a las administraciones que lo utilicen ofrecer una imagen de mayor cercanía y efica-cia en la gestión.

3.2. La elaboración de la Estrategia MAREA. El proceso de consulta y participación de todos los agentes sociales y económicos

3.2.1. Los pasos previos a la Estrategia marítima asturiana

Los pilares que sirvieron de base a la construcción de la Estrategia regional fueron principalmente dos: i) el Plan de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA), ii) la propuesta de un convenio tripartito como proyecto piloto a nivel europeo, y su

10 COM (2007) 575 y 574 final.


adopción como el instrumento adecuado para la ejecución de determinadas políti-cas europeas, en particular para la incipiente política marítima.

POLA constituye una pieza clave sobre la que sustentar la Estrategia MAREA, tan-to por el magnífico precedente que constituye, en términos de experiencia en la crea-ción de un instrumento de ordenación de los recursos naturales ambicioso e innova-dor, como por el reconocimiento que ha obtenido a nivel nacional y europeo.

La propuesta de un convenio tripartito entre la Comunidad Autónoma del Principa-do de Asturias, el Estado español y la Comisión Europea fue liderada por los respon-sables políticos asturianos, como ejemplo de un modelo de buena gobernanza que permitiría desarrollar un modelo de toma de decisiones coherente y capaz de obte-ner los mejores resultados en términos de eficiencia. Esta concepción partía de una visión estratégica que exigía una progresiva concreción práctica.

La defensa de dicho modelo en diversas reuniones ante interlocutores muy diferen-tes (regiones europeas, Estados, Comisión Europea, Comité de las regiones, etc.) generó el desarrollo progresivo del proyecto planteado por Asturias, el cual suscitó gran interés por parte del resto de actores.

En las siguientes figuras se recoge el planteamiento de partida de la Estrategia ma-rítima. La figura 3.3 se refiere al contenido básico: objetivos y principales ámbitos de actuación del Plan de acción; la figura 3.4 recoge una visión holística de una de las ventajas más evidentes en un planteamiento de este tipo: la optimización de los fondos públicos (en gran medida, europeos) existentes para los diversos sectores de actividad implicados.

La figura 3.3 recoge de manera clara los pilares que sustentan la Estrategia desde sus inicios, y sirve de base tanto para la organización de los trabajos posteriores (con-sultas públicas, talleres de trabajo en cada uno de los ejes) como para determinar el contenido final de las actuaciones que componen el Plan de acción.

El esquema relativo a los fondos llamó poderosamente la atención de los responsa-bles de la Comisión Europea. De hecho, una preocupación persistente, tal y como se desprende de los propios documentos europeos, es la actual dispersión de fondos públicos en finalidades muy diversas e inconexas que, en ocasiones llegan a solapar-se o incluso, a desconocerse su verdadero efecto en la práctica.

En cuanto a la financiación, la idea de la Estrategia MAREA no fue prioritariamen-te la captación de nuevos fondos. De hecho, el importe procedente de los fondos es-tructurales ya estaba negociado en el momento de elaborar la Estrategia. No obs-tante, existen ventajas nada desdeñables desde el punto de vista de la planificación pública: contar con una Estrategia de este tipo permite disponer de un “vivero” de proyectos innovadores que pueden competir con garantía de éxito en diferentes con-vocatorias de programas sectoriales, programas de cooperación, etc.


3.2.2. El proceso de consulta

Especialmente reseñable en el proceso de elaboración de la Estrategia MAREA es la considerable participación de agentes socioeconómicos regionales recabada por esta iniciativa pública. Esta idea de colaboración público-privada pretende ser un factor clave en el desarrollo de la propia Estrategia. Para ello, se contempla la creación del Foro marítimo de Asturias, integrado por representantes de diversos colectivos im-plicados en este ámbito.

Figura 3.3. Objetivos de la Estrategia MAREA


La movilización conseguida en las dos reuniones de consulta celebradas resultó muy positiva, así como el número de aportaciones, tanto en los talleres de trabajo temáticos celebrados (sobre innovación marítima, diversificación de las actividades costeras y comercio marítimo), como a través de contribuciones escritas (véase la figura 3.5).

Por efecto de todo ello, las propuestas de actuación recogidas en el Plan de acción de la Estrategia MAREA tienen en cuenta buen número de aportaciones realizadas por agentes muy distintos y desde diferentes intereses y puntos de vista. Tal hecho permite prever que una masa crítica suficiente de destinatarios de las actuaciones se identifique con el Plan de acción propuesto en el documento estratégico.

Conviene llamar la atención sobre el planteamiento de que en el proceso de consulta no se convocó solamente a los agentes directamente implicados en las actividades cos-teras o marítimas, sino que se intentó implicar desde el primer momento a todos aque-llos actores regionales con algún tipo de interés. Es el caso de organizaciones empre-sariales interesadas en la comercialización de sus productos a través de los principales puertos asturianos o de la asociación de jóvenes agricultores, que pueden contribuir ac-tivamente en el desarrollo de iniciativas que diversifiquen el territorio costero rural.

La Estrategia MAREA parte de una concepción expansiva, que busca implicar a una mayoría de ciudadanos: no sólo los residentes en la costa, sino también sus

Figura 3.4. Financiación Estrategia marítima integrada


visitantes. Esta visión se sustenta sobre la consideración de que el resultado final de poner en práctica un modelo de desarrollo sostenible ordenado beneficia al conjun-to de la región y a todos aquellos ciudadanos que pueden recibir ventajas derivadas del buen aprovechamiento de los recursos costeros y marinos11.

Durante el proceso de elaboración de la Estrategia toda la información relativa a las consultas y trabajos realizados figuró en la página web del gobierno del Principado de Asturias (www.asturias.es), como otra medida más para incrementar la transpa-rencia del proceso.

3.2.3. Intercambio de experiencias y buenas prácticas

Durante todo el proceso de elaboración de la Estrategia MAREA se invitó a partici-par a representantes de otras regiones europeas, con las que se mantuvieron contac-tos informales a través de encuentros de lo que comenzó a llamarse “Red de regiones

11 Este razonamiento permite argumentar ante la Comisión Europea, y especialmente ante los Es-tados miembros no costeros, la conveniencia para el interés general de disponer de una financia-ción específica para los territorios costeros. Los recursos costeros y marinos constituyen una rique-za que pertenece a todos los ciudadanos y proporciona ventajas de muy diverso tipo (alimentación, salud, bienestar, ocio, tiempo libre).

Figura 3.5. Cronograma y participación para la elaboración de la Estrategia


pioneras marítimas”. De estas conversaciones, el principal punto en común fue el interés por realizar intercambios de experiencias. En esta misma línea, la Comisión Europea propone en su Plan de acción la creación de un sistema para el intercam-bio de las mejores prácticas en materia de ordenación marítima y gestión integrada de zonas costeras.

Tal y como reconoce expresamente la Comisión Europea en su documento de Plan de acción sobre política marítima, “la ordenación marítima integrada de las aguas de la UE en su conjunto es un requisito fundamental para el continuo desarrollo sostenible de las actividades económicas marítimas, debido a que proporciona un medio impar-cial para arbitrar las actividades o intereses opuestos o concurrentes”. Seguidamente, la Comisión recoge una cuestión básica para el futuro desarrollo de la política marítima integrada europea, al afirmar que dicha ordenación marítima “sólo rendirá plenamen-te sus frutos si todos los Estados miembros costeros introducen estos sistemas, utilizan sistemas compatibles y comparables y aprenden de las mismas experiencias”. La nece-sidad de armonizar los diferentes modelos de ordenación y planificación de los recur-sos marítimos forma parte del concepto de la nueva política marítima europea.

A este respecto procede traer a colación el documento COM de la Comisión Euro-pea titulado Hacia una mayor contribución de la normalización a la innovación en Eu-ropa12. En él, la Comisión destaca la idea de que la normalización puede ser un me-dio adecuado para incrementar la innovación y la competitividad, todo ello en el marco de “los esfuerzos europeos por hacer frente a los retos económicos, medio-ambientales y sociales”.

Según esto, el intercambio de experiencias y buenas prácticas, promovido tanto entre los Estados miembros como entre las regiones europeas, puede ser de gran utilidad siempre que los modelos de Estrategia marítima sean comparables y asimilables.

3.3. La perspectiva de una región atlántica: la importancia de un diagnóstico regional y de un Plan de acción

3.3.1. Asturias en el ámbito del océano Atlántico

Paralelamente a la elaboración de la Estrategia MAREA, el Principado de Asturias, a través de su presidente, el Señor Álvarez Areces, asumió la tarea de presidir la aso-ciación de regiones atlánticas que constituye una de las Comisiones geográficas de la

12 COM (2008) 133, 2008-03-11.


CRPM (Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas13). La actividad desarro-llada a raíz de esta responsabilidad de ámbito transnacional, permitió adquirir una visión más cercana de la problemática y las características compartidas por las regio-nes atlánticas, derivadas de su situación de periféricas y de influencia del océano At-lántico. MAREA es una Estrategia regional que constituye, en este contexto, otro instrumento más para dirigir los contactos de la región al exterior en una dirección determinada, marcada por sus propias orientaciones.

La CRPM defendió, en sus aportaciones al Libro verde sobre la política marítima, la conveniencia de abordar la solución de los problemas y las amenazas y de sacar par-tido de las oportunidades que ofrece el mar desde una perspectiva de “cuencas ma-rinas”. Con ello se puede tener en cuenta de un modo más apropiado, tanto la rea-lidad de los diversos ecosistemas marinos, como la posibilidad de llevar a cabo una planificación ordenada de los recursos marítimos.

Aunque en su Libro azul la Comisión Europea no contempla expresamente este planteamiento, en la actualidad se van dando pasos en tal sentido, así sucede con el nuevo organigrama de la Dirección general encargada de los asuntos marítimos en la Comisión Europea, basado en gran medida en criterios geográficos14.

MAREA se hace eco de este planteamiento y asume la conveniencia de tratar desde una perspectiva suprarregional y transnacional determinados aspectos. Sin embar-go, no resuelve definitivamente la cuestión de cuál es el ámbito concreto de trabajo dentro del espacio atlántico, cuestión que queda pendiente de analizar desde múlti-ples puntos de vista (científico, medioambiental, etc.).

Atendiendo al principio de subsidiariedad, la Estrategia MAREA propone crear un Consejo consultivo regional para los asuntos marítimos, que viene a ser una réplica de los Consejos consultivos de pesca15. Si semejante figura cristaliza, deberá dársele forma atendiendo a todos los factores que componen la política marítima, lo cual, unido al componente transnacional, dificulta bastante su configuración.

3.3.2. Diagnóstico marítimo de Asturias

Asturias es en esencia una región marítima. No obstante, cuenta con la peculiari-dad de que su orografía montañosa y de acceso dificultoso ha hecho que, duran-te siglos, la actividad humana ligada al interior de la región y la ligada al mar hayan

13 www.crpm.org14 En particular, una de las nuevas Direcciones se ocupará, entre otros espacios, del océano At-lántico.15 Los Consejos consultivos regionales son foros para el diálogo entre interesados en el ámbito pesquero, y también órganos de consulta para la Comisión y para los Estados miembros.


permanecido completamente separadas, sin apenas interrelaciones. De ahí que en la actualidad veamos normal el gran desconocimiento que existe entre buena par-te de la población hacia las cuestiones marinas. Sin duda, el desconocimiento con-duce en ocasiones a infravalorar las posibilidades que el mar ofrece, e incluso a caer en una falta de respeto hacia los recursos marítimos, las profesiones ligadas a la cos-ta o al mar, etc.

Por eso, tomar conciencia de las potencialidades y amenazas que los asuntos maríti-mos representan para una región como Asturias, resulta de por sí una reflexión pro-vechosa que puede ayudar a detectar oportunidades para un desarrollo futuro or-denado.

Al igual que lo expuesto por la Comisión Europea en su propuesta de una nueva Política Marítima Integrada (PMI), el trabajo desarrollado por Asturias con la Es-trategia MAREA pretende situarse en estrecha sintonía con los objetivos de la Es-trategia de Lisboa, sin olvidar la Estrategia de Gotemburgo.16 No obstante, el reco-nocimiento expreso al valor predominante de las consideraciones medioambientales a la hora de elegir y poner en práctica determinadas actuaciones, permite afirmar que la sostenibilidad es el pilar fundamental para la adopción de decisiones relacio-nadas con los asuntos marítimos. Esta consideración cuenta en Asturias con el im-portante precedente de haber conseguido mantener el territorio costero mejor pre-servado de toda España, gracias a diversos instrumentos de planificación territorial, en particular el POLA.

En el ámbito de los asuntos marítimos que afectan a Asturias, cabe constatar que se parte actualmente de la existencia de un gran potencial pendiente de ordenación y desarrollo. Asimismo, es cierto que existen muchas actuaciones en marcha relacio-nadas con los asuntos marítimos. Especialmente notorio ha resultado el ya citado Plan de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA), instrumento de ordenación de la costa que pretende preservar los valores medioambientales costeros y que estable-ce numerosas limitaciones a la hora de realizar actuaciones urbanísticas, empresaria-les, etc., en la franja costera.

Paralelamente al análisis de las oportunidades que se abren para el desarrollo del te-rritorio costero asturiano y de sus recursos ligados al mar, deben valorarse también las prospecciones, ya efectuadas a nivel europeo, en relación con los sectores econó-micos conectados con el mar que cuentan con mayores expectativas de crecimiento. Para ello, se han tenido en cuenta los estudios encargados por la propia Comisión

16 La llamada Estrategia de Lisboa surge de la reunión celebrada por el Consejo Europeo en 2000, y establece como objetivos el crecimiento, la creación de empleo y la competitividad, basados en el conocimiento. La Estrategia de Gotemburgo vino al año siguiente a completar los objetivos de Lisboa desde el punto de vista medioambiental.


Europea, en particular el relativo a las tendencias sobre el empleo en aquellos secto-res relacionados con el mar o que usan recursos marinos17 .

3.3.3. Finalidad y objetivos de la Estrategia marítima de Asturias

Partiendo de la diagnosis realizada para la elaboración de MAREA, se fijan una se-rie de objetivos que pretenden sentar las bases de un planteamiento integrado que da pie al nacimiento del Plan de acción sobre política marítima en Asturias.

En la Estrategia MAREA se establece como finalidad de la política marítima asturia-na “impulsar el desarrollo sostenible de la costa y lograr un mejor aprovechamiento de los recursos costeros y marinos, a la vez que promover la preservación del entor-no natural y del medio marino, a través de una mejor coordinación y cooperación entre administraciones, sectores y actores”.

Con el ánimo de precisar en la medida de lo posible el alcance de la política maríti-ma, se detallan los tres elementos que la definen:

Un espacio: el costero.•

Un tipo de actividades: las que se basan en el uso de los recursos costeros y ma-•rinos, y que se extienden más allá del espacio costero, tanto hacia el mar, como hacia el interior.

Un tipo de recursos: los costeros y marinos.•

A partir de la finalidad propuesta para la Estrategia, se plantean tres objetivos estra-tégicos que deben ser tenidos en cuenta a la hora tanto de la concepción como del desarrollo de las actuaciones propuestas en el Plan de acción:

Un objetivo medioambiental: que constituye un objetivo en sí mismo y un ob-•jetivo transversal, que ha de ser analizado y respetado en la consecución de los dos objetivos siguientes. Este objetivo queda expresado en los siguientes tér-minos: preservar el litoral y el medio marino.

Un objetivo económico: es decir, la Estrategia debe conseguir un mejor apro-•vechamiento de los recursos costeros y marinos asturianos. No obstante, el ob-jetivo medioambiental se contempla como preeminente, de modo que en caso de duda, prevalecerán las consideraciones conservacionistas (véase POLA y normativa europea).

17 Employment trends in all sectors related to the sea or using sea resources. Ecotec, Research&Consulting. Dr. Tina Weber, Anne-Mari Nevala.


Un objetivo sociocultural: definido como mejorar la calidad de vida en el lito-•ral asturiano.

Los destinatarios de estos tres objetivos son diversos:

Del objetivo medioambiental: las actuales y futuras generaciones, es decir, los •ciudadanos en general, de acuerdo con el concepto de desarrollo sostenible es-tablecido en la Declaración de Río de Janeiro en el año 199218.

Del objetivo económico: principalmente se identifica como destinatarias a las •empresas.

Con el objetivo sociocultural: se contemplan como destinatarios a la población •residente y los visitantes.

Además, se plantean seis objetivos instrumentales generales, los cuales hacen referen-cia al funcionamiento eficiente de la relación entre administraciones públicas, al im-pulso del conocimiento científico y de la formación en el ámbito marítimo, a mejo-rar la cooperación con otras regiones europeas, así como a optimizar la financiación pública disponible para la consecución de los objetivos marcados.

De manera más accesoria se pretende incrementar la visibilidad del potencial ma-rítimo asturiano, fomentar la imagen de la costa asturiana, dentro del respeto medioambiental, y situar a Asturias como una región marítima de referencia en Europa.

3.4. El camino hacia una efectiva integración de todos los sectores vinculados al mar: el Plan de acción

El Plan de actuaciones se elabora partiendo de los objetivos trazados y de una vi-sión estratégica clara: integración de las políticas sectoriales que van a definir la po-lítica marítima asturiana y, por ende, contribuir al gran objetivo trazado del desa-rrollo sostenible de dicha política. Es así como se establece un proyecto innovador, basado en los objetivos de Lisboa y Gotemburgo, y que sienta las bases de un nue-vo modelo de política, cuyo desarrollo práctico se diseña según el método bottom-up (de abajo a arriba).

18 Definición de desarrollo sostenible: “satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades”.


Como resultado de la puesta en común de los objetivos estratégicos, de las aporta-ciones recibidas, de las perspectivas de lo que debe servir para construir una políti-ca integrada, la Estrategia MAREA continúa su construcción y traza tres objetivos transversales:

Investigación, desarrollo e innovación.•

Formación y sensibilización. •

Un modelo innovador de gestión pública.•

Estos objetivos surgen de la superposición de los círculos que simbolizan los obje-tivos estratégicos y que conceptualmente representan ámbitos esenciales para con-seguir una verdadera integración (véase la figura 3.6). Dicho de un modo más des-criptivo, las consideraciones medioambientales deben ser puestas en relación con las sociales y económicas en cada una de las actuaciones propuestas, pero, además, la vía más apropiada para esto es a través del desarrollo de medidas dirigidas a aumentar el conocimiento, tanto científico como de todos los agentes implicados en la ejecución del Plan de acción. Estas últimas medidas quedarían representadas por las intersec-ciones de los círculos y tienen un carácter eminentemente transversal.

Con respecto al aspecto más formal, y tratándose de políticas públicas ejecutadas por administraciones públicas, no deben perderse de vista las cuestiones de proce-dimiento. De acuerdo con la idea de la innovación aplicada a los procesos y a los modelos de organización, se cierra la Estrategia con previsiones relativas a la certi-ficación del sistema de gestión de la política marítima, así como a la introducción

Figura 3.6. Integración de objetivos estratégicos


de criterios sociales, medioambientales e innovadores en la contratación pública y a la necesidad de contar con datos estadísticos e indicadores para una mejor adop-ción de decisiones.

La parte del Plan de acción destinado a recopilar la lista de actuaciones propuestas para el período 2007-2013 apunta más a ser una relación de ejemplos de medidas que disponen de una visión integrada de las diversas políticas implicadas, que una relación exhaustiva y cerrada de actuaciones. Se trata de una serie de propuestas que derivan de los objetivos trazados, y cuya única limitación es la de seguir los princi-pios que sustentan la propia Estrategia en su conjunto. Cualquier nueva iniciativa que contribuya a dichos objetivos y respete la filosofía auto-impuesta en este docu-mento podrá entrar a formar parte del mismo en el futuro.

Objetivo medioambiental: preservar el litoral y el medio marino

Prioridades

Conservación y recuperación de los recursos marinos y del litoral.•

Mejorar la gestión y ordenación del espacio terrestre y marítimo de la costa.•

Objetivo económico: mejorar el aprovechamiento de los recursos marinos y costeros asturianos

Prioridades

Competitividad del sector marítimo y actividades costeras.•

Impulsar actividades que contribuyan al desarrollo sostenible en base a recur-•sos marinos y costeros.

Investigar el potencial de nuevas actividades.•

Objetivo sociocultural: mejorar la calidad de vida en el litoral asturiano

Prioridades

Promover la generación de empleo para la población local.•

Mejorar las infraestructuras y los servicios a los residentes y visitantes.•

Contribuir al mantenimiento de la identidad cultural de las poblaciones cos-•teras.


Objetivo de I+D+i

Prioridades

Promover la investigación asturiana en temas marítimos y su integración en las •políticas públicas.

Promover la integración del conocimiento científico y tecnológico en el sec-•tor marítimo.

Fomentar la innovación.•

Objetivo de formación y sensibilización

Prioridades

Mejorar la adaptación de la formación a las necesidades del sector marítimo.•

Ofrecer nuevas oportunidades de empleo a la población costera.•

Sensibilizar a la población sobre la importancia de los recursos marinos y cos-•teros.

La Estrategia se concibe como un instrumento planificador que debe evolucionar con el paso del tiempo, adaptándose al conjunto de circunstancias que definen el en-torno en el cual se inscribe. De ahí que resulte fundamental contar con los instru-mentos administrativos previstos como base para una buena gobernanza marítima.

4 La gobernanza del litoral andaluz o la química

de mezclas inestables

Juan Manuel Barragán Muñoz 1

4.1. Aspectos introductorios

El objetivo principal de estas líneas es esbozar algunas reflexiones sobre un proceso de formulación estratégica ligado a la Gestión Integrada de Áreas Litorales (GIAL2). Un supuesto valor del caso que se presenta, cuya referencia geográfica corresponde a Andalucía, y de especial interés para un libro de las características del editado por AENOR, es que ofrece una amplia panorámica sobre lo que debería entenderse por un proceso de gestión real en el ámbito público de actuación. Incluso es posible que las ideas presentadas sean de utilidad para la gestión de las costas por parte de otras Comunidades Autónomas o de la Administración general del Estado.

Las próximas páginas analizarán, con el rigor deseable y el detalle posible, un caso real que ha durado dos años: la Estrategia Andaluza para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (EA-ICZM). Esta iniciativa, que surge del propio seno institu-cional de la Junta de Andalucía, ha sido concebida desde el punto de vista meto-dológico y ejecutada desde el punto de vista técnico, por el Grupo de investigación “Gestión integrada de áreas litorales” de la Universidad de Cádiz (UCA). Los prin-cipales responsables institucionales de la Consejería de Medio Ambiente (CMA)3,

1 Juan Calvo (EGMASA), durante el primer año, y Adolfo Chica y Marisa Pérez (Facultad de Ciencias del mar y ambientales de la UCA), durante todo el proceso, han sido unos compañe-ros que dignifican y hacen honor al significado de este vocablo. Dirección de contacto: [email protected] En castellano, la expresión más correcta para el ámbito geográfico referido es “área litoral”. Sin embargo, la más utilizada procede de la traducción directa de los términos ingleses coastal zone, y en este capítulo utilizaremos las siglas ICZM. 3 Un agradecimiento muy sincero a los dos Directores generales de la CMA, el Señor José Guira-do y la Señora Cecilia Gañán, que, además de respaldar la Estrategia, me animaron a escribir estas


además de liderar y acompañar en el proceso, pusieron a disposición del equipo téc-nico todo el apoyo solicitado para los aspectos operativos (logística del proceso par-ticipativo, diseño de exposiciones públicas, edición de material divulgativo y publi-caciones, etc.). Estas tareas recayeron en la Empresa de Gestión Medioambiental (EGMASA) de la CMA.

La experiencia que será descrita ha sido posible gracias a los dos Convenios de co-laboración firmados por la UCA y la CMA. A lo largo del texto, y con la intención de no extenderlo de forma innecesaria, se hará referencia a información más detalla-da; la cual se halla en los distintos Informes (I a VII) redactados a lo largo de dos años. El lector los puede encontrar en la hoja electrónica de la CMA o en la de nues-tro Grupo de investigación (www.gestioncostera.es). La secuencia cronológica de los trabajos tiene un esquema muy sencillo: durante el primer año (2006) se elabora-ron unos criterios técnicos que sirvieron de plataforma para las tareas del segundo (2007) que, en lo fundamental, abordó el correspondiente proceso de participación pública y de formulación de la Estrategia.

El esquema del contenido de las páginas redactadas a continuación es también bas-tante simple y se organiza según los siguientes apartados:

Reflexiones previas: intentan cimentar la hipótesis de partida respecto al im-•prescindible reconocimiento de que la ICZM es, en esencia, una política pú-blica.

El método de trabajo empleado: además de servir de guía para el lector, es sin •duda, de mayor utilidad que los propios contenidos para una publicación como la presente. En todo caso se trata de un proyecto conducente a la formulación de una Estrategia para el ámbito público de actuación.

El proceso participativo desarrollado: pretende responder al concepto de uno •de los principales paradigmas de la gestión pública en la actualidad.

Algunos resultados: serán expuestos a lo largo de todo el texto (decálogo de la •gestión integrada, procedimientos para la participación, organización de las ac-ciones estratégicas, Plan de acción, etc.).

Reflexiones finales a modo de conclusión.•

El lector puede deducir, y estará en lo cierto, que estas páginas aspiran a provocar la reflexión sobre qué debe ser, y qué no, un proceso estratégico de ICZM. Es hora de animar al análisis crítico con la intención de que se pueda diferenciar entre un infor-me, un estudio… y una estrategia “de verdad”. Porque es más que probable que, en-tre los que nos dedicamos en España a la ICZM, no haya todavía una tradición de

páginas. A los Jefes de servicio Federico Fernández, Felipe Oliveros y Arturo Fernández Palacios por creer en una Estrategia que aspira a ser “verdadera”.

121La gobernanza del litoral andaluz o la química de mezclas inestables

larga data acerca de interpretar nuestra disciplina como la política pública que real-mente es.

Tampoco hay que ocultar, más bien al contrario, que la legítima aspiración de los que trabajaron en esta iniciativa fue la de situar la EA-ICZM dentro de la oferta pro-gramática previa a las elecciones autonómicas de 2008. Así, todos los partidos polí-ticos que estén interesados en intentar un reto del calibre que supone la ICZM tie-nen una referencia más para su inspiración. ¿O es que las universidades no tienen la obligación de poner sus conocimientos a disposición de la sociedad a la que deben servir? Pero, obviamente, la propuesta debe tener un enfoque adecuado en los con-tenidos y un proceso metodológico dotado de rigor.

4.2. Filosofía subyacente: la ICZM es el instrumento de una política pública para un programa de gobierno

La meta principal de la ICZM aspira a concretar qué hay que hacer en relación a las actividades humanas y recursos del litoral y del medio marino. Pero sobre todo, cuál es la mejor forma de organizarnos de manera que, con posterioridad, se tomen las mejores decisiones posibles para desarrollar esas actividades y otras nuevas, al tiem-po que se mantienen los recursos. En consecuencia, los esfuerzos más importantes se dirigen a buscar un modelo de organización institucional que sea capaz de asumir los desafíos pendientes en lo ambiental, social y económico.

A menudo, los trabajos de esta naturaleza generan una especie de emparejamiento dialéctico entre el análisis-diagnóstico del estado del litoral, por un lado, y su gestión, por otro. Suele ser más común de lo que se piensa que el primero (conocimiento de la zona costera) desplace hasta llegar a difuminar al segundo (gestión integrada).

Desconocemos las causas exactas, pero no deben ser razones simples: relativa expe-riencia en el diseño de instrumentos ligados a políticas públicas de asuntos con en-foques novedosos, concepción científica acerca de qué es la ICZM, mayor o menor cercanía de algunas áreas de conocimiento o profesionales con procesos ligados a Ciencias sociales (donde se insertan las políticas públicas), dificultades relacionadas con la ejecución de procesos participativos, relativo divorcio entre la concepción de los técnicos (que diseñan un modelo de gestión) y los representantes instituciona-les (que tendrían que llevarlo a la práctica), abismo que se abre entre la percepción “tecnicista” de los problemas de gestión y la práctica política, etc.

Por descontado que lo anterior no implica una actitud despreciativa hacia el conoci-miento del litoral, sus procesos, sus recursos, sus disfunciones. Al revés: de un sólido


conocimiento de la realidad depende el acierto en el enfoque y la definición de los objetivos de un modelo de gestión. Lo que sucede es que, con frecuencia, no se lo-gra el equilibrio necesario entre Ciencias de la naturaleza y de la vida, disciplinas téc-nicas y Ciencias sociales. Y conviene reiterar que la ICZM es, antes que otra cosa, gestión en el ámbito público y, sobre todo, organización institucional. Pero, además, la EA-ICZM aspira a crear las bases para que la Administración abra los cauces de participación a la empresa privada y a la sociedad civil, teniendo en cuenta las con-diciones actuales de mercado. Por último, la EA-ICZM pretende ser un instrumen-to dinamizador de cooperación entre los agentes sociales e institucionales vincula-dos al litoral.

Varias ideas generales, respecto a la ICZM, se han ido decantando a lo largo de los últimos años a modo de sustrato filosófico. Este ha influido, y de forma notable, en la interpretación del proceso de formulación de la Estrategia Andaluza. Por lo tan-to, no debe causar extrañeza que, tanto el diseño metodológico como los conteni-dos de interés, aparezcan condicionados por dicha corriente de pensamiento. Pare-ce innecesario realzar el calado y la enjundia intelectual de esa especie de ideario; entre otras razones porque el lector sabrá interpretar, y de sobra, lo escrito a lo lar-go de las siguientes páginas. Pero sí conviene sintetizar, o subrayar al menos, aque-llos aspectos que puedan ayudarnos a reflexionar sobre lo que ha sucedido; aunque el tiempo verbal también se puede conjugar en gerundio porque el fenómeno, o la crisis, todavía está ocurriendo.

En primer lugar se parte de una concepción que identifica la ICZM con una deter-minada política pública. Esta aparece referida al espacio, los recursos y las activida-des humanas de un ámbito geográfico muy peculiar (porque, además del terrestre, incorpora el medio marino). Igualmente, resulta imprescindible recordar que la in-tención última es perfilar un proceso de administración que conduzca a un paradig-ma de desarrollo muy diferente al que rige en la actualidad. Y es que dicha política pública debe saber buscar, pero sobre todo hallar, respuestas a problemas bien defi-nidos que afectan, en gran medida, a bienes e intereses de naturaleza pública.

Y llegados a esta premisa del razonamiento encontramos que la Junta de Andalu-cía, institución clave en la vida de los ciudadanos andaluces, ostenta, tanto de for-ma compartida como en exclusiva, responsabilidades de enorme trascendencia pú-blica en el litoral y medio marino. De ahí que resulte imprescindible elaborar un programa de gobierno, un conjunto ordenado de actuaciones, que responda a los retos planteados. Y nada mejor que un instrumento de corte estratégico para son-dear nuevos rumbos hacia caminos más sostenibles a través de las posibilidades que ofrece la gestión pública.

Pero antes se precisan guías que faciliten la búsqueda de senderos y el tránsito de un modelo de gestión a otro, y alternativas entre las que poder elegir. Por desconta-do que el liderazgo necesario para iniciar el camino debería surgir desde el ámbito


público de actuación, y no de las posibilidades que, de forma graciosa, quiera con-ceder el mercado. De aquí la pertinencia de que la EA-ICZM sea una iniciativa que haya surgido desde dentro de la propia institución top-down, de la Junta de Andalu-cía. Todos debemos trabajar para que en el futuro sean posibles otras rutas, otros de-rroteros más acordes con una democracia realmente participativa bottom-up. Mientras nuestra sociedad se vuelve más activa y protagonista de su propio gobierno y futuro, son las instituciones, en las que ha depositado su confianza, las que asumen ese rol.

Lo anterior aconseja recordar algunos hitos con los que deseamos enriquecer el pa-trimonio conceptual de la EA-ICZM, al tiempo que facilitan pautas de acción para la Junta de Andalucía:

Que el enfoque de la Estrategia debe estar en sintonía con las orientaciones de •la gobernanza. Esta se entiende como un proceso de acción pública de gobier-no dirigida, en lo fundamental, a incentivar la coordinación y cooperación de las fuerzas dispersas de la sociedad. Hay que empezar, parece obvio, por la pro-pia coordinación y cooperación institucional. Es posible que, hasta la fecha, la interpretación “jerárquica” de la acción de gobierno en el ámbito costero (don-de se registra el mayor número y densidad de actores sociales, normas estable-cidas, intereses contrapuestos, sectores de actividad, administraciones públi-cas, etc.), explique lo sucedido en las últimas décadas en el litoral. En cualquier caso, por una razón o por otra, el mercado ha sido el elemento más beneficia-do con lo sucedido y no tanto nuestra sociedad en general.

La EA-ICZM se concibe como un instrumento supeditado, y al servicio, de una •política pública. En consecuencia, la lógica dominante en su arquitectura cons-tructiva no debe ser la exclusivamente técnica, sino la técnico-política. Lo con-trario supondría, en el mejor de los casos, un brillante ejercicio académico co-etáneo a la retransmisión de un fracaso anunciado.

Lo verdaderamente novedoso, incluso atrevido, de la EA-ICZM son sus crite-•rios de formulación. A la primera conclusión se llega comparando buena parte de los instrumentos análogos de nuestro país y de otros extranjeros. Y es que resulta imprescindible que las instituciones públicas se enfrenten a cómo son “por dentro”, y cómo lo han hecho “hacia fuera” en el pasado: con respecto a su política, normativa, instituciones, instrumentos, recursos, administradores, información, participación, educación para la sostenibilidad, etc. Pero llama la atención, y muy en particular, el segundo epíteto (“atrevido” como sinónimo de audaz o valiente). Esto es así, cuando se piensa en un hecho tan cargado de lógica técnica como infrecuente dentro de una gran institución pública, don-de la dialéctica y confrontación política constituyen el marco inexorable de re-ferencia: realizar un análisis crítico del modelo de gestión, con objeto de facili-tar unos cimientos más sólidos a la futura acción gubernamental. Por lo tanto, aquellos que sabemos el efecto que causan los criterios ahora utilizados en las


decisiones de los responsables institucionales, no debemos escatimar y ser ci-cateros con algún merecido elogio para la iniciativa de la Junta de Andalucía. Porque no hay duda: cómo estemos organizados “por dentro” aumenta o dis-minuye nuestras posibilidades de juego “hacia fuera”.

La implantación y el desarrollo de cualquier Estrategia, en el ámbito público •de actuación, debe enfocarse utilizando un modelo de “gestión estratégica” y no de “plan estratégico”. La diferencia entre ambos conceptos no es ni mucho menos sutil. Más aún: el reconocimiento de esta diferencia puede marcar el éxi-to o el fracaso de la iniciativa. Pruebas de lo anterior, demoledoras por cierto, se encuentran, fácilmente, en la reciente historia escrita por multitud de Planes estratégicos (de ciudades, de territorios, de recursos naturales, etc.) en Anda-lucía y en la mayoría de los países occidentales. La clave radica en que lo sus-tantivo fue el “plan” y no lo “estratégico”. De esta manera el “entorno” casi se despreció hasta extremos rayanos en el absurdo. Es probable que esta inter-pretación estuviera cargada de ingenuidad o de soberbia intelectual. Se pensa-ba, situados en el extremo de una lógica racionalista, que el hecho de que un plan fuera muy necesario y estuviera bien formulado llevaba, de forma inexora-ble, casi “mecánica”, a su ejecución. La realidad de la práctica social nos mues-tra el error, pero no todos saben interpretar las verdaderas razones de lo que ha ocurrido.

La anterior lección que nos ha dado la historia de la planificación debe con-•ducir a que la EA-ICZM se formule en términos de escasez de recursos, en un entorno probablemente adverso o, en el mejor de los casos, compitiendo con otros temas de la Agenda política. Incluso en un ambiente poco propicio a cualquier cambio o innovación. ¿Son estas ideas producto de una imaginación desbordante? o, por el contrario, ¿recogen buena parte de lo que ha sucedido en la realidad? Hay que recordar lo acaecido con bastantes de los instrumentos de planificación, tanto estratégicos como operativos, dirigidos al litoral: Pla-nes de ordenación del litoral de los años ochenta, Directrices regionales del li-toral de principios de los noventa, planeamiento urbanístico de municipios cos-teros en general, gestión de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, etc. Resulta evidente, en consecuencia, que el tex-to de la Estrategia debe constituir el marco de referencia para la acción, pero la consecución de un objetivo ganador (el futuro deseado) obliga a enfrentarse a otras habilidades, conocimientos o tareas no siempre bien reconocidas para el personal ejecutivo, técnico o funcionario: facultades para el desempeño en la organización de los aspectos operativos, liderazgo de las acciones a ejecutar, pensamiento estratégico, capacidad directiva, habilidades sociales y de facilita-ción, técnicas de negociación y búsqueda de consenso, participación de admi-nistradores y administrados en los procesos de naturaleza cooperativa, etc. En palabras de Aguilar (2006) sería: “En la realidad del sector público y privado


sobran los planes estratégicos y faltan los estrategas”. Por eso, en la EA-ICZM, debe primar, al menos en una primera fase, aquello que suponga la incorpora-ción de alianzas y socios estratégicos, de verdaderas estructuras organizativas, una auténtica plataforma para la gestión, y no más planes.

No cabe albergar incertidumbre. Después de mezclar convenientemente los •cinco ingredientes antes descritos, pocos podrán rechazar la filosofía subyacen-te de la EA-ICZM desde el acto mismo de su concepción: dificultad para con-seguir un instrumento cuya esencia es la acción y la eficacia. Pero, naturalmen-te, esos mismos vocablos deben ir acompañados de otros tan expresivos como: reto, compromiso, riesgo y trabajo. Y es que el sol no gira alrededor de la ges-tión integrada de las áreas litorales; más bien se identifica con la teoría quími-ca de las mezclas inestables.

4.3. Proponiendo un esquema metodológico: síntesis del proceso estratégico desarrollado

La figura 4.1 resume en diez pasos el itinerario metodológico desarrollado para la formulación de la EA-ICZM. Con cierta aproximación puede afirmarse que la mitad de ellos se han dado en 2006 mientras que el resto se ejecutan a lo largo de 2007.

Figura 4.1. Formulación estratégica para la gestión integrada de las zonas costeras de Andalucía en 10 pasos


La mayoría de los pasos han sido comentados y debatidos con los responsables téc-nicos e institucionales. Se ha propiciado el debate entre ellos; ya que los primeros serán los destinatarios principales de la Estrategia de cara a su implantación dentro de la institución regional; pero los segundos son los que, en realidad, toman en pri-mera instancia esta trascendente decisión. También parece claro que el proceso par-ticipativo desarrollado constituye un elemento que condiciona y permea la estruc-tura de la Estrategia.

En consecuencia, es lícito afirmar que el método seguido, como se anunció en pági-nas precedentes, no tiene un perfil técnico en exclusiva sino que puede considerar-se más bien técnico-político. Para aquellos que trabajan dentro del ámbito público de actuación, la cuestión clave de una estrategia no debería ser cuál es la mejor pro-puesta técnica, sino cuál es la mejor propuesta técnica capaz de ser incorporada, de verdad, a un programa político e institucional de gobierno.

4.3.1. Paso 1 o inicial

El paso 1 o inicial expresa, de forma inequívoca, la voluntad de la Junta de Andalu-cía, a través de la CMA, de buscar un camino que conduzca a frenar el deterioro ob-servado en nuestro litoral y medio marino. Pero al mismo tiempo se asume una pre-misa que condiciona cualquier razonamiento y propuesta ulterior: buena parte de la población, equipamientos, infraestructuras y actividades económicas, se asientan o tienen lugar en esta estrecha franja del territorio. Y tal situación, que parece válida hoy, es muy probable que también lo sea, incluso todavía más, mañana. A este em-parejamiento dialéctico conservación-desarrollo hay que buscarle un nuevo modelo de gestión dentro de una corporación pública. Así se vislumbra el objetivo último de todo el trabajo. Este primer paso de la Estrategia se escenifica con la firma de un Convenio de colaboración entre la CMA y la UCA. La institución universitaria apor-ta un Grupo de investigación que ha realizado proyectos específicos sobre ICZM para organismos internacionales, instituciones europeas y nacionales, etc.

Si alguien piensa que la trascendencia de este primer paso del método se reduce a los aspectos y trámites de mera formalidad, se equivoca. Esta etapa sirve para perfi-lar, cuando no debatir o negociar en sentido estricto, el propio boceto metodológi-co y los apartados que albergarán los contenidos más importantes. Por eso conviene recordar lo que hay en juego: avanzar en la búsqueda de un nuevo modelo de ges-tión o seguir tejiendo una especie de “manto de Penélope”.

Esto último se practica cuando, en un proyecto de ICZM, se dedica la mayor parte del esfuerzo a profundizar en el conocimiento del litoral. En bastantes ocasiones es un error, y es muy fácil de comprobar: basta asomarse a los estudios y publicaciones de la propia Administración, de las universidades o de los centros de investigación,


para darse cuenta de que el principal problema actualmente no es, precisamente, de conocimiento y sí de gestión. Se sabe más que suficiente para pasar a la acción. Y esto se dilucida en el primer paso del itinerario metodológico.

En el caso que nos ocupa, la decisión colegiada, tomada por responsables institucio-nales y el equipo técnico, se orientó a que el medio marino estuviera bien presente en la interpretación del concepto zona costera, que la Estrategia fuera corporativa de la Junta de Andalucía y no únicamente de la CMA (este error se repite en algunas estrategias de ICZM), que el resultado fuera el producto de un proceso participati-vo de verdad, que la formulación de la propuesta estuviera madura antes del proce-so electoral, pero, sobre todo, que los esfuerzos estuvieran concentrados en la bús-queda de un nuevo modelo de gestión (énfasis en el decálogo de gestión).

Como puede suponer el lector, aunque ninguno de los señalados en el párrafo pre-cedente es un asunto baladí, el último, el llamado decálogo4, se identifica con el au-téntico corazón de la ICZM. Y el argumento principal de esta aseveración radica en que su función más relevante es analizar y valorar un modelo institucional de ges-tión. Esos diez, y no otros, son los verdaderos “elementos estratégicos” de un nue-vo modelo de ICZM; sea en cualquier Administración autonómica, sea en la propia Administración general del Estado. Por tal razón es tan valiosa que una herramienta de esta naturaleza, en un país como el nuestro, donde los asuntos públicos han sido confiados casi en exclusiva a las Administraciones y en muchísima menor medida a otro tipo de instituciones, tenga liderazgo y apoyo total de la Administración públi-ca, que después tendrá que implicarse en la ejecución de las propuestas.

4.3.2. Paso 2 u organizativo

En el paso 2 u organizativo puede comprobarse que el enfoque antes destacado ha sido el llevado a la práctica en el caso andaluz desde el punto de vista metodológi-co. La figura 4.2 ilustra y permite seguir algunas de las reflexiones que se esbozan a continuación. Si de forma tradicional las tres primeras columnas han absorbido casi todos los esfuerzos en otras iniciativas de gestión integrada (análisis y diagnóstico de lo que sucede en el litoral, problemas clave y objetivos operativos), en la EA-ICZM la organización establecida giraba alrededor del decálogo (elementos estratégicos).

En efecto, este se constituía en el eje sobre el que pivotaba todo el proceso; es la principal innovación del proyecto, lo cual se demuestra de la siguiente forma: bas-tantes de las iniciativas anteriores, autonómicas y estatales, se centraron en el conte-nido de las tres primeras columnas de la figura 4.2, y se asentaron en la proposición

4 Política, normativa, competencias, instituciones, instrumentos, formación, recursos, información, educación y participación-cooperación.


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de objetivos operativos. Por lo tanto, todas las actuaciones propuestas estaban con-cebidas siguiendo esa lógica. En la EA-ICZM el esfuerzo dedicado a las tareas del conocimiento del litoral fue menor porque la propia Junta de Andalucía, las univer-sidades y centros de investigación disponían de la información básica. Es decir, el conocimiento de lo que ocurría en el litoral estaba bastante avanzado y, por lo tan-to, la síntesis se imponía en esta fase. A continuación se abordaba el gran reto de la ICZM, ya que, a los pilares del decálogo, verdaderos elementos estratégicos, le su-cedía, a través del correspondiente proceso participativo, el establecimiento de las “metas, objetivos y acciones estratégicas”.

En consecuencia, desde el punto de vista metodológico la decisión estaba clara: al lito-ral, sus atributos, procesos y problemas le dedicaríamos la atención necesaria e impres-cindible porque otros muchos, con anterioridad, habían hecho ese trabajo (aunque no de forma sistemática). Por el contrario, el mayor esfuerzo, el reto innovador, radicaba en el diseño de un modelo de gestión institucional alternativo al existente, pero don-de estuvieran más presentes y mejor considerados los principales agentes sociales.

Con el horizonte descrito se abordan los diferentes marcos operativos y entornos en los que se va a formular y desarrollar la futura Estrategia. Ese primer contexto estu-diado será el propio, el de Andalucía. Para ello se analiza el escenario institucional, ambiental, económico y social. El segundo contexto abordado es el externo. Para ello se presta especial atención a la Agenda institucional de Europa, a las experiencias internacionales análogas, pero también a las propias, nacionales y regionales. Con todo, se obtiene una aproximación de lo que se puede hacer “dentro” y de lo que se está haciendo “fuera”5. El resultado facilita el marco operativo del proyecto, los prin-cipios orientadores e inspiradores de la Estrategia, y a la vez un esquema metodo-lógico más preciso al que ajustarse. El refrendo de los responsables institucionales y funcionarios de alto nivel constituía un requisito imprescindible. Y era fundamental su visto bueno porque, unos antes y otros después, deberían hacer frente a los con-tenidos y resultados que surgirían de esta etapa.

4.3.3. Paso 3. La misión

El paso 3 se centra en la misión que la institución pública tiene con respecto al lito-ral y al medio marino andaluz. En este apartado hay que atender a las razones (¿por qué Andalucía necesita una EA-ICZM?) que justifican la movilización para afrontar

5 Se revisaron aquellas Estrategias de ICZM que se consideraron más relevantes de entre las que ya estaban publicadas. Se eligieron las que estaban mejor planteadas y formuladas. En total suman algo más de una veintena. Se ordenaron en cuatro grupos: a) las formuladas por organismos in-ternacionales y por instituciones europeas, b) países anglosajones, c) América Latina, d) estrate-gias ibéricas (Portugal, España, Valencia, Cataluña, Asturias).


el futuro de ese litoral a través de una Estrategia. Esta especie de “argumentario” será clave para solicitar y demandar la “adhesión”, por parte de los diferentes depar-tamentos o unidades corporativas, a la Estrategia. ¿O es que las expectativas de ac-tuación conjunta deben seguir quedando bajo la égida de la disciplina política e ins-titucional? Una respuesta afirmativa sería dar pábulo a los argumentos contrarios a la filosofía que subyace en el concepto de gobernanza. Además, lo anterior debe estar relacionado, y de manera muy íntima, por cierto, con los valores considerados por la Junta de Andalucía. Ello explica, a su vez, la necesidad de esbozar al menos, la vi-sión institucional que se pretende para el litoral, para el medio marino, sus recursos, las actividades humanas, el modelo de crecimiento y desarrollo, etc.

Visto de una forma muy práctica este “argumentario” ofrece razones para reforzar la cohesión entre los representantes de diferentes responsabilidades de una misma ins-titución. Un principio comúnmente aceptado es que la ICZM no debe ser patrimo-nio del medio ambiente, ni de la pesca, ni del turismo, ni siquiera del departamento responsable de los usos del suelo. Entonces se podría llegar a la siguiente conclusión: no sobran materiales para solidificar y endurecer un conglomerado de intereses, a ve-ces muy distantes o incluso opuestos. Y esa es la función de esta etapa: subrayar as-pectos que generan cohesión y adherencia institucional a un proyecto nuevo.

El esquema de este apartado aspira a fundir, por un lado, las obligaciones que la Junta de Andalucía tiene y, por otro, los valores que deben inspirar el cumplimien-to de las funciones que son de su competencia respecto a la gestión del litoral y del medio marino. Se resuelve de manera muy simple a través de los siguientes aparta-dos cuyos títulos son afirmaciones que pretenden reforzar algunas ideas-fuerza. De una forma bastante resumida, este capítulo de la Estrategia se apoyó en dos grupos de aseveraciones:

La Junta de Andalucía necesita una Estrategia para la ICZM.•

La incorporación de la Consejería X a la EA-ICZM traería importantes bene-•ficios.

Cada uno de estos apartados se desarrollaba hasta situarse en un nivel de concreción aceptable y comprensible desde un enfoque político, social e institucional. Las más de cuarenta páginas del informe ofrecían suficientes razones para apoyar la Estrategia.

La primera afirmación, “La Junta de Andalucía necesita una Estrategia para la ICZM”, se apoyó en tres pilares argumentales: 1) porque hay que hacer frente a problemas ambientales cuyas repercusiones sociales y económicas son de enorme trascendencia, 2) porque las instituciones autonómicas tienen que asumir, mediante una política pública específica, el reto que representa la mejora de la gestión de las zonas costeras y sus recursos, y 3) porque hay que pensar en una forma eficaz de al-canzar los objetivos. A su vez, estos tres pilares soportaban, desde el punto de vista argumental, 17 poderosas razones.


A continuación se muestra un ejemplo, de los 17, correspondiente al segundo apar-tado descrito:

“…porque los asuntos relacionados con los recursos y bienes públicos asociados al litoral son responsabilidad compartida de las diferentes Administraciones pú-blicas; y sin el concurso coordinado y cooperativo de las tres escalas territoriales más importantes no es posible la gestión integrada. En dicho sentido, la Junta de Andalucía, además de atender a sus propias responsabilidades, puede facilitar la integración de los intereses de la Administración general del Estado y de la Ad-ministración local”.

La segunda afirmación, “la incorporación de la Consejería X a la EA-ICZM traería importantes beneficios”, se apoyó en siete pilares argumentales, uno por cada Con-sejería clave para la gestión del litoral y del medio marino: de medio ambiente, de obras públicas y transportes, de agricultura y pesca, de turismo, comercio y depor-te, de innovación, ciencia y empresa, de cultura, de salud, de justicia y administra-ción pública. En total se ofrecieron 46 argumentos distintos repartidos entre las sie-te Consejerías que podrían implicarse más en la futura Estrategia de ICZM.

Un ejemplo de estos 46, perteneciente en este caso a la Consejería de obras públicas y transportes, muestra la forma en la que se expresaron los argumentos:

“…porque el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) determina la elaboración de un Programa regional de ordenación del litoral incorporando criterios en torno a la gestión integrada de zonas costeras y corresponsabilizando en su formulación y redacción a distintos departamentos de la Junta de Andalucía. Por tanto, la incorporación de la COPT a la Estrategia Andaluza de Gestión Inte-grada de Zonas Costeras sería coherente con el desarrollo del citado Programa”.

Es decir, se acudió a fórmulas argumentales clásicas de la expresión retórica. Al me-nos, lo más parecido a razonamientos que utilizan la técnica silogística. Eso sí: di-chos silogismos estaban fundamentados en premisas y proposiciones verdaderas. La clave era la siguiente: la incorporación de la Consejería X beneficiaba a la EA-ICZM, no cabe duda; pero sobre todo a esa misma Consejería.

4.3.4. Paso 4. Un análisis estratégico

El paso 4 desarrolla el análisis estratégico (perspectiva multidimensional del litoral y del medio marino). Este paso se cumplimenta gracias a tareas interpretadas más o menos convencionalmente. Y es que en este apartado el aporte principal ha sido el análisis, pero sobre todo la síntesis, de los principales aspectos que atañen al ámbito de estudio: físiconaturales y socioeconómicos (clima, oceanografía, procesos natura-les, biodiversidad, recursos vivos marinos, paisaje, recursos culturales, asentamientos,


infraestructuras, agricultura litoral, industria costera, navegación y transporte maríti-mo, turismo, etc.). De forma inmediata, después de la síntesis de los elementos seña-lados, se realizó un ejercicio de prospectiva muy elemental, se efectuó la descripción de los escenarios tendenciales (hasta el horizonte 2015) de alguna de las variables más significativas en relación a la presión que la actividad humana ejerce sobre los espacios y los recursos costeros, al riesgo de hipotéticos vertidos accidentales, etc. Así fueron seleccionadas las que ahora se enumeran: evolución de la población litoral, del número de turistas, del grado de urbanización en diferentes bandas costeras, del balance hídri-co, de la capacidad de agua embalsada, de las capturas pesqueras, de los cultivos bajo plástico, del tráfico marítimo de hidrocarburos, etc. La conclusión, no por conocida es menos preocupante: el modelo de desarrollo es simplemente inviable. Una licencia analógica del pensamiento estratégico sería la de identificar este paso con la “perspec-tiva externa” de los diagnósticos estratégicos de las empresas o instituciones.

El hecho de plantear el reconocimiento de dimensiones carentes de pureza genética (socioambiental y socioeconómica) expresa, de un modo fiel, un pensamiento acerca de lo que nos parece algo evidente: el ser humano ostenta una función protagonista en casi todos los confines del litoral. Consecuencia de esta interpretación, o premisa (se-gún se mire), surgen nueve familias de “problemas clave” del litoral (véase la tabla 4.1). Conviene resaltar que dichos problemas hace tiempo que aparecen recogidos en la literatura científica e institucional, se conocen por la simple observación sobre el

Tabla 4.1. Problemas clave del litoral y objetivos operativos

Problema clave Objetivo operativo Programas o medidas

1. Homogeneiza- ción del paisaje.

Frenar los procesos de urbanización generalizada y limitar determinadas actividades económicas intensivas en el litoral andaluz.

– Control de los procesos de urbanización.– Recuperación del paisaje litoral.– Incorporación de la dimensión paisajística

en la gestión del patrimonio natural y cultural.

2. Alteración de los procesos naturales.

Suscitar el replanteamiento de determinadas obras públicas, las infraestructuras y los procesos de urbanización, en relación a su emplazamiento y diseño.

– Integración de los equipamientos de uso público y obras de defensa costera.

– Integración de las obras hidráulicas.– Integración de las infraestructuras de

transporte terrestre.– Integración de las infraestructuras portuarias.– Integración de las infraestructuras de

saneamiento y depuración de aguas.

3. Contaminación de las aguas litorales.

Mejorar la calidad de las aguas litorales de Andalucía.

– Control de la calidad ambiental (emisiones e inmisiones).

– Gestión vertidos urbanos e industriales.– Recuperación de zonas degradadas.– Prevención de riesgos de vertidos de

hidrocarburos al mar (control de la navegación marítima, etc.).

(continúa)


Tabla 4.1. Problemas clave del litoral y objetivos operativos (continuación)

Problema clave Objetivo operativo Programas o medidas

4. Pérdida de la calidad y la cantidad de los recursos hídricos.

Racionalizar la utilización de las aguas continentales y disminuir el ritmo de crecimiento de la demanda.

– Modernización de regadíos (reducción del consumo, eficiencia, reutilización).

– Mejora en el ciclo urbano del agua (abastecimiento, utilización, depuración y reutilización).

– Desarrollo de técnicas agrícolas que eviten la contaminación difusa.

– Uso sostenible de los acuíferos para frenar la sobreexplotación y los problemas de intrusión salina.

5. Agotamiento de los recursos vivos marinos.

Aprovechamiento sostenible de los recursos vivos marinos.

– Mantenimiento de la productividad biológica del medio costero marino.

– Aprovechamientos artesanales y de bajo impacto.

– Ordenación de los caladeros y adecuación del esfuerzo pesquero a la capacidad productiva.

– Vigilancia de capturas en pesca deportiva.

6. Degradación de hábitats naturales y pérdida de la biodiversidad.

Conservar hábitats y recuperar la biodiversidad terrestre, litoral y del medio marino.

– Protección ambiental de ecosistemas marinos de interés ecológico y desarrollo de la Red de Áreas Marinas Protegidas de Andalucía (RAMPA).

– Gestión de hábitats críticos no protegidos (marinos y terrestres).

– Eliminación y control de especies invasoras exóticas.

7. Pérdida de posibilidad futura de desarrollo económico.

Asegurar el desarrollo económico futuro del litoral andaluz a través de la protección y conservación de los procesos y recursos naturales más importantes.

– Protección y recuperación de playas y dunas asociadas al turismo.

– Valorización del paisaje natural en relación a las actividades productivas.

– Gestión sostenible de los recursos hídricos asociados a la agricultura y al turismo.

– Gestión de hábitats de interés para especies comerciales.

– Preservación de la calidad de las aguas litorales asociadas a actividades productivas consolidadas.

8. Pérdida de patrimonio público: natural y cultural.

Administrar de forma sostenible el patrimonio público del litoral andaluz, tanto natural como cultural.

– Recuperación y puesta en valor del patrimonio cultural costero.

– Integración del patrimonio natural y cultural en el litoral como estrategia de gestión.

– Fortalecimiento de la Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía (RENPA) en el litoral.

9. Transferencia de costes entre actividades y usuarios.

Promover una distribución equitativa de costes y beneficios entre las actividades económicas desarrolladas en el litoral andaluz y los usuarios de sus recursos.

– Agricultura y recursos costero-marinos.– Energía eólica y actividades productivas

costero-marinas.– Turismo y gestión de recursos.


terreno o a través de la lectura de los medios de comunicación (6 problemas de tipo socioambiental y 3 de naturaleza socioeconómica)6. Conforme con lo dicho, y como ya se advirtió en el paso 2, estas tareas no absorbieron la mayor parte del tiempo, re-cursos y esfuerzos, como sucede en la clásica planificación.

En la mencionada tabla también se advierte que los problemas descritos facilitan, a su vez, la fijación de los grandes objetivos operativos e incluso, de forma tentativa, los programas o medidas de actuación. No obstante, conviene enfatizar que estos son diferentes en su naturaleza a los objetivos estratégicos o de gestión propiamen-te dicha (véase la figura 4.2); eso sí, se plantean tan estrechamente ligados que lle-gan a ser dos caras de una misma moneda.

Las consideraciones precedentes son, en realidad, diferencias conceptuales de grueso cali-bre con una enorme trascendencia metodológica. Incluso se podrían sintetizar aún más y formularse como preguntas: ¿qué hacer? en contraposición a ¿cómo hacerlo? La función del paso 4, por tanto, podría expresarse de varias maneras, pero también de la siguiente: sabemos, como mínimo, qué habría que hacer en relación a los recursos litorales y del medio marino. No obstante, la Estrategia de gestión está todavía en sus albores.

4.3.5. Paso 5. El diagnóstico estratégico

El paso 5 aborda el diagnóstico estratégico propiamente dicho. La novedad del tra-tamiento y la innovación metodológica reside en que el énfasis se ha puesto en la perspectiva institucional del modelo de gestión. Para ello se han estudiado, con sumo cuidado y en detalle, los diez “elementos estratégicos” del sistema público que afec-tan en mayor medida a la buena administración de los recursos litorales y del medio marino. Aunque lo hemos llamado decálogo, es posible que cada situación particu-lar, Comunidad Autónoma, Estado, etc., recomiende incrementar su número, cam-biar alguno de sus elementos por otro, fundir dos de ellos, etc.

Siguiendo con la analogía anterior, este paso se correspondería, en lo sustancial, con la “perspectiva interna” del diagnóstico estratégico del mundo empresarial o las ins-tituciones. ¿Cómo podría mejorar una institución si no se realiza un estudio intros-pectivo que señale qué se hace bien y qué se hace mal, o qué no se hace en su orga-nización? Por esta razón se ha profundizado en aquellos aspectos que condicionan, o perfilan, dicho modelo y que ya se han mencionado en páginas precedentes: po-lítica, normativa, competencias, instituciones, instrumentos, formación, recursos,

6 Algunos de estos problemas se ven magnificados por los efectos del cambio climático, por lo que la EA-ICZM tiene en cuenta las recomendaciones de la reciente Estrategia andaluza sobre el cam-bio climático. En este sentido, una de las acciones prioritarias propuestas en el Plan de acción de la EA-ICZM es elaborar el Programa andaluz para la retirada controlada, y hacer así frente a los efectos de la subida del nivel del mar provocados por el cambio climático.


información, educación, participación y cooperación. Estos tienen que ser, y no otros, los pilares sobre los que se construya el edificio de la ICZM. Se trata de la auténtica columna vertebral de un sistema de gestión que hay que mejorar, a veces, casi inventar.

Porque es dentro de las instituciones públicas desde donde hay que liderar los cambios estructurales relacionados con los modelos de desarrollo. Una política pública está, precisamente, para eso: para abrir camino, para ensayar opciones, para capitanear e incluso para arriesgar en beneficio de esas mejoras que apenas se dibujan en un futu-ro que, siempre, es incierto. Es inaceptable que las instituciones públicas simplemente acompañen o esperen a que los cambios se produzcan desde fuera, desde la sociedad. La responsabilidad de los líderes políticos en un sistema democrático es esa y no otra. Si además la evolución en cómo se concibe el gobierno de los asuntos públicos pro-gresa hasta paradigmas como los mencionados de la gobernanza, más justificado está aún el enfoque elegido para la interpretación de un verdadero modelo de ICZM.

El análisis en profundidad de estos elementos permite la diagnosis estratégica, la cual se refleja, en primer lugar, en una tabla que resume los aspectos más significativos del decálogo (véase en www.gestioncostera.es). A continuación se procede a la síntesis de dicha tabla a través de matrices del tipo DAFO (véase la tabla 4.2).

Aunque se explicará con detalle en páginas sucesivas, en este punto es posible afron-tar las tareas ligadas a la participación pública. Aunque hasta el momento dichas ta-reas se han circunscrito a representantes institucionales, técnicos y funcionarios de la institución, el hecho de tener asentadas las bases del enfoque, facilita la primera de las grandes preguntas a los participantes: ¿está de acuerdo con el enfoque seguido? Hacerlo antes hubiese sido incluso difícil de explicar. Sin embargo, después de esta etapa ya se pueden exponer los problemas o temas clave y los objetivos operativos, así como el diagnóstico de la estructura de gestión de la Junta de Andalucía.

En realidad se procede a un emparejamiento dialéctico: el QUÉ (cuestiones que re-solver) se enfrenta al inicio del CÓMO (los elementos de la gestión institucional per-mitirán señalar nuevas fórmulas de organización administrativa y social). En nuestro

Tabla 4.2. Matriz DAFO

Debilidades Fortalezas

Sistema institucional y administrativo que no responde a las necesidades de la ICZM; superado por los acontecimientos.

Voluntad compartida para la búsqueda de un nuevo modelo andaluz de gestión de zonas costeras.

Amenazas Oportunidades

Lentitud en la reacción, o parálisis, ante la urgente necesidad de un cambio.

Decantar o acelerar las iniciativas políticas e institucionales constatadas. Aprovechar la evolución de la conciencia social.Liderazgo inicial CMA.


ejemplo hubo casi unanimidad desde el momento en el que los participantes hicieron suyo el enfoque propuesto; bastante diferente al convencional, por cierto. En otras palabras: los participantes estaban de acuerdo en identificar su propio sistema de ges-tión institucional como el yacimiento donde había que buscar las razones subyacen-tes de lo que estaba sucediendo y, por supuesto, de las soluciones. Por descontado que aceptaban el hecho de que ellos formaban parte esencial de ese mismo sistema.

Reiteramos, por último, un comentario al que se hizo alusión antes: es posible que la visión ofrecida sea demasiado “institucionalista”. Es decir, que se le otorgue a las instituciones un papel protagónico dentro del futuro modelo de ICZM. En defen-sa de esta interpretación hay dos argumentos que esgrimir tan simples como sóli-dos. Uno se refiere a que la Junta de Andalucía ostenta unas responsabilidades que le obligan a intervenir, como una de las principales instituciones públicas, en la de-finición de un mejor futuro para el litoral andaluz. La segunda razón, tan poderosa como la anterior, es que, a nuestro juicio, las diferentes instituciones públicas deben contribuir a que la sociedad andaluza esté más y mejor concienciada y, probablemen-te, movilizada respecto a ese futuro que hay que perfilar (no dejando que el devenir o las circunstancias se encarguen de hacerlo).

Podría pensarse que esta interpretación del modelo de gestión implica, por nuestra exclusiva cuenta y riesgo, una relativa confianza, al menos a corto plazo, en el nivel de concienciación y en la capacidad de movilización de nuestra sociedad. Pero lo aconte-cido en décadas pasadas en el litoral donde, mayoritariamente, hemos concedido cré-dito a un perverso modelo de desarrollo auspiciado, o en última instancia consentido, por Administraciones de “mirada perdida”, hacen dudar. Al menos no justifican, en este momento, una sociedad concienciada, movilizada y dispuesta a sacrificar los éxi-tos conseguidos en el plano económico. En otras palabras: mientras trabajamos para alcanzar un modelo de abajo hacia arriba, botton-up, reaccionemos con urgencia, si las instituciones están de acuerdo, con iniciativas de arriba hacia abajo, top-down.

4.3.6. Paso 6. Un planteamiento estratégico

El paso 6 se identifica con un planteamiento estratégico que intermedia entre el apar-tado de diagnosis y el propositivo. Con tal intención se esboza una matriz CAME7 (véase la tabla 4.3), que pretende complementar a la DAFO, realizada en el punto anterior. La potencia argumental de dicha matriz, reforzada con una serie de consi-deraciones elementales, conduce a señalar los departamentos, en este caso conseje-rías, con mayor implicación en los objetivos operativos ya descritos, y en los princi-pios orientadores de la ICZM, también recogidos en los primeros pasos. El remate

7 Matriz DAFO: Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades. Matriz CAME: Corregir las debilidades, Afrontar las amenazas, Mantener las fortalezas y Explotar las oportunidades.


de este punto se ejecuta gracias al establecimiento de 3 metas y 11 objetivos estraté-gicos asociados a las anteriores (véase la tabla 4.4).

Tanto las metas como los objetivos estratégicos pertenecen en sentido estricto al mundo de la gestión. Su formulación se adentra en el campo de la administración y toma de decisiones. No cabe duda de ello al analizar la necesidad de construir un

Tabla 4.3. Matriz CAME

Corregir debilidades Mantener las fortalezas

Construyendo y consolidando una nueva estructura institucional que cuente con los instrumentos de gestión adecuados para la ICZM.

Reforzando y desarrollando el papel de los procesos participativos en pro de una nueva política pública sobre ICZM que asuma los presupuestos de la gobernanza.

Afrontar amenazas Explotar oportunidades

Demostrando que la Junta de Andalucía está decidida a emprender acciones concretas que implican la movilización de importantes recursos materiales y humanos.

Aprovechando el contexto interno (nuevo Estatuto de Autonomía, iniciativa del Parlamento Andaluz sobre ICZM, elecciones 2008…) y externo (recomendación del Parlamento Europeo, iniciativas de otros países…), se fragua una alianza estratégica donde se aúnan los principales agentes sociales e institucionales de Andalucía.

Tabla 4.4. Metas y objetivos estratégicos

Metas estratégicas Objetivos estratégicos

1. Construir un sólido sistema de alianzas para una nueva política institucional andaluza.

1.1. Formular una política institucional para la ICZM.

1.2. Mejorar la coordinación y cooperación institucional en aquellos asuntos relacionados con el litoral de Andalucía.

1.3. Favorecer la participación pública de cara a una mayor implicación ciudadana.

2. Disponer de instrumentos apropiados para un modelo más integrado de gestión costera.

2.1. Determinar nuevas funciones y responsabilidades institucionales.

2.2. Modificar, adaptar o aprobar los instrumentos normativos necesarios.

2.3. Disponer de los instrumentos necesarios para la planificación y gestión del litoral de Andalucía.

2.4. Crear instrumentos para la implantación y seguimiento de la propia EA-Gestión Integrada de Zonas Costeras.

3. Conseguir los recursos necesarios para implantar la EA-ICZM.

3.1. Conseguir recursos económicos suficientes para financiar la EA-ICZM.

3.2. Asegurar una formación técnica adecuada, entendiendo la ICZM como proceso de gobernanza.

3.3. Educar para la sostenibilidad del litoral de Andalucía.

3.4. Ofrecer información pública suficiente y disponer de un conocimiento científico adecuado para afrontar el proceso de cambio.


sólido sistema institucional de alianzas, la conveniencia de crear nuevos instrumen-tos de gestión o la urgencia en la búsqueda de recursos estratégicos al servicio de una nueva política pública. Y lo mismo sucede al determinar los objetivos estratégicos. Estos últimos, como era de esperar, tienen correspondencia positiva con el diagnós-tico estratégico elaborado gracias al decálogo. Incluso las metas estratégicas surgen a modo de grandes vectores cuya función básica es la de relacionar, aglutinar y com-pactar esos mismos elementos del decálogo de cara a la acción.

4.3.7. Paso 7. Opciones estratégicas

El paso 7 permite enumerar las opciones estratégicas disponibles y proceder a su elección. Hay que reconocer que es casi un hito de tipo formal. Es aquí donde se describen las tres principales posibilidades estratégicas existentes: de liderazgo, flexi-ble y expectante. Por exclusión, y teniendo en cuenta la situación en la que se haya el litoral y sus recursos, sólo la primera adquiere verdadero sentido para la política de una gran corporación de naturaleza pública como la Junta de Andalucía. Entre otras razones, porque los ciudadanos tienen que confiar en la eficacia de sus propias insti-tuciones para el ejercicio de ese liderazgo (en el que ellos mismos también deberían asumir un papel protagonista).

Una opción distinta a la que encabeza la tríada anterior equivaldría a cuestionar la función de las instituciones públicas ante los grandes retos de la sostenibilidad. Con-viene no seguir alimentando las dudas y recelos, que desde hace años carcomen los cimientos de las democracias de Occidente, acerca de la tan cuestionada eficacia de sector público. Y es que la crisis generada por las evidentes manifestaciones de es-tas respuestas (fenómeno de las privatizaciones, búsqueda de alternativas en el ter-cer sector, etc.) ha desembocado, paradójicamente, en el “hallazgo” de un nuevo pa-radigma que “busca” soluciones. Por esta razón, y no por otra, desviamos nuestra mirada hacia la gobernanza.

En esta etapa también se observa la verdadera potencia política de la iniciativa de ICZM. Suponiendo que los actos futuros refrenden las declaraciones e intenciones previas, un analista puede interpretar la fortaleza y la musculatura real con la que parte un proyecto de naturaleza estratégica.

4.3.8. Paso 8. Acciones para desarrollar la estrategia

En el paso 8 se proponen y seleccionan acciones para el desarrollo de la Estrategia. Algo clave en cualquier estrategia, tanto si va dirigida a una corporación pública como a una privada, es la necesidad de traducir las metas y los objetivos estratégicos en acciones concretas. En la EA-ICZM han existido varias fuentes que aportaron el caudal necesario para seleccionar las que se han denominado acciones estratégicas.


En primer lugar, se ha utilizado como fuente el proceso participativo, que será tra-tado en páginas sucesivas. Dicho proceso aportó un elevado número de ideas. Los representantes de colectivos ciudadanos, los técnicos y funcionarios de las tres ad-ministraciones presentes, así como los responsables institucionales, realizaron una importantísima contribución. Igualmente muchas de ellas fueron sugeridas, comen-tadas o mencionadas, de forma previa, por el equipo técnico. Quizás sea esa la misión de los técnicos o expertos: alimentar el debate entre los actores sociales describiendo posibles actuaciones, recordando alternativas, etc. En otras ocasiones los participan-tes perfilaban propuestas que después el equipo técnico detallaba un poco más.

Asimismo la revisión bibliográfica, efectuada al principio del proyecto, ha sido una fuen-te de inspiración importante; no olvidemos que hay algunos países que llevan más de un cuarto de siglo con programas de ICZM. Por último, la experiencia de nuestro equipo de investigación también ha servido para incrementar el número de propuestas.

En esta fase del itinerario metodológico corresponde, de nuevo, ponerse en contac-to con los participantes. Ahora se les remiten las acciones estratégicas que ellos pro-pusieron, pero seleccionadas, ordenadas y clasificadas. Los criterios utilizados por el equipo técnico a la hora de elegir las acciones han sido muy elementales: que se rela-cionen con la consecución de alguna meta y objetivo estratégico, que sean concretas y que sean viables. El resultado inicial alcanza 50 acciones estratégicas repartidas entre los 11 objetivos señalados. La distribución por metas estratégicas es la que sigue: 13 acciones para la meta primera, 21 acciones para la meta segunda y 16 acciones para la meta tercera. La tabla 4.4 muestra una idea bastante aproximada de lo que se ofre-ce a los participantes y de cómo se estructura la Estrategia. La descripción sucinta de estas propuestas también pueden encontrase en las hojas electrónicas señaladas.

El comentario general que puede realizarse respecto a la batería de propuestas ini-cial es muy sencillo:

Constituye un repertorio muy completo y equilibrado de soluciones de gestión •a problemas de gestión (véanse las tablas 4.5, 4.6 y 4.7).

Sienta las bases de un modelo de gestión diferente en cuanto a estructuras or-•ganizativas y sistemas de relación social, mucho más democrático y, probable-mente, más eficaz.

Tabla 4.5. Acciones estratégicas de la meta 1

Meta 1. Construir un sólido sistema de alianzas para una nueva política institucional andaluza

Objetivo estratégico Acción I U M FT


Aprobar en el seno del Consejo de Gobierno andaluz la Estrategia Andaluza para la Gestión Integrada de Zonas Costeras.

3 3 3 ••

(continúa)



Meta 2. Disponer de instrumentos apropiados para un modelo más integrado de gestión costera


2.1. Determinar nuevas funciones y responsabilidades institucionales a través de nuevas herramientas.

Crear la Agencia andaluza para la gestión costera. 2 3 3 •

Desarrollar la figura de los Grupos de acción costera en cada provincia litoral.

3 2 3 •

(continúa)

Tabla 4.5. Acciones estratégicas de la meta 1 (continuación)

Meta 1. Construir un sólido sistema de alianzas para una nueva política institucional andaluza



Redactar un documento o declaración institucional denominado Agenda para una política andaluza de gestión integrada de las áreas litorales.

3 3 3 ••

Aprobar el Programa andaluz de ICZM, basado en las pautas y propuestas de la EA-ICZM.

3 3 3 ••

Firma del Pacto por el litoral andaluz entre los agentes sociales e institucionales implicados o interesados.

2 3 3 •

1.2. Mejorar la coordinación y cooperación institucional en aquellos asuntos relacionados con el litoral.

Crear la Comisión costera de Andalucía como órgano colegiado del Gobierno andaluz y las correspondientes Comisiones costeras provinciales.

3 3 3 ••

Establecer Convenios de colaboración para la ICZM entre el Gobierno de Andalucía, la AGE y los municipios.

3 2 3 •

Determinar Protocolos elementales de coordinación y cooperación entre las unidades técnicas clave de la Junta de Andalucía y entre agentes operativos y de la autoridad (CAA, AGE, y AL).

2 2 2 •

Desarrollar Programas conjuntos para la ICZM con las áreas litorales vecinas y promover la cooperación internacional a través del intercambio de experiencias sobre ICZM.

1 1 1 •

1.3. Favorecer la participación pública de cara a una mayor implicación ciudadana.

Crear el Foro costero de Andalucía, y sus correspondientes Foros costeros provinciales.

3 3 3 ••

Crear el Consejo costero de Andalucía, y sus correspondientes Consejos costeros provinciales.

3 2 3 •

Elaborar un Directorio costero con los agentes sociales e institucionales más influyentes en los temas costeros, los vinculados a los usos, actividades y recursos del litoral.

2 3 3 •

Auspiciar la creación de la fundación o asociación Club de amigos de las costas de Andalucía.

1 1 2 •

Revisar la estructura de los Consejos andaluces actuales a la luz de las necesidades de la ICZM.

1 1 2 •


Tabla 4.6. Acciones estratégicas de la meta 2 (continuación)

Meta 2. Disponer de instrumentos apropiados para un modelo más integrado de gestión costera


2.1. Determinar nuevas funciones y responsabilidades institucionales a través de nuevas herramientas.

Elaborar y difundir un detallado Catálogo del reparto de responsabilidades de aquellas funciones de interés para la gestión de las áreas costero-marinas.

2 2 2 •

Adaptar o crear divisiones, ramas o Unidades especializadas para los asuntos costero marinos en las empresas públicas de Andalucía.

1 2 1 •

2.2. Modificar, adaptar o aprobar los instrumentos normativos necesarios.

Crear en el seno del Parlamento de Andalucía la Comisión parlamentaria para la gestión costera.

3 2 3 •

Preparar el borrador de la Ley andaluza de gestión integrada de zonas costeras.

3 2 3 •

Acelerar en lo posible la transferencia de competencias que aparecen en el nuevo Estatuto de AA.

2 3 3 •

Realizar un Compendio normativo para la gestión de los recursos costeros marinos de Andalucía.

2 2 2 •

2.3. Disponer de los instrumentos necesarios para la planificación y gestión del litoral de Andalucía.

Elaborar el Programa regional de ordenación del litoral, según lo establecido en el POTA.

2 3 3 •

Creación de las zonas especiales del mar andaluz. 2 2 1 •

Diseñar la iniciativa denominada A200. Persigue facilitar a los municipios que de forma libre y voluntaria decidan ampliar la ZSP del DPMT hasta 200 m.

2 3 3 •

Elaborar el Programa andaluz para la retirada controlada, para hacer frente a los efectos de la subida del nivel del mar provocados por el cambio climático.

2 1 2 •

Poner en contacto, a través del Programa SINERGIA 21 o Interconexión 21, iniciativas, proyectos, administraciones que se complementen.

2 2 2 •

Crear el Banco de tierras costeras de Andalucía. 2 3 1 •

Implantar los Criterios para la gestión integrada de la ZSP-DPMT. 2 3 3 •

Elaborar Criterios para la gestión de los títulos de ocupación y uso del DPMT.

2 2 2 •

Emprender diferentes planes y estudios: Atlas del litoral de Andalucía, Plan de restauración de hábitats críticos costero-marinos, corredor del litoral de Andalucía.

1 1 1 •

2.4. Crear instrumentos para la difusión, la implantación y el seguimiento de la EA-ICZM.

Editar y difundir ampliamente la EA-ICZM. 3 3 3 ••

Crear un Sistema de indicadores para la EA-ICZM. 2 3 3 •

Implantar el Cuadro de mando integral para la EA-ICZM (balanced scorecard).

2 3 3 •

Crear un Sistema de comunicación que difunda la evolución del proceso de implantación.

2 3 3 •



Meta 3. Conseguir los recursos necesarios para implantar la EA-ICZM

Objetivo estratégico Acciones I U M FT

3.1. Conseguir recursos económicos para financiar la EA-ICZM.

Elaborar Nuevos criterios para la regulación y la gestión del régimen económico-financiero del DPMT.

2 2 3 •

Crear el Fondo público para la conservación y mejora del litoral andaluz.

2 2 3 •

3.1. Conseguir recursos económicos para financiar la EA-ICZM.

Realizar un Estudio sobre la incidencia económica de los procesos naturales y los recursos costeros.

1 1 1 •

Iniciar un proyecto denominado Transferencia de costes 0, cuyo objetivo sería calcular y eliminar el montante del coste de transferencia de algunas actividades económicas a otras.

2 1 2 •

3.2. Asegurar una formación técnica adecuada, entendiendo la ICZM como proceso de gobernanza.

Implantar un Programa de formación para la ICZM. 2 3 3 •

Revisar la RPT de cara a la incorporación de especialistas en ICZM en la Administración andaluza.

2 2 1 •

Editar el Manual para la gestión integrada de áreas litorales de Andalucía y el Manual de buenas prácticas para la gestión de los recursos litorales.

1 1 1 •

Celebrar los Encuentros en la costa. 2 2 2 •

3.3. Educar para la sostenibilidad del litoral de Andalucía.

Desarrollar el programa Educación para la sostenibilidad del litoral de Andalucía.

2 3 3 •

Crear la red de Aulas del Litoral Andaluz (ALA). 2 2 2 •

Campaña Comprender y vivir el litoral de Andalucía y la Feria del litoral.

1 2 2 •

Diseñar la campaña Nuestro litoral tiene futuro. 2 2 2 •

3.4. Ofrecer información pública suficiente y disponer de un conocimiento científico adecuado para afrontar el proceso de cambio.

Crear el Observatorio Litoral de Andalucía (OLA). 2 3 3 •

Elaborar el Boletín costero de Andalucía. 2 3 3 •

Crear el Instituto de estudios del litoral de Andalucía que desarrolle el proyecto plurianual denominado El litoral de Andalucía a fondo.

3 2 3 •

Formular y desarrollar el Plan cartográfico de Andalucía. 3 2 3 •

No debe olvidarse que esta nueva estructura organizativa tiene sentido siempre •que su funcionamiento asuma los objetivos operativos señalados en el proceso participativo (los que respondían a las nueve familias de problemas del litoral y del medio marino andaluz).

La procedencia de las acciones propuestas aparece íntimamente ligada al proce-•so participativo abierto, donde, como detallaremos en páginas sucesivas, se in-cluyen seis talleres provinciales (uno por cada provincia litoral andaluza). Todo


lo anterior facilita la selección de las acciones que finalmente deben conformar el plan de acción.

4.3.9. Paso 9. El plan de acciónEn el paso 9 se configura el plan de acción. Se trata de articular una secuencia pro-gresiva de acciones que al final deben alcanzar un resultado global; el cual estará lo más próximo posible a los objetivos estratégicos establecidos. Consiste en ordenar las distintas acciones estratégicas considerando la configuración de un plan de ac-ción, que se construye asociándose a una lógica táctica. Es decir, cada acción o grupo de acciones se ubica en un orden cronológico, atendiendo a una función u objetivo determinado y limitado, pero siempre prestando un servicio concreto a la Estrate-gia. El resultado práctico obtenido se identifica con los diferentes programas en los que se divide la acción de la Estrategia.

La Estrategia tiene, pues, cuatro funciones básicas, y por tanto fases tácticas:

Programa de liderazgo• o fase táctica primera: su función principal es la de ini-ciar, y liderar, el arranque de la misma. Por descontado que antes hay que difun-dir y dar publicidad al contenido de la Estrategia; porque se trata, no lo olvi-demos, de una política pública. Conviene que la Junta de Andalucía despliegue una serie de acciones significativas acerca de su interés, de sus prioridades, que efectúe una declaración de sus intenciones acerca de lo que piensa hacer para frenar el deterioro del litoral y del medio marino, etc. Es una fase que no debe dilatarse en el tiempo (menos de un año), ni resultar costosa. No obstante, con-viene ejecutarla lo antes posible y de forma rápida. Exige transmitir mensajes acerca del comienzo de una nueva política pública de una manera clara y trans-parente. Son actuaciones absolutamente viables y carentes de complejidad insti-tucional; siempre y cuando exista voluntad política real de liderar la Estrategia. El mensaje, dirigido a ciudadanos y administradores, tiene que ser muy claro: la Junta de Andalucía está dispuesta a liderar la búsqueda de un modo mejor de administrar nuestros recursos y actividades en el litoral.

Programa de abordaje• o fase táctica segunda: su función es la de acometer con decisión un conjunto de acciones importantes de la Estrategia. Se trata, en lo fundamental, de sentar las bases institucionales y de participación social (nue-vos órganos colegiados). Aquí se deberían plantear los Programas destacados que se desarrollarán más adelante (formación, educación, etc.), así como los mecanismos de seguimiento y control de la propia Estrategia. Tampoco se ne-cesita demasiado tiempo (entre uno y dos años aproximadamente) ni recursos, aunque sí más que en la fase anterior. Si esta fase se ejecutada adecuadamente, se facilita la realización de las acciones de la fase siguiente. El mensaje que re-ciben ciudadanos y administradores es algo así como “estas son las pruebas de


que la iniciativa se está empezando a desarrollar de verdad”. Conviene recordar el sentido de escepticismo percibido durante el proceso participativo.

Programa de despliegue• o fase táctica tercera: se trata de la fase más comple-ja desde el punto de vista operativo, tanto por el elevado número de acciones como por su propio contenido. Requiere una cantidad de recursos considera-ble, humanos y materiales, y una duración más prolongada (varios años) para la realización de las acciones correspondientes. Es el período álgido de la Es-trategia. En esta fase se observarán de forma nítida los beneficios de las ante-riores. Con esta ingente acumulación de iniciativas, medios y esfuerzos, pocos ciudadanos y administradores dejarán de recibir un rotundo mensaje con res-pecto a la trascendencia, solvencia y envergadura del proyecto.

Programa de consolidación• o fase táctica cuarta: su función es la de rematar los trabajos no concluidos, así como la de ejecutar una serie de acciones des-tinadas a afianzar la Estrategia dentro de la rutina social, económica y, sobre todo, administrativa. El número de acciones desciende con respecto a la fase anterior. Aun así conviene no cerrar de forma precipitada la Estrategia, dando por finalizada esta fase antes de tiempo. Llegados a tal punto, los mensajes re-cibidos por la sociedad y los administradores han debido calar. Incluso es pro-bable que un considerable número de agentes sociales e institucionales se ha-yan integrado en alguna de las iniciativas en marcha.

Por otro lado, las acciones propuestas por los participantes, los representantes ins-titucionales y el equipo técnico admiten diversos órdenes y clasificaciones. En este caso las acciones se han valorado, antes de incluirlas en cualquiera de las fases tácti-cas anteriores, atendiendo a tres criterios:

Criterio uno: • importancia y necesidad de la acción dentro del esquema de la ICZM (valoradas de 1 a 3, siendo 3 las acciones más importantes en el senti-do descrito).

Criterio dos: • urgencia de la acción, relacionada con la consecución de esa meta y objetivo estratégico o respecto a otros (valoradas de 1 a 3, siendo 3 las acciones más urgentes).

Criterio tres: • arrastre/motricidad, es decir, cuando la acción tiene capacidad mo-triz sobre otras, ya sea en relación a esa meta y objetivo estratégico o respecto a otros (valoradas de 1 a 3, siendo 3 las acciones de mayor capacidad de arrastre).

El procedimiento clasificatorio de las diferentes acciones ha sido el que se detalla a continuación, pero conviene aclarar, no obstante, que las dudas surgidas han sido re-sueltas siguiendo la lógica de la ICZM.

Programa de liderazgo• : aquellas con el máximo valor en los tres criterios an-tes señalados.


Programa de abordaje• : aquellas con la máxima puntuación en “urgencia” y “arrastre/motricidad”.

Programa de despliegue• : aquellas con valores máximos en las combinaciones de “importancia/urgencia” ó “importancia/arrastre”, o bien aquellas acciones con una nota intermedia en los tres criterios.

Programa de consolidación• : aquellas que no hayan sido seleccionadas antes y que sean de utilidad para asentar lo conseguido anteriormente.

Los resultados obtenidos aparecen en la figura 4.3. El “Programa de liderazgo”, con únicamente seis actuaciones, se caracteriza por sentar las bases políticas y técnicas de la iniciativa. Las acciones seleccionadas son las siguientes: aprobación en el seno del Consejo de Gobierno de la EA-ICZM, declaración institucional a través de la Agenda para una política andaluza de ICZM, aprobación del programa andaluz de ICZM ciñéndose a las pautas establecidas en la propia Estrategia, edición y difusión del documento de la Estrategia, con objeto de que sea conocida por el mayor núme-ro de personas posible, creación de la comisión costera y organización de los foros costeros. En esta temprana etapa conviene, además, precisar qué consejería, depar-tamento o persona tendrá la responsabilidad del liderazgo institucional; la intención es ofrecer una referencia concreta para todos los asuntos relacionados con la Estra-tegia. Parece razonable que estas acciones sean ejecutadas en un plazo breve, e in-mediatamente después del proceso de formulación estratégica. No sería descabella-do pensar que podrían ejecutarse en diez o doce meses.

El “Programa de abordaje” complementa al anterior. Las catorce acciones propues-tas facilitan un paso más de cara al afianzamiento de la Estrategia y su control. En lo esencial debería cimentarse, desde el punto de vista institucional y de los órga-nos colegiados que acompañan, el imaginario edificio de la Estrategia: firma de un pacto por el litoral andaluz entre los principales agentes sociales e institucionales,

Figura 4.3. Número de acciones y organización táctica de la EA-ICZM


creación de la agencia para la gestión costera, la elaboración de un directorio cos-tero para que los interesados o implicados puedan contactar, implantación de los instrumentos necesarios para la gestión de la Estrategia (cuadro de mando integral, balanced scorecard), para el control y difusión de sus resultados (sistema de indica-dores y de comunicación), para la generación de información sobre el propio lito-ral (Observatorio del Litoral de Andalucía, OLA), para la relación y contacto de los implicados o interesados (Boletín costero) y una Hoja electrónica institucional, preparada para facilitar el trabajo en red de todos aquellos interesados o implicados en la implantación y resultados de la EA-ICZM. Pero también se diseñan e inician los Programas de formación para la ICZM y de Educación para la sostenibilidad, o esos otros proyectos que revistan cierta urgencia por la situación concreta de un fenómeno o sector (como la acción que persigue facilitar a los municipios que lo deseen la ampliación a 200 metros la ZSP del DPMT). Buena parte de estas accio-nes necesitan entre uno y dos años para su inicio o ejecución, al menos para que su funcionamiento tenga una inercia que garantice su viabilidad. De hecho, algunas requieren cierto tiempo de planificación antes de ponerse en práctica8.

El “Programa de despliegue” concentra su atención, aunque no de forma exclusi-va, en las necesidades instrumentales, tanto normativas como de planificación y ges-tión. Es el programa que contiene un mayor número de acciones propuestas: 17. A los Convenios de colaboración para la ICZM con la AGE y los municipios (im-portantes, pero difíciles de conseguir a la luz de experiencias precedentes; por eso se han situado en esta fase), hay que añadir la creación de los Consejos costeros y de los Grupos de acción costera. Además, habría que iniciar todas las acciones vin-culadas a la base legal, como la preparación de una futura Ley andaluza de ICZM, igual que tienen los países más desarrollados en este ámbito de la gestión pública; y a los instrumentos específicos de gestión, como los vinculados a la ZSP y al DPMT; y la creación de un Fondo público para la conservación y mejora del litoral andaluz y del Instituto de estudios del litoral de Andalucía, entre otros. Este último sería el responsable de abordar otras iniciativas especialmente interesantes para la Estrate-gia (crear una Comisión científica para el asesoramiento institucional, elaborar un Inventario de recursos costero-marinos, etc.). Estas acciones, en conjunto, necesitan alrededor de cuatro o cinco años para su inicio o ejecución.

El “Programa de consolidación” remata la Estrategia a través de una serie de accio-nes que revisten cierto interés, pero que no precisan la urgencia de las anteriores o no tienen suficiente capacidad de arrastre. Por otro lado, suelen ser también accio-nes con cierta dificultad de ejecución, o que necesitan información difícil de conse-guir, o una considerable cantidad de recursos económicos, e incluso se pueden pro-ducir varias de estas circunstancias a la vez: Banco de tierras costeras, Programa para

8 Antes del inicio de esta etapa resulta muy interesante contar con referencias que orienten sobre los verdaderos objetivos de la ICZM.


la retirada controlada, zonificación del mar andaluz, Atlas del litoral de Andalucía, etc. En cualquier caso, el elevado número de acciones de la Estrategia aconseja la modulación en el inicio de las 50 acciones propuestas en total. Es decir, no se trata de que el plazo de ejecución sea mayor o menor; se procura que las acciones no su-peren la capacidad real de maniobra de los responsables de la EA-ICZM. Además, hay que señalar que la mayor parte de los Programas de ICZM tardan alrededor de 10-15 años en ejecutarse. Debido a los argumentos esgrimidos, no parece descabe-llado pensar que este último Programa disponga de varios años para su desarrollo (entre dos y cuatro años).

4.3.10. Se establece la visión de la EA-ICZM en el paso 10

La visión es un paso que debe inaugurar un proceso de formulación estratégica. Al menos, desde el punto de vista metodológico, eso es lo que formalmente se reco-mienda. Incluso lo que el sentido común aconseja. Más aún: misión, visión y valo-res corporativos constituyen un cuerpo de composición tripartita que no puede es-tar desarticulado. Además, la visión tiene que estar acertadamente engarzada con las metas y los objetivos estratégicos. Esto último ocurre, sin ningún género de duda o reserva, en la EA-ICZM.

Sin embargo, sucede que la visión no abre el itinerario metodológico por razones de puro sentido práctico: era necesario hacerse una idea, bastante aproximada a la rea-lidad, de cómo es la corporación de naturaleza pública denominada Junta de Anda-lucía en relación a los principios de la ICZM. Incluso hasta dónde un buen número de responsables en la toma de decisiones, técnicos, funcionarios o administradores, y ciudadanos estaban dispuestos a llegar. Una vez que el diagnóstico estratégico fue realizado se podían evaluar, de forma más certera, las posibilidades reales que tienen nuestras metas y objetivos de llegar a ser algún día una realidad.

Cabe afirmar, sin rubor metodológico alguno, que la visión se ha ido configurando a lo largo de los casi dos años que han durado los trabajos. La mayor parte de las personas implicadas en la formulación de la EA-ICZM, incluso con el grado de in-certidumbre propio de este tipo de procesos, sabía aproximadamente hasta dónde podría y se debería llegar en el futuro. La visión ha sido una tarea que se ha ido for-jando poco a poco y entre muchos.

Quizás esta aproximación se produce a modo de contraste dialéctico; como reac-ción positiva a lo que la mayoría observa que ocurre con la administración del lito-ral y sus recursos en la Andalucía de los últimos tiempos. La visión no es más que una declaración expresa y explícita de dónde queremos llegar y cómo nos gustaría ser en el futuro. Esto, en el ámbito público de actuación y vinculado a la gestión de


los recursos costeros y marinos, se manifiesta y expresa dibujando ese futuro desea-do: conservar o recuperar los recursos y los procesos naturales de forma que nos permitan seguir viviendo en el litoral y, en lo posible, del litoral. Para ello la Ad-ministración regional, contando con los agentes sociales interesados y otras insti-tuciones implicadas, logra trenzar una red para la gobernanza del litoral. De esta forma se pretende un sistema de toma de decisiones más transparente, eficiente y democrático.

Como comentario final hay que subrayar la conveniencia de que la visión se erija en una especie de base subyacente que deben compartir todos aquellos que se relacio-nan, de un modo u otro, con el espacio y los recursos costeros. Por la vía de la razón, pero también del sentimiento, resulta imprescindible que administrados y adminis-tradores se sumen, en maniobra cómplice, a la mejora de una sociedad cada vez más litoral, pero que actúa como si no fuera plenamente consciente de ello.

4.4. El proceso participativo de una Estrategia de gestión: ¿política, ciencia, técnica o arte?

El proceso participativo es un elemento clave que ayuda a valorar la calidad de cual-quier tipo de Estrategia. Incluso a veces orienta sobre la credibilidad que merece una iniciativa de esta naturaleza. En el caso de la EA-ICZM, el propio esquema meto-dológico concedió extraordinaria importancia a dicho proceso. Ello, a su vez, se tra-duce en términos de tareas, tiempo y recursos económicos. Tal proceder no se debe solo a razones de legalidad o legitimidad, dada su ligazón al ámbito público de ac-tuación. La necesidad de ser prácticos aconseja incluir la Estrategia en el debate po-lítico (los responsables institucionales surgen de nuestro sistema partitocrático), en el social (usuarios de los recursos o simples interesados), y en el de los funcionarios de la Junta de Andalucía (conocen muy bien los problemas y, además, ellos son los que implantarán el modelo de gestión que se determine).

Los argumentos esgrimidos en el párrafo anterior orientan sobre los destinatarios del proceso participativo. En efecto, representantes institucionales, funcionarios con cierto rango9 de los Servicios centrales y periféricos, usuarios de recursos, interesa-dos en el litoral, y los pertenecientes al sistema del conocimiento científico, confor-man nuestro universo participativo (véase la figura 4.4).

La figura 4.5 ayuda a comprender los principales hitos y el procedimiento del pro-ceso participativo. En términos muy generales el método de trabajo se resume de la siguiente forma:

9 Jefes de las demarcaciones de Costas, Jefes de servicio y Coordinadores de la Administración Autonómica.


Se elabora un material sobre la Estrategia (basado en los trabajos técnicos de •2006) que es adaptado al perfil de cada grupo de participantes (informes su-marios, presentaciones audiovisuales, libros y folletos explicativos, exposicio-nes), tanto en formato electrónico10 como en papel.

Dicho material, en el que se hace énfasis acerca del decálogo y las actuaciones •posibles, se envía a todos los representantes de grupos-objetivo de forma pre-via a un contacto personal (individual o en grupo).

Con aquellos más directamente implicados en la gestión (responsables institu-•cionales y funcionarios públicos) se desarrollan entrevistas personales en pro-fundidad para recabar su opinión (unas 40 aproximadamente); que sirven para reescribir el diagnóstico estratégico.

Con los usuarios de recursos, interesados, y público en general se organi-•zan talleres y jornadas completas de trabajo en las seis provincias litorales de

10 En todos los pasos dados se ha procedido a colgar la información en las páginas electrónicas ya mencionadas de la Universidad de Cádiz y en la institucional de la Junta de Andalucía. Tam-bién se abrió un canal de comunicación de forma expresa para la EA-ICZM ([email protected]).

Figura 4.4. Universo participativo de la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras


Andalucía, en las cuales participaron casi 400 personas: fundaciones, grupos de desarrollo rural, pescadores, empresarios, docentes, ecologistas, etc. A di-chas jornadas también asistieron representantes institucionales y funcionarios de la AGE, de la JA y de la Administración local de cada provincia. Después de los debates11 se vuelve a afinar el diagnóstico, pero lo fundamental es que en estos momentos nos encontramos ante un considerable número de propues-tas de actuación.

El material anterior, una vez ordenado y clasificado, permite redactar el borra-•dor de la Estrategia; que es enviado a todos los participantes para que, de nue-vo, den su opinión al respecto.

Con las respuestas obtenidas se moldea la propuesta final de la Estrategia, la •cual se publica en un libro de gran tirada. Así, estrenando la VIII Legislatura de la Comunidad Autónoma, los futuros representantes institucionales tienen

11 El procedimiento utilizado nos parece de la máxima utilidad. Aparece detallado en el Informe VI de la Estrategia.

Figura 4.5. Proceso participativo de la EA-ICZM


una referencia con relación a un nuevo modelo de gestión costera que ha sido concebido de forma participativa.

La trascendencia de un proceso participativo como el descrito resulta evidente. Incluso desde un punto de vista formal, los resultados obtenidos se interpretan de manera distinta. Esto es así si se admite la premisa inicial de que la ICZM se inscribe en el marco de las políticas públicas. Porque no es retórico, ni despre-ciable, el hecho diferencial de que las propuestas surjan en la mesa de un despa-cho (perteneciente a un equipo técnico) o en una sala de debate (en la que los representantes sociales e institucionales se expresan con libertad y conocimien-to de lo que sucede) (véase la figura 4.6). Tampoco da igual una cosa que otra si miramos con perspectiva de futuro; entre otras razones porque los que tienen que implantar, ejecutar y controlar la Estrategia han de ser tomados suficiente-mente en cuenta.

Más allá del propio proceso participativo nos atrevemos a sintetizar algunas ideas o a destacar varias conclusiones generales:

La necesidad un nuevo modelo de gestión para el espacio y los recursos litora-•les parece incuestionable. Se aludió de forma continua a las principales instan-cias públicas, sobre todo de la Junta de Andalucía (aunque no exclusivamente), para que actúen en consecuencia.

Figura 4.6. Jornadas provinciales de participación


Todas las manifestaciones, tanto orales como escritas, avalaron la pertinencia •del planteamiento elegido y los criterios utilizados para la formulación de la EA-ICZM.

Las metas y objetivos estratégicos perfilados fueron refrendados, si bien la pre-•tensión de llegar a mayor detalle ha estado presente a lo largo del proceso, a través de propuestas de actuación concretas.

Algo que preocupó de modo reiterado es la cuestión del liderazgo institucio-•nal. Dicho tema conviene que sea resuelto cuanto antes ya que daría luz, fuer-za y dirección al proceso estratégico.

Se observó una especie de escepticismo, instalado en un considerable núme-•ro de participantes, en relación a la credibilidad institucional del propio proce-so estratégico.

4.5. Reflexiones finales

Aunque parezca paradójico no hay muchos estudios que hayan propuesto criterios de evaluación para estrategias desarrolladas. Es cierto que en el ámbito militar, di-plomático, empresarial o de gobierno de ciudades y territorios, el triunfo de una es-trategia también está relacionado con factores tan dispares como la suerte, la supe-rioridad o la aplicación inteligente de esa misma estrategia. No obstante, parece que todo apunta a una serie de pautas a las que suele acompañar el éxito en la fase de implantación. Así, según Mintzberg, Brian y Ghostal (2002), en bastantes ocasio-nes aparece la flexibilidad de maniobra, la selección de objetivos que más tarde da-rán ventaja, la concentración de esfuerzos, conservar la iniciativa, precisar objetivos nítidos y compartidos, lograr un liderazgo capaz y comprometido, etc.

Igualmente parece que el fracaso suele ser aliado de estrategias no bien comunicadas o comprendidas por la organización, o de iniciativas que no integran de forma co-rrecta los objetivos estratégicos con los aspectos operativos, o que las decisiones co-tidianas en la institución simplemente ignoran las propuestas estratégicas, o incluso que la falta de seguimiento y control de la iniciativa lleva al olvido en poco tiem-po. Sobre esto último algunos autores, como Martínez y Milla (2005), sugieren tres instrumentos que pueden contribuir a una implantación más efectiva de la estrate-gia: estructura organizativa, planes de acción definidos y un sistema de seguimien-to. Otros autores, como Fernández Güell (2006), en el ámbito de las estrategias de ciudades y territorios, insisten en aspectos como la formalización de los compromi-sos y en la movilización de los agentes sociales.

¿Por qué nos expresamos en los términos de los párrafos precedentes? Porque cual-quier Estrategia de ICZM debe ser formulada de manera realista para alcanzar un


objetivo y, además, estar bien planteada desde un punto de vista formal. Resulta evi-dente que ambas dimensiones, política y técnica, son interdependientes y que el ci-tado binomio es una mezcla casi indisoluble. Cualquier separación es puro artificio; incluso llevará a confundir buenas intenciones con posibilidades reales de cambio social e institucional.

Por todas las razones apuntadas se esbozan, como conclusiones finales, varias ideas clave:

El caso tratado, del que se pretende aprender, ofrece síntomas de verdadera Es-•trategia: por su concepción de proceso técnico al servicio de una política públi-ca, por el liderazgo político ejercido, por los recursos y el tiempo destinados a su formulación, por el enfoque corporativo, por haber tenido en cuenta la opi-nión de los miembros de esa misma corporación que se llama Junta de Anda-lucía, por haber sido moldeada a través de la participación pública, etc.

El ejercicio realizado parece que valida un esquema metodológico, pertenecien-•te a la gestión estratégica empresarial y corporativa, pero que ha sido adaptado al ámbito público de actuación (ICZM).

Los resultados obtenidos sugieren coherencia entre un determinado modelo •de ICZM, aquel que se centra en los aspectos clave de la gestión (decálogo), y la necesidad de abordar cambios estructurales dentro de la propias institu-ciones.

El nuevo modelo de gestión andaluz al que se aspira, asumiendo los presupues-•tos de la gobernanza, debe tratar de tejer una auténtica red cooperativa entre los diferentes actores implicados: gobernantes, administradores y administrados.

Estamos ante una verdadera encrucijada de nuestro tiempo, que no un laberin-•to. La voluntad política y la capacidad técnica deben estrechar vínculos; y es-crutar los avances posibles; y observar lo que hace una que otra pueda aprove-char, y viceversa. De esta manera, los mensajes pueden llegar antes y mejor a la sociedad a la que van destinados todos nuestros esfuerzos.

La Estrategia ya formulada constituye una referencia importante de la gober-•nanza del litoral andaluz. Ahora se hace imprescindible el impulso y el lideraz-go institucional durante la VIII Legislatura de la Comunidad Autónoma de Andalucía (2008-2012).

No se antoja una tarea fácil, todo lo contrario. Por un lado, se trata de un tra-•bajo de auténtica deconstrucción intelectual. Por otro, de rediseñar la estruc-tura de un edificio nuevo cuyos componentes (recursos, administradores, em-presas, sociedad organizada, etc.) son tan dinámicos y tan difíciles de fundir en un proyecto común, que recuerdan a los elementos con los que trabaja la quí-mica de mezclas inestables.


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5 Sostenibilidad, ordenación del territorio y gestión

integrada de zonas costeras

Arturo Colina1 y Juan Luis Doménech2

5.1. Introducción

Tal y como señala el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, el li-toral español, con casi 8 000 km de longitud, a lo largo de 8 Comunidades Autóno-mas, 25 provincias y 428 municipios, acoge a una tercera parte de la población y a cuatro de cada cinco turistas que llegan a nuestro país3. El proceso de deterioro de las costas ha sido favorecido, durante décadas, por el escaso control del desarrollo ur-banístico y de la política de infraestructuras, así como por una insuficiente o inexis-tente protección frente a procesos de contaminación, extracciones de áridos, depósi-tos incontrolados de residuos, desecación de humedales y otros factores.

La diversidad que caracteriza a la costa española no se debe únicamente a factores geográficos o climáticos, sino que se extiende también a los de tipo económico o de-mográfico. Todos ellos han marcado a lo largo de la historia patrones de uso y mo-delos de crecimiento de las diferentes vertientes de la costa española. La situación actual de la costa cantábrica es bien distinta a la de otras fachadas litorales de espa-ñolas. Frente a la intensa ocupación y alteración que buena parte de la mediterránea presentaba en los años ochenta del siglo pasado, la cantábrica contaba en general con un elevado grado de conservación, como consecuencia, en buena medida, del rela-tivo asilamiento con el resto de la península, de la limitada accesibilidad desde las

1 Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio de la Universidad de Oviedo. Han colaborado: Ana José Valledor, Liv Brandt y Cristina Fernández.2 Departamento de medio ambiente de la Autoridad portuaria de Gijón.3 Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino: Actuaciones públicas en materia de me-dio ambiente; costas y aguas marinas. 2008. http://www.mma.es/portal/secciones/el_ministerio/ac-tuaciones_publicas/. Documentos en PDF. Fecha de consulta: 2008-04-25.


principales aglomeraciones urbanas regionales y de las poco favorables condiciones físicas del territorio. Históricamente, la concentración de actividades industriales se produce en las cuencas interiores, a excepción del País Vasco y de algunas localiza-ciones concretas, y no se habían generalizado los procesos edificatorios destinados a cubrir las demandas de segunda residencia que, hasta esas fechas y salvo casos pun-tuales, se pueden calificar de bastante aislados, sobre todo en comparación con los experimentados en otras regiones del país.

A medida que se superaron algunos de los factores limitantes, como el de la accesibi-lidad, los procesos de ocupación del litoral desatados en buena parte del Mediterrá-neo español comenzaron a extenderse por el ámbito cantábrico aunque, afortunada-mente, con menor intensidad. Será a comienzos de los años noventa cuando algunos de los responsables de los Gobiernos autonómicos se proponen ordenar estos proce-sos, tratando así de evitar las graves consecuencias evidenciadas en el ámbito meri-dional, y de establecer patrones de sostenibilidad para el uso de un espacio con gran peso en las estructuras territoriales de cada Comunidad Autónoma.

A lo largo de este capítulo hablaremos sobre el papel que una disciplina científico-técnica, la ordenación del territorio, debe cumplir en la Gestión Integral de Zonas Costeras (GIZC o ICZM en inglés). Asimismo, analizaremos los instrumentos, pro-cedentes de este ámbito, que las CCAA del Cantábrico han elaborado con el objeti-vo de proteger la franja litoral. A pesar de que existen algunas coincidencias, se trata de tres planes territoriales que adoptan enfoques diferentes en cuanto a contenidos, ámbito y actuaciones. Por último, trataremos de aproximarnos a la aplicación de me-canismos y herramientas prácticas de seguimiento y control necesarios para valorar si estas estrategias consiguen que el desarrollo del litoral se realice siguiendo las pau-tas y los principios de sostenibilidad.

5.2. El papel de la ordenación del territorio en la ICZM: marco competencial

El litoral, más si cabe que en otras zonas del territorio, es un ámbito con un elevado reparto competencial (véase la tabla 5.1) y, por tanto, sobre el que concurren todas las Administraciones de nuestro país, con una cantidad considerable de normativa reguladora de aspectos sectoriales, planificación urbanística, ordenación del territo-rio, protección del dominio público marítimo-terrestre, etc. Este contexto sin duda dificulta el desarrollo de las estrategias de ICZM en España. Tal y como señala Cha-pela Pérez (2002): “No existe un instrumento de planificación integral del litoral en nuestro ordenamiento y se observa cómo la descoordinación administrativa hace di-fícil la puesta en marcha de un programa de ordenación y gestión integral”.

159Sostenibilidad, ordenación del territorio y gestión integrada de zonas costeras

Tabla 5.1. Reparto competencial de Administraciones públicas en el litoral

Ámbito Nacional CCAA Municipios

Zonas costeras

Dominio público marítimo-terrestre.

Delimitación, tutela y gestión.

Estudios, proyectos y obras públicas de interés general.

Legislación básica sobre pesca.

Protección y recuperación de los valores naturales.

Obras de defensa.

Derechos de uso y paso.

Zona de servidumbre del DPMT.

Obras públicas de interés para la CCAA.

Ordenación territorial.

Ordenación áreas litorales.

Pesca fluvial y en aguas interiores.

Marisqueo y maricultura.

Sanidad e higiene.

Instalaciones y uso de las obras de defensa.

Ordenación y promoción del turismo.

Urbanismo.

Uso, seguridad y limpieza de playas.

Sanidad.

Monitorización y seguridad.

Informes sobre solicitudes de uso del DPMT.

Aguas

Planificación hidrológica (en demarcaciones intercomunitarias).

Planificación de infraestructuras, gestión y protección de recursos hídricos(cuando transcurren por más de una CCAA).

Vertidos en aguas exteriores.

Planificación hidrológica (en demarcaciones intracomunitarias y aguas de transición y costeras).

Recursos e infraestructuras hidráulicas (cuando transcurren sólo por una CCAA).

Vertidos en aguas interiores.

Control y monitorización de la calidad de las aguas (calidad de baño y recursos vivos) en coordinación con el Estado.

Depuración de aguas residuales.

Abastecimiento de aguas.

Biodiversidad

Marco legal.

Coordinación y promoción de de políticas de protección.

Acuerdos internacionales.

Parques Nacionales.

Gestión de áreas naturales protegidas e instrumentos legales adicionales.

Puertos y navegación

Puertos comerciales.

Iluminación de costas y señales marítimas.

Control de buques.

Salvamento marítimo.

Puertos deportivos y pesqueros.


Ni siquiera la Ley de costas4 apuesta por una planificación integral en la que se con-sideren las actividades que se desarrollan, tanto en la zona terrestre como en la marí-tima, así como la interrelación entre ambas zonas (Chapela Pérez, 2002). Por el con-trario, esta dependencia sí la encontramos en otros instrumentos de planificación sectorial, como los hidrológicos, actualmente en elaboración, siguiendo los principios marcados por la Directiva marco del agua5, que a buen seguro jugarán un decisivo pa-pel en la futura gestión integral del litoral español y europeo. Probablemente, el ám-bito que más se ha aproximado a la formulación de propuestas integrales haya sido el de la ordenación del territorio. La Carta europea de ordenación del territorio6 dice “la ordenación del territorio es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio”.

En España las CCAA tienen competencias plenas en materia de ordenación del te-rritorio, excepto en los temas reservados a la Administración general del Estado y en los exclusivos de las entidades locales. Esto ha permitido que cada CCAA, atendien-do a las singularidades propias de su territorio, desarrolle su propia normativa. Las leyes de ordenación territorial establecen los instrumentos de ordenación que deben desarrollarse en cada CCAA (instrumentos regionales, subregionales y sectoriales), dando como resultado una enorme variedad y disparidad de instrumentos, además de una gran heterogeneidad en el grado de implementación de los mismos.

Teniendo en cuenta este marco competencial y el alcance de la ordenación territorial como disciplina, para algunos autores7 el autonómico es el nivel adecuado para abor-dar con éxito una gestión integrada de los espacios litorales, aunque basado en una imprescindible cooperación interadministrativa. Hace tiempo que esta disciplina téc-nica asumió la necesidad de abordar políticas específicas para el litoral que permitan alcanzar el desarrollo sostenible de esta parte fundamental de las estructuras territo-riales (véase la tabla 5.2). La propia Estrategia territorial europea también ha consi-derado entre las tareas clave para la vertebración del territorio europeo la necesidad de establecer un modelo de gestión integrada para las zonas costeras, considerando que constituye uno de los principales retos para el desarrollo territorial a escala europea.

4 Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. BOE no 181, 1988-07-29.5 Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo Europeo, 2000-10-23, por la que se es-tablece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. DOL n.o 327, 2000-12-22.6 Carta Europea de Ordenación del Territorio, Recomendación n.o R (84) 2 del Comité de minis-tros a los Estados miembros del Consejo de Europa, adoptada en 1984-01-26.7 Chapela Pérez, 2002: “Es la Comunidad Autónoma la que ha de dirigir la orquesta de la que saldrán los instrumentos de ordenación litoral, porque es ella quien dispone de las competencias de ordenación del territorio, de protección del medio ambiente y de urbanismo. Pero dicha tarea no alcanzará los objetivos de la deseada integración de todas las políticas que concurren en el li-toral si no se tiene en cuenta a las Administraciones competentes y, en particular, a la Administra-ción del Estado”.


La integración de disciplinas técnico-científicas, como la ordenación del territorio, presenta numerosas ventajas a la hora de implementar las estrategias de ICZM. Así, por ejemplo, la ordenación del territorio cuenta con una estructura administrativa y unas relaciones competenciales definidas, lo que puede ayudar a constituir uno de los marcos de actuación de la ICZM. Además, las técnicas aplicadas a la orde-nación del territorio aportan una amplia experiencia en la gestión de procesos cícli-cos, de reconocimiento de problemas espaciales, en la implantación y cumplimien-to de objetivos y en la evaluación de datos. Las directrices y regulaciones definidas por la ordenación del territorio constituyen el marco vinculante entre administra-ciones locales y regionales, así como para otros agentes implicados también en la ICZM. Pero además, los instrumentos de ordenación del territorio pueden consti-tuir igualmente una eficaz herramienta para lograr la colaboración y cooperación entre administraciones y entes privados. Todo este bagaje puede ser incorporado fá-cilmente a la ICZM.

Otro aspecto a valorar es que la ordenación del territorio aporta una amplia expe-riencia en cuestiones relacionadas con la participación pública en los procesos de de-cisión. Este objetivo también es compartido por la ICZM y, por tanto, constituye un buen punto de partida para el establecimiento de mecanismos de medición en los conflictos de las zonas costeras. Destacar aún que las técnicas aplicadas a la or-denación del territorio se basan en un extenso inventario de datos espaciales, para cuyo manejo está generalizada la utilización de gestores de información geográfica.

Tabla 5.2. Instrumentos regionales de ordenación del territorio litoral de las CCAA

CCAA Instrumento Fecha de aprobación

Andalucía Directrices regionales del litoral de Andalucía. Aprobación definitiva: 1990-04-17

AsturiasDirectrices subregionales para la franja costera. Aprobación definitiva: 1993-12-16

Plan territorial especial del litoral asturiano. Aprobación definitiva: 2005-05-25

Canarias Directrices de ordenación del litoral. En elaboración: 2004-03-23

Cantabria Plan de ordenación del litoral. Aprobación definitiva: 2004-09-27

Cataluña Plan Director Urbanístico del Sistema Costero (PDUSC).

Aprobación definitiva: 2005-05-25

Comunidad valenciana

Plan de acción territorial del litoral de la Comunidad Valenciana.

Exposición pública: 2006-02-17

Galicia Plan territorial integrado del litoral. En elaboración. Adjudicado: 2004-12

Murcia Directrices y Plan de ordenación territorial del litoral de la Región de Murcia.


País Vasco Plan territorial sectorial de protección y ordenación del litoral de la CAPV.


Fuente: Elaborado a partir de MMA, marzo de 2008.


Sin duda, esta metodología de trabajo puede ser aprovechada por la ICZM, posibi-litando un conocimiento previo del espacio antes de plantear cualquier actuación y una gestión proactiva, basada en la previsión del problema.

Pero la ordenación del territorio, en su formulación actual, presenta algunas caren-cias significativas que deberían solucionarse para constituir el núcleo de una estra-tegia regional de ICZM. En primer lugar, es indispensable que los instrumentos de ordenación territorial se involucren más en la zona costera, ya que se detecta una no-table ausencia de planificación marítima y de ordenación de las actividades propias de esta zona. Además, convendría que la ordenación del territorio establezca fór-mulas para dotar a sus instrumentos de una capacidad de adaptación a la compleji-dad y variabilidad de las áreas costeras. Por otra parte, la estrategia europea para la ICZM se define, en primer lugar, para el ámbito nacional, descendiendo posterior-mente al nivel regional y desarrollándose finalmente en el ámbito local. Por tanto, resulta imprescindible que en el terreno de la ordenación del territorio, o de los pla-nes elaborados para la franja costera, se prevean mecanismos o herramientas espe-cíficas de interlocución continua que permitan la cooperación entre las distintas ad-ministraciones. Asimismo, la propia ICZM requiere que la ordenación del territorio refuerce su papel integrador, incorporando los instrumentos de planificación secto-rial y ambiental existentes.

En consecuencia, en este contexto, donde se busca la colaboración entre la ordena-ción del territorio y la ICZM, ha de tenerse en cuenta que la primera no puede, en ningún caso, sustituir a la segunda, aunque sí debe jugar un papel destacado dentro del conjunto de mecanismos diseñados para alcanzar la sostenibilidad del litoral.

5.3. Instrumentos de ordenación del territorio de las CCAA

5.3.1. Plan territorial sectorial de protección y ordenación del litoral del País Vasco

El Gobierno vasco, tras casi diez años, completó la tramitación del instrumento de gestión y ordenación de su litoral8: El Plan Territorial Sectorial de protección y or-denación del litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco (PTS), aprobado definitivamente a comienzos de 20079. El PTS es un instrumento para acometer la

8 En septiembre de 1999 se produce la remisión del avance y la apertura del plazo para sugeren-cias de las Administraciones públicas.9 Decreto 43/2007, de 13 de marzo, por el que se aprueba definitivamente el Plan Territorial Sec-torial de protección y ordenación del litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco. BOPV n.o 65, de 2007-04-02.


planificación sectorial, en función de la materia objeto de ordenación, pero siempre desde una perspectiva territorial integradora y sobre la base de desarrollar las deter-minaciones correspondientes de las Directrices de ordenación del territorio10. En este caso, desarrolla las determinaciones referidas al “medio físico” de las Directrices de ordenación del territorio.

Este documento pretende dar respuesta a la necesidad de protección del medio cos-tero, tanto por el cambio impuesto por las nuevas funciones dominantes (turística y recreativa en detrimento de industrial y primaria), como por la presencia de usos in-compatibles con la conservación y con los criterios de la Ley de costas (véase la tabla 5.3). En su elaboración se toman como principios inspiradores varios documentos

10 Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. BOPV n.o 29, 1997-02-12. (Corrección de errores Decreto 127/1997, BOPV, 1997-06-04).

Tabla 5.3. Objetivos del PTS de protección y ordenación del litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Objetivos generales

(instrumentales)

a. Definir la ordenación de la franja litoral desarrollando la Directriz de ordenación del medio físico de las Directrices de ordenación del territorio.

b. Concretar un programa de coordinación administrativa que permita compatibilizar los Planes sectoriales y programas de la Administración del Estado, Comunidad Autónoma y Corporaciones locales.

c. Consensuar un programa de actuación integrado que recoja las distintas iniciativas administrativas, urbanísticas y de recuperación del espacio litoral, tanto desde el punto de vista de la responsabilidad competencial como desde la responsabilidad económico-financiera de las inversiones que se plantean.

Objetivos particulares

1. Considerar en su conjunto el litoral vasco como un valioso patrimonio natural sobre el que es preciso arbitrar medidas de protección que aminoren los impactos derivados de la importante dinámica de implantación de actividades.

2. Aportar los criterios, directrices y normas básicas que deben observarse en la elaboración de los planes a escala municipal.

3. Compatibilizar la ordenación propuesta por el Plan en el ámbito de aplicación del mismo con el régimen de uso establecido por la legislación de costas, en el dominio público marítimo-terrestre y zona de servidumbre de protección.

4. Coordinar el Plan con los demás instrumentos de planeamiento territorial, ambiental o de ordenación natural operantes en el litoral.

5. Proponer a la Administración competente criterios consensuados para el señalamiento de zonas de Especial protección a efectos de la aplicación del artículo 22 de la Ley de costas y su Reglamento.

6. Lograr una óptima coordinación de actuaciones territoriales y urbanísticas entre las administraciones que operan sobre el litoral y su entorno terrestre.

7. Aportar criterios para el tratamiento normativo de los elementos del Inventario de recursos culturales y naturales del Plan.

8. Aportar criterios para la inclusión de determinadas áreas del litoral en el Catálogo de zonas ambientalmente sensibles del País Vasco.

Fuente: Elaborado a partir de la memoria del PTS.


europeos de referencia a finales de los años noventa del siglo pasado11. Por otro lado, se pretende establecer un marco básico modélico para la integración de políticas te-rritoriales y actuaciones urbanísticas auspiciadas tanto por la Administración local como por administraciones y organismos supramunicipales y desarrollar las compe-tencias en materia de autorizaciones en la zona de servidumbre y de vertidos de des-de tierra al mar12.

El ámbito de ordenación del Plan abarca el medio terrestre, el medio de transición y el marino. El medio terrestre coincide con la zona de influencia definida en la Ley de costas, es decir, la franja de anchura mínima de 500 m medidos a partir del lími-te interior de la ribera del mar, que se hace extensible por las márgenes de los ríos hasta donde se haga sensible la influencia de las mareas (cota a 5 m sobre el nivel del mar)13. Esta delimitación supone un ámbito de ordenación menor que la zona de influencia de los procesos litorales14. En los medios de transición, el Plan abarca el espacio marítimo-terrestre, es decir, la zona intermareal comprendida entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y la línea de pleamar máxima viva equinoccial; también incluye las rías, extendiéndose desde su desembocadura por las márgenes de los ríos hasta la cota de 5 m sobre el nivel del mar. Por último, el ám-bito del medio marino abarca el espacio comprendido entre la línea de bajamar es-corada o máxima viva equinoccial y la isóbata de 50 m.

Apuntar que quedan fuera del ámbito material algunos “subámbitos”, cuya ordena-ción depende de otros instrumentos específicos como, por ejemplo, las infraestructu-ras portuarias. También se excluyen los espacios naturales protegidos ordenados por los Planes de ordenación de los recursos naturales, los integrantes de la Red ecológi-ca europea Natura 2000 o la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (con Plan rector de uso y gestión). Lo mismo sucede con algunas zonas húmedas, como las del Grupo II del PTS de zonas húmedas15 o la de Txingudi (ordenada por un Plan especial).

11 Carta europea del litoral (1981); VI Conferencia interministerial europea del medio ambiente (1984), Comunicación de las Comunidades Europeas al Consejo y al Parlamento Europeo (1995); Resolución de la CEE (73) 29 de CEE sobre la protección de las zonas costeras (1973); y dos in-formes: La ordenación integrada del litoral en la Comunidad Europea y Elementos para una guía de ordenación integrada del litoral europeo.12 Estas competencias fueron atribuidas inicialmente en la Ley de costas y su Reglamento a la Ad-ministración general del Estado, pasando en 1991 a las Comunidades Autónomas tras sendas sen-tencias del Tribunal Constitucional.13 A excepción de la ría del Nervión y la de Oiartzun, que debido a su reducido valor ecológi-co se han visto reducidas a ámbitos más pequeños, Puente de Bizkaia y Embarcadero de Torre-txo, respectivamente.14 Es un espacio reducido, pero el PTS lo juzga suficiente para garantizar la ordenación de los usos y actividades con incidencia directa sobre el sistema litoral, como de los ecosistemas costeros sen-sibles. Asimismo, se considera que un espacio mayor no sería adecuado para el desarrollo de po-líticas supramunicipales.15 Pertenecen a este grupo los humedales protegidos por planeamiento especial urbanístico, o bien aquellos pormenorizadamente ordenados por el PTS de zonas húmedas.


Tampoco se incluye el suelo no urbanizable de Protección de aguas superficiales y los suelos urbanos y urbanizables colindantes con las rías (Directrices del PTS de már-genes de ríos y arroyos), ni el resto de suelos urbanos y urbanizables vigentes (legis-lación de costas y el planeamiento municipal).

Dentro de su área de actuación el PTS diferencia tres espacios: ámbito terrestre y franja costera, medio terrestre de las márgenes de las rías, y medio marino. Para cada uno de ellos se establece una ordenación y regulación de usos en concordancia con el tipo de protección. El ámbito terrestre se ordena a través de la delimitación de ca-tegorías y regulación de usos y actividades. Para el medio marino se definen sectores de planificación y directrices orientativas. La ordenación de las márgenes de las rías en el medio terrestre se coordina con el PTS de márgenes de ríos y arroyos.

Analizando específicamente las propuestas para el medio terrestre, cabe destacar que el PTS aplica dos herramientas de ordenación complementarias. Por un lado, se zo-nifica el territorio en sectores homogéneos, a través de las denominadas categorías de ordenación16 y, por otro, los condicionantes superpuestos conforman una zonifi-cación superpuesta según el tipo de riesgo considerado. Se definen cinco categorías de ordenación, fijadas mediante la aplicación de dos criterios básicos: la capacidad de acogida y la valoración ambiental. En este sentido el Plan tiene en cuenta facto-res como el estado de conservación, los rasgos físicos, los usos del suelo y la calidad ambiental y paisajística. Además, en dos de estas categorías se diferencian dos sub-categorías, respectivamente, atendiendo a la especificidad de las características del territorio y la capacidad de acogida del mismo. En la tabla 5.4 se describen sintéti-camente las categorías y subcategorías establecidas para el medio terrestre, ordena-das de mayor a menor nivel de protección.

Por lo que se refiere a los condicionantes superpuestos, configuran una zonificación complementaria a la establecida por las categorías de ordenación. Su función es li-mitar la forma en que se pueden desarrollar determinadas actividades según el tipo de riesgo que presenta cada ubicación, asegurando que los usos y actividades a de-sarrollar no generan efectos negativos para la dinámica litoral, el control de los ries-gos naturales y la preservación de la calidad de los recursos que se protegen. De esta forma, el Plan incorpora contenidos procedentes de instrumentos y estudios espe-cíficos elaborados por la Comunidad Autónoma. En la tabla 5.5 se recogen los tres condicionantes establecidos y los criterios generales aplicados en las regulaciones co-rrespondientes a cada condicionante.

16 Las categorías de ordenación son el resultado de una zonificación del territorio en sectores ho-mogéneos, definidos en función de su capacidad de acogida. A cada categoría se le aplica una re-gulación de usos específica según sus características. Tienen la doble función de homogeneizar las denominaciones utilizadas en la calificación del suelo no urbanizable por el planeamiento urbanís-tico y de establecer los criterios generales para su ordenación en la planificación territorial y el pla-neamiento municipal, orientando la regulación de los usos y actividades en suelo no urbanizable.

166 Gestión integrada de zonas costerasTa

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167Sostenibilidad, ordenación del territorio y gestión integrada de zonas costerasTa

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Una vez establecida la zonificación del territorio, el Plan fija el régimen de usos de cada zona con una regulación pormenorizada para cada actividad en cada categoría. Se trata de una regulación de actividades compleja y muy detallada, con una com-pleta diferenciación de modalidades de usos (en la tabla 5.6 se recoge el régimen de usos establecido para los márgenes costeros del medio terrestre). Existen cuatro cla-ses de usos, en función de la incidencia que conforme a la actividad pudiera tener sobre los objetivos de protección de cada categoría:

Usos propiciados:• Influyen positivamente en la consecución de los objetivos pretendidos en la categoría de ordenación o presentan un efecto neutro.

Usos admisibles:• Presentan una escasa incidencia en la protección del litoral. Esta calificación también se aplica a las actividades sometidas a regulación sec-torial, a los usos que deben ser regulados por el planeamiento municipal y a los sujetos a procedimientos de licencia específica, vedas o tallas mínimas.

Usos prohibidos:• Usos o actividades cuyo desarrollo afectarían negativamen-te a los principios de ordenación de la categoría establecida o, con carácter ge-neral, a la salvaguardia del litoral.

Usos improcedentes:• Los que su propia naturaleza hace que su implantación sea incompatible en zonas incluidas en determinadas categorías de ordenación.

Tabla 5.5. Condicionantes superpuestos considerados en el PTS de protección y ordenación del litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Criterio Ámbito Ordenación

Áreas vulnerables a la contaminación de acuíferos

Áreas de recarga de los acuíferos subterráneos que presentan un alto grado de vulnerabilidad a la contaminación de estos recursos. Se corresponden con las categorías alta y muy alta del Mapa de vulnerabilidad de los acuíferos a la contaminación de la CAPV.

Evitar en estas áreas la localización de actividades potencialmente emisoras de contaminantes al suelo. Cuando razones de fuerza mayor requieran la localización de este tipo de actividades, se exigirá la garantía de su inocuidad para las aguas subterráneas.

Áreas erosionables o con riesgos de erosión

Áreas que por sus características litológicas y de relieve presentan un alto grado de susceptibilidad a la aparición de fenómenos erosivos, de acuerdo con los criterios utilizados por el Mapa geomorfológico sintético de la CAPV.

Mantenimiento de la cubierta arbórea existente e introducción y extensión de la misma en el caso de suelos desnudos.

Áreas inundables

Zonas que presentan riesgos ciertos de inundación en las máximas avenidas ordinarias según los períodos de recurrencia establecidos por el Plan integral de prevención de inundaciones.

Garantizar la libre circulación del agua, evitando interrupción y cegamiento de cauces y zonas de aliviaderos y prevenir daños a instalaciones, infraestructuras y construcciones susceptibles de ser afectadas por las aguas desbordadas.

Fuente: Elaborado a partir de la memoria del PTS.


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2b2b

3

B3.2

Pes

ca y

rec

olec

ción

: pes

ca, m

aris

queo

y r

ecog

ida

de a

lgas

2b–

2b–

––

2b

C) E

XPLO

TAC

IÓN

DE

REC

URS

OS

PRIM

ARIO

S

C1

Agric

ultu

ra

C1.

1 C

onst

rucc

ione

s re

laci

onad

as c

on la

ex

plot

ació

n ag

rícol

a

C1.

1.1

Alm

acen

es p

ara

cons

erva

ción

de

útile

s y

prod

ucto

s3

33

22(8

)2

3X

C1.

1.2

Nav

es/a

lmac

enes

par

a pr

imer

a tra

nsf.

de p

rodu

ctos

3

33

32(8

)2

-X

C1.

1.3

Vivi

enda

liga

da a

exp

lota

ción

ag

rope

cuar

ia3

33

23

23

X

C1.

2 Pr

áctic

as r

elac

iona

das

con

las

expl

otac

ione

s ag

rícol

as

32

22

2(8)

1-

C1.

2.1

Extra

cció

n de

agu

a pa

ra r

iego

32

22

-2

-C

C1.

2.2

Que

ma

de v

eget

ació

n3

33

33

23

X

C1.

2.3

Des

ecac

ión

por

relle

no, e

xtra

c.

agua

, con

st. l

ezon

es…

33

33

32

3C

X

C1.

2.4

Uso

de

prod

ucto

s fit

osan

itario

s ag

rícol

as3

32

2-

2-

C

C1.

3 C

ambi

os d

e us

o de

l sue

lo: f

ores

tal a

agr

ícol

a3

33

23

2-

X

C1.

4 Tr

ansf

orm

acio

nes

de r

egad

ío3

33

33

2-

(con

tinúa

)


bla

5.6.

Re

gula

ción

por

men

oriz

ada

de lo

s us

os y

act

ivid

ades

en

los

már

gene

s co

stero

s en

el m

edio

terr

estre

del

PTS

de

pro

tecc

ión

y or

dena

ción

del

lito

ral d

e la

Com

unid

ad A

utón

oma

del P

aís

Vasc

o (c

ontin

uaci

ón)

Uso

s y

activ

idad

es a

ctua

les

o po

tenc

iale

sCa

tego

rías

de o

rden

ació

nCo

ndic

ione

s su

perp

uest

as

EPE

EPC

MA

1M

A2

FA

GU

EV

IE

C) E

XPLO

TAC

IÓN

DE

REC

URS

OS

PRIM

ARIO

S

C2

Inve

rnad

eros

33

33

32a

3C

XX

C2.

1 C

onst

rucc

ione

s lig

adas

a la

s ac

tivid

ades

de

inve

rnad

ero

C2.

1.1

Alm

acen

amie

nto

y co

nser

vaci

ón

de ú

tiles

y p

rodu

ctos

33

33

32

3

C2.

1.2

Prim

era

trans

form

ació

n de

pr

oduc

tos

33

33

32

3

C3

Gan

ader

ía

C3.

1 C

onst

rucc

ione

s lig

adas

a la

act

ivid

ad

gana

dera

C3.

1.1

Cer

cado

s, b

orda

s, a

brev

ader

os3

23

22

23

C3.

1.2

Prim

era

trans

form

ació

n de

pr

oduc

tos

33

33

32

3X

C3.

2 Pa

scic

ultu

ra y

pas

tore

o3

22

22

13

X

C4

Uso

fore

stal

C4.

1 U

so fo

rest

al d

e pr

otec

ción

. Inc

luye

los

apro

vech

amie

ntos

tra

dici

onal

es s

oste

nibl

es3

21

11

22

C4.

2 U

so fo

rest

al p

rodu

ctor

: act

ivid

ades

sel

víco

las

orie

ntad

as a

la

expl

otac

ión

de la

s m

asas

33

32

22

3C

C4.

3 C

onst

rucc

ione

s lig

adas

al u

so fo

rest

al

C4.

3.1

Inst

alac

ione

s pa

ra e

l man

ejo

de

las

mas

as3

33

32(8

)2

3X

C4.

3.2

Alm

acen

amie

nto

y co

nser

vaci

ón

de ú

tiles

y p

rodu

ctos

33

32

2(8)

23

X

C4.

3.3

Prim

era

trans

form

ació

n de

pr

oduc

tos

33

33

32

3X

C4.

4 C

orta

, que

ma

y ar

ranq

ue d

e es

peci

es fo

rest

ales

33

32

22

3X

C4.

5 Ap

rove

cham

ient

os fo

rest

ales

inte

nsiv

os3

33

22(8

)2

3X

C4.

6 Ro

tura

cion

es d

e su

elos

agr

ícol

as a

fore

stal

es3

33

21

2-

(con

tinúa

)


Tabl

a 5.

6.

Regu

laci

ón p

orm

enor

izad

a de

los

usos

y a

ctiv

idad

es e

n lo

s m

árge

nes

coste

ros

en e

l med

io te

rres

tre d

el P

TS

de p

rote

cció

n y

orde

naci

ón d

el li

tora

l de

la C

omun

idad

Aut

ónom

a de

l Paí

s Va

sco

(con

tinua

ción

)

Uso

s y

activ

idad

es a

ctua

les

o po

tenc

iale

sCa

tego

rías

de o

rden

ació

nCo

ndic

ione

s su

perp

uest

as

EPE

EPC

MA

1M

A2

FA

GU

EV

IE

C) E

XPLO

TAC

IÓN

DE

REC

URS

OS

PRIM

ARIO

S

C5

Indu

stria

s ag

rope

cuar

ias

C5.

1 Ap

rov.

gan

ader

os in

tens

ivos

33

33

32

3C

X

C5.

1.1

Con

stru

cció

n pa

ra p

rimer

a tra

nsfo

rmac

ión

de p

rodu

ctos

33

33

32

3X

C5.

2. In

dust

rias

agro

alim

enta

rias

de p

rimer

a tra

nsfo

rmac

ión

no

ligad

as a

una

exp

lota

ción

33

33

32

3C

X

C6

Acui

cultu

raC

6.1

Inst

alac

ione

s pa

ra c

ultiv

o de

esp

ecie

s de

agu

a du

lce

--

22

2(8)

2-

X

C6.

2 In

stal

acio

nes

para

cul

tivo

de e

spec

ies

de a

gua

salin

a/sa

lobr

e2

2-

--

23

X

C7

Pesc

a y

reco

lecc

ión

prof

esio

nal

2b2b

--

--

3

C8

Activ

idad

es

extra

ctiv

as

C8.

1 Ex

plot

acio

nes

por

drag

ado:

turb

eras

, gra

vera

s, a

rene

ras

33

32

32

3P

XX

C8.

2 Sa

linas

32

22

32

3X

X

C8.

3 Ac

tivid

ades

ext

ract

ivas

a c

ielo

abi

erto

33

32

2(8)

23

CX

X

C8.

4 Ac

tivid

ades

ext

ract

ivas

sub

terr

ánea

s2(5

)2(5

)2(5

)2

22

3C

XX

C9

Indu

stria

s pe

sque

ras

33

33

32

3C

X

D) I

NFR

AEST

RUC

TURA

S

D1

Vías

de

trans

porte

D1.

1 Es

taci

ones

de

serv

icio

33

32

2(8)

23

PX

X

D1.

2 Ej

ecuc

ión

de a

utop

ista

s, a

utov

ías,

car

rete

ras

y lín

eas

de fe

rroc

arril

33

22

22

-X

X

D2

Líne

as d

e te

ndid

o aé

reo

33

2a2a

2a(8

)2a

2a

D3

Líne

as

subt

errá

neas

D3.

1 G

as, p

etró

leo,

san

eam

ient

o, e

tc.

32a

2a2a

2a(8

)2a

3C

X

D3.

2 Te

leco

mun

icac

ione

s, a

gua,

ene

rgía

elé

ctric

a2a

2a2a

2a2a

2a2a

D4

Insta

laci

ones

té

cnic

as d

e se

rvic

ios

de c

arác

ter N

O

linea

l tip

o A

D4.

1 G

rand

es su

perfi

cies

de

esta

cion

amie

nto

al a

ire li

bre

(> 5

0 ve

hícu

los)

33

33

2a(8

)2a

3C

X

D4.

2 G

rand

es d

epós

itos

y pl

anta

s de

trat

amie

nto

de a

gua

y em

bals

es3

33

32a

(8)

2a3

CX

D4.

3 Pr

oduc

ción

y tr

ansf

orm

ació

n de

ene

rgía

y g

as3

33

33

33

PX

D4.

4 Pl

anta

s de

pura

dora

s de

agu

as r

esid

uale

s y

gran

des

depó

sito

s3(2

)2

22

2(8)

2a3

CX (con

tinúa

)


bla

5.6.

Re

gula

ción

por

men

oriz

ada

de lo

s us

os y

act

ivid

ades

en

los

már

gene

s co

stero

s en

el m

edio

terr

estre

del

PTS

de

pro

tecc

ión

y or

dena

ción

del

lito

ral d

e la

Com

unid

ad A

utón

oma

del P

aís

Vasc

o (c

ontin

uaci

ón)

Uso

s y

activ

idad

es a

ctua

les

o po

tenc

iale

sCa

tego

rías

de o

rden

ació

nCo

ndic

ione

s su

perp

uest

as

EPE

EPC

MA

1M

A2

FA

GU

EV

IE

D) I

NFR

AEST

RUC

TURA

S

D4

Inst

alac

ione

s té

cnic

as d

e se

rvic

ios

de

cará

cter

NO

lin

eal t

ipo

A

D4.

5 Pl

anta

s de

tra

tam

ient

o de

res

iduo

s só

lidos

y v

erte

dero

s co

ntro

lado

s

D4.

5.1

Resi

duos

sól

idos

urb

anos

y

asim

ilabl

es3

33

33

3-

PX

D4.

5.2

Plan

tas

de tr

ansf

eren

cia

33

33

2a(8

)2a

-P

X

D4.

5.3.

Res

iduo

s tó

xico

s y

pelig

roso

s 3

33

33

33

PX

D4.

5.4

Esco

mbr

eras

y o

tros

verte

dero

s au

toriz

ados

33

33

33

3P

X

D4.

5.4.

1 Ve

rtido

de

mat

eria

les

de d

raga

do3

33

33

22

PX

D5

Inst

alac

ione

s té

cnic

as d

e se

rvic

ios

de

cará

cter

NO

line

al

tipo

B

D5.

1 To

rres

, ant

enas

, est

acio

nes

emis

oras

-rec

epto

ras

de r

adio

, etc

.3

33

2a2a

(8)

2a3

CX

D5.

2 Fa

ros,

rad

iofa

ros

22

--

-2

2C

X

D5.

3 Ap

arca

mie

ntos

de

pequ

eña

dim

ensi

ón (<

50

vehí

culo

s)3

33

2a2a

(8)

2a3(3

)X

D5.

4 Ac

ceso

s ur

bano

s de

ent

idad

men

or3

2a2a

2a2a

(8)

2a2a

X

D5.

5 Ap

rove

cham

ient

o de

la e

nerg

ía m

arin

a3

22

22

22

X

D5.

6 Pa

rque

s eó

licos

32

22

2(8)

22

X

D6

Enca

uzam

ient

os y

can

aliz

acio

nes

33

22

22

2C

XX

D7

Infra

estru

ctur

as

portu

aria

s

D7.

1 D

árse

na y

pue

rto c

omer

cial

o p

esqu

ero

3(6)

2(6)

D7.

2 Pu

erto

dep

ortiv

o3(6

)2(6

)-

--

-3

CX

X

D7.

3 Am

arre

de

emba

rcac

ione

s2

2-

--

-3

CX

X

D7.

4 Em

barc

ader

o flo

tant

e3

2-

--

-3

D8

Con

stru

cció

n de

pas

eos

mar

ítim

os3

3-

--

2a2a

X

(con

tinúa

)


bla

5.6.

Re

gula

ción

por

men

oriz

ada

de lo

s us

os y

act

ivid

ades

en

los

már

gene

s co

stero

s en

el m

edio

terr

estre

del

PTS

de

pro

tecc

ión

y or

dena

ción

del

lito

ral d

e la

Com

unid

ad A

utón

oma

del P

aís

Vasc

o (c

ontin

uaci

ón)

Uso

s y

activ

idad

es a

ctua

les

o po

tenc

iale

sCa

tego

rías

de o

rden

ació

nCo

ndic

ione

s su

perp

uest

as

EPE

EPC

MA

1M

A2

FA

GU

EV

IE

D) I

NFR

AEST

RUC

TURA

S

D9

Obr

as d

e de

fens

a co

ster

a: e

scol

lera

s, d

ique

s3(6

)3(6

)-

--

2a2

X

D10

Inst

alac

ione

s ae

roná

utic

asD

10.1

Aer

opue

rtos,

aer

ódro

mos

33

33

2a(8

)2a

3P

X

D10

.2 H

elip

uerto

s, o

tros

33

2a2a

2a(8

)2a

3P

D.1

1 Pu

blic

idad

: ins

tala

ción

de

valla

s y

carte

les

de p

ublic

idad

33

32

2(8)

23

E) C

REC

IMIE

NTO

S U

RBAN

ÍSTI

CO

S

E1 C

reci

mie

ntos

apo

yado

s en

núc

leos

pre

exis

tent

es3

33

2a2a

(8)

2a3

CX

E2 C

reci

mie

ntos

no

apoy

ados

en

núcl

eos

pree

xist

ente

s3

33

33

33

CX

E2.1

Uso

terc

iario

: hot

eles

, ins

tala

cion

es d

e ag

rotu

rism

o, e

tc.

33

32a

2a(8

)2a

3C

X

E3 E

dific

ios

de

utili

dad

públ

ica

e in

teré

s so

cial

E3.1

Cen

tros

de a

cogi

da e

info

rmac

ión,

eco

mus

eos,

acu

ariu

ms

y si

mila

res

33

2a2a

2a(8

)2a

3C

X

E3.2

Edi

ficac

ione

s e

inst

alac

ione

s al

ser

vici

o de

las

play

as

33

--

-1

2aC

X

E4 V

ivie

nda

aisl

ada

en S

.N.U

.(4)

33

33

33

3C

X

E5 In

dust

rias

o al

mac

enam

ient

os p

elig

roso

s3

33

33

33

PX

E6 In

dust

rias

ligad

as a

l dom

inio

púb

lico

mar

ítim

o-te

rres

tre: a

still

eros

, dra

gado

s, e

tc.

33

--

-3

3P

X

Fuen

te:

Elab

orad

o a

parti

r de

la n

orm

ativ

a de

l PTS

.1:

Pro

pici

ado;

2: A

dmis

ible

; 3: P

rohi

bido

; – N

o pr

oced

e; a

, a d

esar

rolla

r po

r el

pla

neam

ient

o m

unic

ipal

; b, s

ujet

o a

licen

cias

, ved

as y

/o ta

llas

mín

imas

Con

dici

onan

tes

supe

rpue

stos

: V v

ulne

rabi

lidad

a la

con

tam

inac

ión

de a

cuífe

ros,

C u

so c

ondi

cion

ado,

P u

so p

rohi

bido

, I á

reas

inun

dabl

es, X

uso

s a

evita

r, E

riesg

o de

ero

sión

, X u

sos

que

indu

cen

riesg

o de

ero

sión

.(1

) art.

33.

5 de

la L

ey d

e co

stas

, (2) a

rt. 4

4.6

de la

Ley

de

cost

as y

95.

1 de

l Reg

lam

ento

, (3) a

rt. 3

3.5

de la

Ley

de

cost

as, (4

) Dire

ctriz

n.o

8 de

las

DO

T: p

rohi

bido

co

n ca

ráct

er g

ener

al, (5

) sie

mpr

e qu

e to

das

las

activ

idad

es a

uxili

ares

(com

o ac

ceso

s, in

stal

acio

nes

supe

rfici

ales

, etc

.), s

e si

túen

fuer

a de

las

área

s de

pro

tecc

ión

o de

mej

ora

ambi

enta

l, (6

) se

aten

derá

tam

bién

a lo

dis

pues

to e

n el

artí

culo

10,

apa

rtado

s 1,

3 y

4, (7

) las

zon

as d

e m

ator

ral c

antá

bric

o, c

atal

ogad

as c

omo

hábi

tats

de

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El segundo de los ámbitos de ordenación del PTS está conformado por las márge-nes de las rías en el medio terrestre. Su ordenación se basa en la coordinación con el PTS de márgenes de ríos y arroyos. Teniendo en cuenta la superposición de pla-nes, la regulación se realiza a través de disposiciones de carácter general. Las medi-das son de carácter preventivo y tienden a la reducción o supresión de las presiones, y a la restauración con cierto grado de desarrollo sostenible de los numerosos nú-cleos de población que se sitúan en estos ámbitos.

El tercero de los ámbitos se refiere al medio marino, donde el Plan se limita a estable-cer un conjunto de directrices generales cuyo desarrollo y aplicación competen a otro tipo de instrumentos jurídicos y administrativos. Se definen los sectores de planifica-ción y se determinan los usos que se consideran preferentes, entendiendo como tales aquellos que pueden contribuir a la conservación y uso sostenible del medio marino o cuyo desarrollo tendrá un efecto neutro. La tabla 5.7 recoge la definición de los sec-tores y la regulación de usos preferentes y excluidos. Además de las directrices para la planificación y regulación de los sectores, la normativa referida al medio marino in-corpora determinaciones específicas para la regulación de vertidos al dominio público marítimo-terrestre, estableciendo prohibiciones específicas17, algunas de las cuales pro-ceden de la Ley de costas. Además se establecen determinaciones generales que obli-gan a las instalaciones de prospección, explotación, transformación, abastecimiento y transporte de hidrocarburos y químicos a contar con instalaciones de recepción de re-siduos y otros medios necesarios para prevenir y combatir los derrames accidentales.

Por último, el PTS incluye una serie de propuestas generales de actuación de índole tanto administrativa como de ejecución de actuaciones, entre las que se encuentran:

Delimitación y ordenación de áreas de interés naturalístico previstas en las •DOT, donde será el planeamiento municipal el encargado de establecer la cla-sificación y calificación de suelo y la delimitación física de estos espacios.

Propuesta de declaración de nuevos espacios naturales protegidos• , en el marco de la legislación ambiental y con el objeto de integrarse en la Red de espa-cios protegidos de la CAPV. Para la delimitación y definición de estos espacios, y para la asignación de la figura de ordenación correspondiente, se deberá proceder a la redacción del correspondiente Plan de ordenación de recursos naturales.

Delimitación de áreas ambientalmente sensibles• , conforme a la normativa autonómica18, propuesta de inclusión en el Catálogo de la CAPV.

17 Algunas de la prohibiciones son: arrojar vertidos sólidos, sustancias tóxicas o peligrosas o es-combros tanto al mar como a su ribera, e instalar colectores paralelos a la costa dentro de la ribe-ra del mar y los primeros 20 m de los terrenos colindantes.18 Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de protección del medio ambiente del País Vasco. BOPV n.o 52, 1998-03-27. En el artículo 51 se define zona ambientalmente sensible como “la que por sus especiales características, en cuanto a valores ambientales contenidos y fragilidad de los mismos, sea susceptible de un mayor deterioro ambiental”.


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Propuesta de declaración de ámbitos de Especial protección de costas• , en virtud de las competencias que el artículo 22 de la Ley de costas atribuye a la Administración del Estado. El Plan propone que esta protección sea aplicada a las zonas clasificadas por este PTS en la subcategoría de Especial protección estricta.

Playas y calas a recuperar• , se practicarán intervenciones activas de la Admi-nistración competente en cinco arenales ocupados y modificados por instalacio-nes industriales o equipamientos, actualmente fuera de servicio, pero que pre-sentan una alta potencialidad ambiental.

5.3.2. El Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria (POL)

La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación territorial y régimen ur-banístico del suelo19, establece tres instrumentos de carácter general para el desarro-llo de la ordenación del territorio20. Pero además, en la Disposición adicional cuar-ta de la citada Ley se prevé, en atención a las peculiaridades y especial singularidad de la zona costera, la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral (POL), un ins-trumento normativo específico, que se equipara al Plan regional de ordenación del territorio, y cuya función es fijar directrices para establecer una protección efectiva e integral. El POL fue aprobado por el Parlamento de Cantabria la fecha 2004-09-13 y publicado en el Boletín Oficial ese mismo mes21.

Por tanto, el POL debe cumplir, para su ámbito de aplicación, las mismas funcio-nes del Plan regional: identificar las pautas generales del desarrollo de la Comunidad Autónoma, fijar las directrices para la ordenación del territorio, establecer las priori-dades de la acción económica gubernamental en el ámbito de las infraestructuras y definir el modelo territorial deseable que habrá de proporcionar a las demás Admi-nistraciones públicas para el ejercicio de sus competencias (véase la tabla 5.8).

Una de las primeras características que cabe destacar del POL es su propósito de es-tablecer una vinculación del instrumento con las principales estrategias e iniciativas europeas en materia de ordenación territorial y gestión costera. Así, en el Preámbulo

19 Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo. BOC, n.o 128, 2001-06-04.20 Plan regional de ordenación territorial, Normas urbanísticas regionales y Proyectos singulares de interés regional, a los que añaden los Planes especiales de desarrollo de los dos primeros. Ade-más, la Ley 2/2001 hace posible la redacción de planes comarcales de ordenación territorial con la misma finalidad y procedimiento de elaboración que el Plan regional de ordenación territorial.21 Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de ordenación del litoral. BOC, n.o 21, 2004-09-28.


de la Ley se hace referencia expresa a la Carta europea de ordenación del territorio, adoptada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia europea de Ministros respon-sables de la ordenación del territorio, y al documento de la Estrategia territorial eu-ropea, suscrito en Postdam en mayo de 1999 y, de forma genérica, a los diferentes documentos de gestión integrada de las zonas costeras, como inspiradores del mo-delo territorial propuesto.

También la Disposición adicional de la Ley 2/2001 establece el ámbito del POL, que estará constituido por el territorio correspondiente a los 37 municipios costeros de la Comunidad Autónoma, excluyéndose del mismo “los suelos clasificados como ur-banos o urbanizables con Plan parcial aprobado definitivamente, así como aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección por corresponder a zonas declaradas Espacios naturales protegidos o que dispongan de Planes de orde-nación de los recursos naturales en vigor”. El POL aplica un primer criterio que po-dríamos denominar administrativo, los municipios, que también puede interpretar-se como de unidad de gestión o competencial.

Sin embargo, el Plan debe respetar la autonomía municipal y diferencia la denomina-da Área de protección (que engloba los ámbitos territoriales de marcada incidencia

Tabla 5.8. Funciones y contenidos del POL conforme a la Disposición adicional cuarta del la Ley 2/2001 de Cantabria

Funciones

Mejorar el conocimiento específico del litoral.

Establecer criterios para la protección de los elementos naturales, de las playas y, en general, del paisaje litoral.

Señalar los criterios globales para la ordenación de los usos del suelo y la regulación de actividades en el ámbito afectado.

Fijar los criterios generales de protección del medio litoral, orientar las futuras estrategias de crecimiento urbanístico y de la implantación de infraestructuras, y proponer actuaciones para la conservación y restauración, en su caso, del espacio costero.

Definir una zonificación del ámbito litoral para la aplicación de los criterios de ordenación, ampliando, en su caso, la zona de servidumbre de protección.

Establecer pautas y directrices para una eficaz coordinación administrativa.

Contenidos

Definición de su ámbito de aplicación.

Análisis de las características del medio biofísico y socioeconómico de la zona afectada, del planeamiento urbanístico y de los problemas existentes en relación con los citados medios respecto de los recursos naturales y los asentamientos humanos.

Formulación de los objetivos de ordenación y definición de su marco general y sus diferentes categorías.

Fijación de las normas específicas de regulación de usos y actividades aplicables a las diferentes categorías de ordenación.

Elaboración de propuestas generales de actuación.

Fuente: Elaborado a partir de la memoria del POL.


supramunicipal para la protección efectiva e integral de la costa de Cantabria), del Área de ordenación (que abarca el resto del territorio municipal y que es considera-da como “área de intermediación”, donde será el Plan general de ordenación urbana de cada municipio el que fije, de forma específica, la ordenación integral del territo-rio correspondiente a cada término municipal) (véase la tabla 5.9).

El criterio general para la ordenación del Área de protección es preservar los valores ambientales, culturales y paisajísticos, favoreciendo los procesos asociados a la diná-mica litoral. Para ello, el Plan fija un régimen estricto de usos, prevaleciendo la Co-munidad Autónoma sobre el planeamiento municipal de los municipios afectados. A su vez, este ámbito de protección se organiza en dos categorías: protección am-biental, con 5 subcategorías, y protección litoral:

Protección ambiental:• recoge las unidades territoriales-ambientales más frá-giles y los ecosistemas más sensibles desde el punto de vista de los procesos fí-sicos y los paisajes litorales. Atendiendo a las características de las unidades, se han diferenciado 5 subcategorías de protección:

– Protección Costera (PC): playas, sistemas dunares, acantilados y orlas li-torales.

Tabla 5.9. Ámbitos y categorías de ordenación definidas por el POL

Ámbito Categoría Subcategoría Espacios afectados

Área de protección

Protección ambiental

Protección costera Playas, dunas, acantilados y orlas litorales.

Protección intermareal

Rías, estuarios y formas resultantes de la dinámica fluvio-marina.

Protección de riberas Riberas y terrazgos y el área de inundación fluvial.

Protección ecológica Vegetación autóctona.

Áreas de interés paisajístico

Sectores costeros con destacados factores geomorfológicos.

Protección litoral Rasa costera y sus núcleos rurales.

Área de ordenación

Área litoral

Periurbana Trasformación territorial e implantación de nuevos usos.

Modelo tradicional Organización territorial tradicional.

Ordenación ecológica forestal

Sistemas forestales no incluidos en la protección ecológica y formaciones de matorral.

Área no litoral Espacios no afectados por la dinámica litoral.

Actuaciones integrales estratégicasÁmbitos costeros en los que tienen lugar actuaciones territoriales mediante la elaboración de instrumentos de desarrollo específicos.



– Protección Intermareal (PI): rías, estuarios y formas resultantes de la di-námica fluvio-marina.

– Protección de Riberas (PR): espacios de ribera y terrazgos de la misma y el área de inundación fluvial.

– Protección Ecológica (PE): espacios que mantienen la cubierta vegetal au-tóctona, ya sean formaciones de encinar-robledal (frondosa atlántica), bos-que de galería o vegetación de ribera.

– Áreas de Interés Paisajístico (AIP): sectores costeros con destacados fac-tores físicos, geomorfológicos, que le configuran como elemento caracterís-tico de paisaje en el que se incluye.

Protección litoral (PL)• : engloba la rasa costera y los núcleos de población allí situados y de marcado carácter rural, con una clara vinculación al mar y que presenta una mayor complejidad de usos preexistentes.

Adicionalmente, la zonificación del área de protección se complementa con la clasifi-cación de las playas, al entender que su importancia como recurso turístico, y foco de atracción, y su fragilidad ambiental las hacen merecedoras de un tratamiento singula-rizado que proteja y ordene los usos asociados. El POL clasifica las playas en cuatro categorías a la hora de regularlas, atendiendo a diversos criterios22: urbanas, periur-banas, semirurales y rurales. Para la ordenación de las playas y su entorno, conforme a la clasificación establecida, se propone la elaboración de Planes especiales a inicia-tiva de los Ayuntamientos en cuyo término municipal se ubique la playa, o bien de oficio por la Comunidad Autónoma.

Asimismo, el POL define una segunda franja de ordenación, denominada área de or-denación, y que se concibe como un ámbito intermedio de transición entre la pro-tección y los espacios urbanos. En este ámbito se debe conseguir la compatibilidad entre conservación y crecimiento, a través de una zonificación en la que se identifi-quen con claridad las áreas con interés para la protección. Atendiendo al grado de vinculación del espacio con el área de protección, se han identificado dos categorías de ordenación, área litoral, con 3 subcategorías, y área no litoral:

Área litoral• : se extiende desde el área de protección hasta los relieves que de-limitan el área de influencia del medio marino y de los territorios asociados a la dinámica litoral. El modelo de ordenación en esta zona se determina en fun-ción de su capacidad de carga, con lo que se pretende compatibilizar las nece-sidades del desarrollo con la protección ambiental y la preservación de las áreas que no reúnen las condiciones necesarias para la ocupación. Bajo estos criterios se han diferenciado tres subcategorías:

22 Características de su entorno, grado de urbanización, equipamientos y servicios, valores pai-sajísticos, accesibilidad e intensidad de uso.


– Área Periurbana (AP): sectores o áreas periféricas de los núcleos ubicados en el entorno de las autovías y de la bahía de Santander, sometidos a proce-sos de transformación territorial por la implantación de nuevos usos.

– Área de Modelo Tradicional (MT): espacios en los que pervive la organi-zación agraria tradicional, normalmente libres de edificación.

– Área de Ordenación Ecológico Forestal (OEF): espacios ocupados por vegetación arbustiva, de matorral o arbórea diferente de la sometida al régi-men de protección ecológica, donde los usos de producción pueden compa-tibilizarse con la protección.

Área No Litoral (NL)• : conformada por aquellos espacios no afectados por la dinámica litoral. Los Planes de ordenación urbana correspondientes fijarán las áreas de protección y ordenación en función de dos criterios básicos: la soste-nibilidad del territorio y la “capacidad del carga”.

Un aspecto interesante aplicado a la zonificación y ordenación de este ámbito del POL son los criterios de equilibrio territorial y capacidad del carga del territorio. El Plan considera la “capacidad de carga” como la aptitud de un área determinada para soportar un nivel de intensidad de usos, sin que se produzca un proceso de de-terioro ambiental, social o cultural23. A diferencia del carácter local de la capacidad de carga, el equilibrio territorial es un criterio propio de la ordenación del territorio, en el que se debe considerar el sistema en su totalidad, la caracterización de las dis-tintas áreas del territorio y las necesidades de diversificación. El análisis conjunto de los dos criterios deberá dar como resultado la caracterización del territorio confor-me a su capacidad de acogida. Pero el Plan considera que esta labor supera su ámbi-to material y que “el establecimiento de las capacidades de carga concretas de cada municipio deberá abordarse en el Plan regional de ordenación del territorio, aten-diendo al reequilibrio territorial de toda la región”.

El tercero de los ámbitos de ordenación identificados por el POL lo constituyen las denominadas Actuaciones Integrales Estratégicas (AIE). El establecimiento de estas áreas surge ante la incapacidad que presenta una estrategia territorial a escala regio-nal de solucionar problemas específicos y espacialmente localizados. Por tanto, las AIE constituyen ámbitos sobre los que el POL prevé la redacción de instrumentos de ordenación territorial intermedios, como los Planes especiales o los Proyectos sin-gulares de interés regional, que consideren individualmente “una serie de escenarios singulares, tanto en el tiempo como en el espacio” (véase la tabla 5.10).

23 En su Memoria de ordenación señala que, atendiendo al criterio de capacidad de carga, “el mar-co de la actuación y de la ordenación debe ser necesariamente un marco contenido, limitado ne-cesariamente por el consumo de recursos naturales y orientado preferentemente a la utilización de ambos, con un criterio de máxima eficiencia, en el que se debe anteponer la reutilización y mejora competitiva de los recursos e infraestructuras frente a la generación de otros nuevos”.


El Plan cuenta con diversos objetivos y criterios para la delimitación de estas piezas, como los de dotar al litoral de reservas de suelo para la ordenación e implantación de nuevas actividades y la puesta en valor de áreas degradadas con alto valor ambiental que necesitan de una urgente regeneración. De las diez áreas definidas, cinco están orientadas hacia la ampliación de la oferta de suelo industrial, dos hacia la recupera-ción ambiental y paisajística de los espacios y en otras tres se pretenden desarrollar actuaciones multifuncionales que acojan actividades de ocio, culturales y de recupe-ración ambiental y paisajística.

Establecida la zonificación del territorio, el Plan fija el régimen de usos de cada zona o categoría. Para el área de protección se diferencian entre usos permitidos y auto-rizables. Entre los primeros se incluyen, con carácter general, los admitidos por la legislación de costas para la protección, restauración y utilización del dominio pú-blico marítimo terrestre y las actuaciones de conservación y mantenimiento de infra-estructuras, equipamientos, servicios públicos y edificaciones preexistentes. El Plan entiende los usos autorizables en el área de protección con carácter excepcional y li-mitado, no pudiendo alterar la naturaleza y vocación del suelo, ni lesionar de mane-ra sustancial el valor que fundamentó su inclusión en el ámbito de protección. De modo general se incluyen en esta categoría de usos las actuaciones o construcciones de infraestructuras o edificaciones destinadas al uso público, siempre que se justifi-que la necesidad de su localización; la rehabilitación de edificaciones reconocidas le-galmente como patrimonio, siempre y cuando no conlleve un aumento del volumen de la misma; y las instalaciones de uso científico y vinculado a la categoría de protec-ción del suelo que ocupan. Adicionalmente, se concreta para cada categoría de pro-tección un régimen particular de usos autorizables (véase la tabla 5.11).

Además de la clasificación y de la posibilidad de elaborar Planes especiales, el POL establece algunas normas específicas para la ordenación de las playas destinadas a regular determinadas actuaciones y usos en el marco de los Planes generales de

Tabla 5.10. Actuaciones integrales estratégicas definidas por el POL

Tipo Ámbito

Productivas Área Castro UrdialesÁrea marina de Cudeyo-Medio CudeyoÁrea Piélagos-VillaescusaParque científico-tecnológico de SantanderÁrea Val de San Vicente

De reordenación Bahía de SantanderUniversidad Pontificia de ComillasÁrea minera de Dícido

Ambientales Canteras de CuchíaRía de Cubas



ordenación urbana. Establece la obligación de que dichos planes, en el momento de su adaptación, aborden la ordenación de la fachada marítima de las playas urbanas aplicando criterios de tratamiento integral y rehabilitación e incluso declarando fue-ra de ordenación aquellas construcciones que considere inadecuadas o incompatibles con la ordenación prevista. En relación con las playas periurbanas y su entorno, los Planes generales deberán incorporar determinaciones referidas a los aparcamientos

Tabla 5.11. Síntesis del régimen de usos del POL para el área de protección

Permitidos

Los descritos por la Ley de costas.Realización de obras con el objetivo de mantener las actividades preexistentes.Presencia de espacios libres, excepto en los ámbitos que posean la categoría de Protección de costas y Protección intermareal.

Autorizables

Generales

Construcción de infraestructuras.Levantamiento de edificaciones destinadas a uso público.Rehabilitación de construcciones reconocidas como patrimonio, siempre que no conlleven un aumento del volumen.Presencia de instalaciones de uso científico.

Protección de costas

Actividades deportivas y sus equipamientos.Explotaciones acuíferas y marisqueras sin edificación.Instalaciones relacionadas con recolección de algas y marisqueo.

Protección intermareal Instalaciones imprescindibles para la acuicultura y el marisqueo.

Protección de riberas

Rehabilitación de edificios.Construcciones para la acuicultura, marisqueo, agricultura y ganadería.Instalaciones deportivas al aire libre.Ampliaciones inferiores al 20% de construcciones industriales.

Protección ecológicaUn cambio de uso en edificaciones pertenecientes al patrimonio.Rehabilitación de edificaciones.

Áreas de interés paisajístico

Rehabilitación de edificaciones preexistentes.Construcciones nuevas vinculadas al sector primario.

Protección ambiental

Rehabilitación y cambio de uso de edificaciones declaradas Patrimonio.Instalaciones para actividades agrarias, forestales, acuicultura y marisqueo.Uso deportivo al aire libre y las instalaciones pertinentes.



y la conexión con los asentamientos más próximos. En el caso de las playas semiru-rales y rurales la normativa detalla las condiciones de los aparcamientos, los accesos y la limitación del tránsito de vehículos a motor.

Por lo que se refiere al área de ordenación, el Plan considera autorizables en este ám-bito, con carácter general, los cambios de uso de las edificaciones tradicionales exis-tentes para vivienda y fines culturales, artesanales, de ocio y turismo rural, y la reha-bilitación de edificaciones existentes, así como posibles ampliaciones, estableciendo umbrales máximos, según se trate de una vivienda o de una construcción destinada a fines culturales, artesanales, de ocio y turismo rural. Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en el área de protección, el Plan no establece un régimen de usos y ac-tividades específico para este ámbito. La normativa proporciona un conjunto de di-rectrices encaminadas a que los Planes generales de ordenación adopten los criterios y principios generales del Plan en este ámbito. Entre estas orientaciones destacare-mos las siguientes: el fomento de la rehabilitación y renovación de sus edificaciones; la consolidación de los intersticios completando las tramas existentes; la adopción de modelos tipológicos que se adapten al entorno; o la delimitación de sectores de sue-lo para la construcción de vivienda sujeta a algún régimen de protección. La misma naturaleza tienen las determinaciones referidas a las diferentes categorías que confor-ma el área de ordenación, limitando y regulando los crecimientos urbanísticos en las áreas periurbanas y de modelo tradicional; vinculando el área de ordenación ecoló-gico forestal principalmente a la legislación forestal; y supeditando la definición de áreas, en el marco de los Planes generales de ordenación urbana, a la capacidad de carga, los valores naturales, culturales, paisajísticos y la existencia de riesgos acredi-tados presentes en el área no litoral.

5.3.3. El Plan de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA)

A pesar de que la costa asturiana no se encuentra en una situación crítica de dete-rioro como en otras regiones españolas, los responsables de la gestión territorial autonómica pronto tomaron conciencia de la singularidad de este espacio y de su particular problemática ambiental. Algunos de estos problemas afectan al conjun-to del espacio costero, pero especialmente de manera acentuada a las zonas más sensibles, como playas y estuarios, de cuya protección y ordenación es objeto bue-na parte de las propuestas de los distintos instrumentos de planificación. En estos instrumentos se abordan cuestiones muy diversas, como la ocupación de los es-tuarios por actividades industriales y urbanas, la presencia de edificación disemi-nada en el borde costero, las ocupaciones de dominio público por construcciones precarias, la ordenación de playas, o el tratamiento inadecuado de vertidos urba-nos y ganaderos.


La Comunidad asturiana puede considerarse pionera en la ordenación territorial de la costa, lo cual explicaría, junto con otros factores, el elevado grado de conservación del litoral asturiano. La andadura del Principado de Asturias en materia de conserva-ción del litoral comienza en 1993, con la formulación de su primer instrumento de ordenación del territorio vinculado a la costa, las “Directrices Subregionales de or-denación del territorio para la Franja Costera24” (DSFC), elaboradas por mandato de las “Directrices Regionales de Ordenación del Territorio25” (DROT).

Lo destacado de estas directrices subregionales es que, a pesar de admitir el mode-lo geométrico de bandas definido por la Ley de costas, determinan tres franjas y no dos, como en el caso de la Ley, al tiempo que posibilita la ruptura del modelo, dejan-do en manos de los distintos concejos afectados la posibilidad de ampliar en más de 500 m el Suelo No Urbanizable de Costas (SNUC). Con todo, uniformizan el tra-tamiento del borde costero para el conjunto de los municipios litorales (tanto en lo referente a la delimitación del SNUC, como en lo relativo a su regulación de usos), liberando del desarrollo urbanístico la franja de 500 m, que se dota de una regula-ción muy restrictiva.

Las determinaciones de las DSFC han sido desarrolladas a través de un instrumen-to de ordenación del territorio intermedio, tal y como estaba previsto en el artícu-lo 4 de su decreto de aprobación, en el que se encargaba a la Consejería competen-te en la materia la redacción de un “Plan especial de protección de costas, con el fin de determinar las medidas necesarias en el orden urbanístico para asegurar la pro-tección y ordenación del medio físico en toda la franja litoral asturiana, y de concre-tar los enfoques y criterios necesariamente generales de un documento de Directri-ces, de alcance regional, que habrán de recoger los planeamientos en su adaptación a las mismas”.

A pesar de que las tareas para su redacción se iniciaron al año siguiente de la entra-da en vigor de las DSFC, la aprobación definitiva no se produciría hasta después de que la Comunidad Autónoma completara su marco legislativo en materia de or-denación del territorio y urbanismo26. Así, no será hasta 2005 cuando, por acuer-do del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), se apruebe definitivamente el Plan Territorial Especial de Ordenación del

24 Decreto 107/1993, de 16 de diciembre, por el que se aprueban las Directrices Subregionales de ordenación del Territorio para la Franja Costera. BOPA, n.o 38, de 1994-02-16.25 Decreto 11/1991, de 24 de enero, por el que se aprueban las Directrices Regionales de Orde-nación del Territorio de Asturias. BOPA, n.o 45, de 1991-02-25.26 En 2003 se aprueba la Ley del suelo asturiana, y en 2004 se aprobó, mediante Decreto legis-lativo, el Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo (TROTU), que refundió y derogó los cinco textos hasta entonces existentes. El TRO-TU señala la vinculación jerárquica de los planes e instrumentos de ordenación urbanística a los planes e instrumentos de ordenación territorial, entre los que se encuentran los Planes territoria-les especiales.


Litoral Asturiano27 (POLA). Un plan con naturaleza jurídica de Plan territorial es-pacial, conforme a este nuevo marco normativo asturiano28, que afecta a un espacio de 165 km2 de superficie terrestre y a un total de 497 km de línea de costa.

También el POLA deja fuera de su ámbito material o temático ciertos aspectos como las determinaciones referentes al suelo clasificado como urbano por los planeamien-tos urbanísticos municipales, los problemas de contaminación marina o la solución a los impactos paisajísticos generados por repoblaciones forestales con especies fo-ráneas, fuera de las áreas específicamente protegidas.

Uno de los principales objetivos del POLA es la delimitación en detalle del suelo no urbanizable de costas, definido por el TROTU29 como aquella parte del territorio respecto a la cual deben establecerse las medidas de protección que demanden las peculiaridades de las franjas costeras. El propio TROTU, en su artículo 133, obliga a que esta categoría de suelo sea una franja de 500 m como mínimo desde la ribera del mar y señala al plan territorial especial que ordene el litoral como el instrumen-to a través del cual se podrá modificar, en función de las características específicas de cada tramo de costa, la dimensión de la citada franja.

Fiel a las DSFC y al mandato del TROTU, el POLA establece una franja de 500 m a la que deberá aplicarse el régimen de protección del SNUC (Suelo No Urbaniza-ble de Costas), adaptando esa delimitación a las características concretas de cada es-pacio. Para ello, el Plan adopta cuatro criterios generales:

Consideración de la delimitación de los 500 m, establecida por la Ley de cos-1. tas como referente básico y de aplicación automática.

Utilización de barreras físicas, por ejemplo, una carretera, como límite del pai-2. saje costero sujeto a protección.

Mostrar respeto hacia las formas tradicionales de poblamiento, situadas en-3. torno a esos 500 m del mar.

Consideración de aquellos paisajes dignos de protección y excluidos de la 4. misma por la aplicación de la línea de 500 m.

27 Acuerdo de 2005-05-23, adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), relativo a la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de Or-denación del Litoral Asturiano (POLA). (Expte. SGDU-OT 646/01). BOPA, n.o 197, 2005-08-25.28 Conforme al artículo 38 del TROTU, los Planes territoriales especiales se elaboran en desarro-llo de las Directrices de ordenación del territorio. Su fin es el establecimiento de preceptos mate-rialmente urbanísticos directamente aplicables, o, cuando sea necesario, para dar un contenido más detallado a la ordenación territorial.29 Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. BOPA n.o 97, 2004-03-27, modificado por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, por la Ley 2/2004, de 29 de oc-tubre, y por la Ley 11/2006, de 27 de diciembre.


Pero además de la ordenación de esta franja, el POLA incorpora determinaciones para un segundo ámbito discontinuo, constituido por el suelo para el que el Plan considera conveniente realizar propuestas o recomendaciones de planeamiento o ac-ciones físicas, aunque no su categorización como de protección de costas.

En cuanto a la ordenación de los usos en el SNUC, el POLA tiene entre sus priori-dades la eliminación o reducción de los impactos ambientales producidos por la ex-tensión de la edificación, por lo que establece un régimen de protección del ámbito (véase la tabla 5.12) caracterizado por:

Un régimen particularmente estricto para las nuevas edificaciones.•

La consideración de la actividad agropecuaria como necesaria para el manteni-•miento de los paisajes.

La promoción de modalidades extensivas para los usos recreativos.•

Tabla 5.12. Síntesis del régimen de usos del POLA para el SNU de Costas

Autorizados

– Levantamiento de cierres ganaderos.– Utilización de vehículos a motor destinados a la agricultura.– Uso recreativo extensivo sin construcciones ni utilización de vehículos a motor.– Mantenimiento de caminos sin actuaciones de ampliación, asfaltado u hormigonado.

Autorizables

– Instalación de infraestructuras de tipo móvil en la franja del dominio marítimo-terrestre.

– Instalaciones vinculadas con la ayuda marítima o defensa.– Ampliación un máximo de 4,5 m, así como asfaltado de los caminos que sean nexo

de unión entre pueblos o de pueblos con carreteras generales o locales.– Levantamiento de construcciones auxiliares relacionadas con las actividades

agropecuarias a una distancia superior a los 500 m de la línea de mar.– Ampliación de instalaciones agropecuarias existentes, siempre que no aumente su

volumen por encima del 100% del existente.– Construcción de saneamientos o traída de aguas para los núcleos.– Soterramiento de líneas de alta tensión.– Desarrollo de vías, aparcamientos, sendas peatonales, cicloturísticas y parques y

áreas de descanso dispuestas por el POLA.– Construcción de campos de golf.– Desarrollo de instalaciones de acuicultura que no supongan modificaciones

permanentes del terreno.

Incompatibles – El tendido de líneas eléctricas aéreas.

Prohibidos

– Implantación de todo tipo de viviendas, así como de casetas de aperos, carava-nas, etc.

– Realización de cualquier obra ajena al uso agropecuario.– Cualquier tipo de extracción o movimiento de tierra.– Colocación de vertederos.– Levantamiento de cierres fuera de los ganaderos.– Asfaltado u hormigonado de caminos.– Instalación de aerogeneradores.– Instalaciones de acuicultura que supongan una modificación de terreno.

Fuente: Elaborado a partir de la memoria del POLA.


La clasificación como usos incompatibles o prohibidos para algunas actuacio-•nes como las líneas eléctricas o las promociones de segunda residencia.

La aplicación de la condición de autorizables para diversas actuaciones desti-•nadas a la implantación de usos como, entre otras, la mejora de algunos acce-sos rodados, la habilitación de aparcamientos y trayectos peatonales, contem-plados en el propio plan, o las instalaciones de acuicultura.

Además de la regulación de usos del SNU de Costas, el POLA considera que la com-plejidad del espacio litoral asturiano requiere desarrollar una serie de instrumentos específicos destinados al tratamiento y resolución de aspectos concretos, con el de-talle y el grado de aproximación necesarios (véase la tabla 5.13). Y de entre estos Planes especiales destaca el SNUC (Suelo No Urbanizable de Costas), donde, entre otros aspectos, se analizaría la definición de subcategorías.

Pero el aspecto que ha convertido al POLA en un referente de la protección costera a nivel nacional es su intención de no quedarse en la mera protección normativa. Su meta es alcanzar una conservación activa, es decir, un aprovechamiento racional y or-denado de los valores ambientales del litoral, en definitiva, quiere resolver la dialécti-ca utilización-preservación, dando mayor relevancia a la segunda. Una conservación activa que se hace efectiva a través de varios tipos de actuaciones, cuyas principales

Tabla 5.13. Instrumentos de desarrollo del POLA

Instrumento Descripción Objetivo

El Plan especial de suelo no urbanizable de costas.

Análisis detallado de la categoría del suelo no urbanizable de costas y tratamiento particularizado de diferentes circunstancias.

Destinado a la ordenación de los núcleos rurales integrados en la área de protección, de tal forma que su crecimiento sea lo menos impactante posible.

Plan especial de áreas degradadas por la edificación.

Creación de planeamiento especial para el tratamiento de una superficie cercana a los 2 millones de m² en 13 áreas.

Su finalidad es la de eliminar o recuperar edificaciones surgidas en la zona de protección de forma incontrolada.

Plan especial de soterramiento de líneas aéreas de alta tensión.

120 km de líneas de red eléctrica de alta tensión soterradas en un plazo máximo de 10 años.

Su objetivo es eliminar las redes eléctricas aéreas, consideradas incompatibles con la protección.

Plan especial de áreas arqueológicas.

Acometerá la expropiación y, catalogados como tal, la eliminación de elementos que deterioren esos espacios.

Plan espacial de campamentos turísticos costeros.

Clasificación de los campamentos en AA, A, B, C.

Aparece en respuesta a la prohibición de las DSFC, con la finalidad de trasladar los campamentos surgidos con anterioridad a esta Directriz.



características se recogen de forma sintética en la tabla 5.14. Entre estos tipos de ac-tuaciones merece la pena destacar algunos aspectos interesantes sobre las playas y el tratamiento propuesto para los campamentos de turismo.

Tabla 5.14. Tipos de actuaciones previstas por el POLA

Actuación Descripción Objetivo

Parque-playa

24 parques-playa, distribuidos en 12 municipios.

Consisten en la vinculación de espacios ganaderos colindantes al arenal, con la finalidad de aumentar el espacio de uso playero.

Sendas costeras145 km de sendas nuevas y 392 km de caminos aprovechados.

Se conformará una red de sendas que recorran la costa, partiendo de los caminos existentes.

Vías cicloturísticasFigueras-Tapia de Casariego. Verdicio-Cabo Peñas-Buñugues-Luanco. Ribadesella-Cuevas.

Se proponen tres tramos de estas vías, uno para el occidente, otro en el centro y el último en el oriente.

Variantes viarias y aparcamientos

16 acciones de creación de variantes con una longitud total de 18 km, construcción de 3 085 plazas de aparcamiento permanentes y 5 570 de temporada.

Se pretende alejar a ambos de la franja protegida.


Las actuaciones sobre las playas se desarrollan a través de la “noción” de parque-pla-ya, con la que el POLA pretende incrementar “la superficie general en oferta para usos playeros, garantizando simultáneamente la conservación de los valores ecológi-cos y medioambientales en los puntos de oferta, y desviando a esta última desde los puntos sensibles a otros más inocuos”. Para ello, la estrategia adoptada busca solu-ciones, con un coste de adquisición y de mantenimiento asumible, “vinculando a las playas que reúnen las condiciones adecuadas fragmentos de espacios limítrofes con la finalidad de formar entidades cualitativamente superiores, con mayor capacidad de recepción y, a la par, más adaptadas para el uso recreativo”. El parque-playa tie-ne un propósito muy concreto, y con esta figura el POLA no trata de solucionar las actuaciones previstas o indicadas para las diferentes categorías establecidas en las di-rectrices de la franja costera.

El resultado es que la unidad de parque-playa está constituida por los espacios de la playa propiamente dichos, el arenal y los espacios ganaderos colindantes, sobre los que se permite cierta ampliación de los servicios turísticos sin conllevar un deterio-ro del entorno de la playa. Asimismo, la ordenación de estos ámbitos diferencia en-tre el parque permanente, que supone aproximadamente el 20% de la superficie to-tal, y el parque de temporada, que estaría en funcionamiento entre el 15 de junio y el 15 de septiembre, adquiriendo un uso agrícola-ganadero en el periodo invernal. Mediante esta solución, el POLA propone ordenar entre 361 y 400 ha.


Por lo que se refiere al tratamiento de los campamentos de turismo, el Plan consi-dera que la consolidación de una red adecuada de estas instalaciones constituye uno de los elementos básicos para lograr una oferta turística variada y equilibrada. Sin embargo, el POLA también considera imprescindible ordenar su implantación y re-visar su ubicación dadas las especiales características de los campamentos y su po-tencial capacidad de generar impactos visuales. Como las DSFC ya prohibían la lo-calización de estos servicios en la franja costera, el Plan, partiendo de un diagnóstico inicial de los campamentos de turismo en función de una estimación de su grado de integración con el medio, propone una serie de actuaciones correctoras, para lo que diferencia cuatro categorías de instalaciones:

Impacto paisajístico severo, AA: total incompatibilidad; traslado inmediato.•

Impacto paisajístico elevado, A: incompatibilidad grave; traslado con urgencia.•

Impacto paisajístico moderado, B: análisis de detalle; se puede optar por el tras-•lado o por medias correctoras, en función de los resultados del análisis.

Impacto paisajístico leve, C: compatibles; podrían mantener su actual emplaza-•miento adoptando en su caso las medidas correctoras adecuadas.

Esta categorización tiene carácter de recomendación no vinculante para el planea-miento, pero sí orientadora para la elaboración del Plan especial de campamentos de turismo costeros previsto por el POLA, que deberá revisar esta clasificación y com-plementarla, si lo considera oportuno.

Por último, señalar que a lo largo de los documentos del Plan se pone de manifies-to que la colaboración entre la Administración general del Estado, el Principado de Asturias y los Ayuntamientos es imprescindible para alcanzar los objetivos del mis-mo. Para garantizar esta colaboración se propone la celebración de convenios de ac-tuación específicos. Sin embargo, a pesar del marcado carácter protector del POLA, se trata de un instrumento dirigido exclusivamente al ámbito terrestre de la franja costera, con total ausencia de actuaciones o regulaciones referidas a los medios de transición o marinos, y en el que se echan en falta algunos de los principios y méto-dos propuestos para la ICZM.

5.4. Indicadores para la gestión integrada de zonas costeras

A la hora de analizar el tema de los indicadores en relación con el seguimiento de las estrategias de gestión integrada de las zonas costeras debemos referirnos, inelu-diblemente, a la Recomendación del Parlamento y del Consejo Europeo sobre la


aplicación de la gestión integrada de zonas costeras (2002/413/CE)30. Con ese do-cumento, la Unión Europea pretendía coordinar y homogeneizar el desarrollo de esta estrategia, a la par que se planteaba una revisión a fondo de las políticas costeras hacia la sostenibilidad. Asimismo, se reconoce la importancia de incluir sistemas adecuados de control y de difusión de la información al público sobre sus zonas costeras.

Como resultado del desarrollo de esta Recomendación se constituyeron dos grupos de trabajo, a uno de los cuales se le encargó la tarea de analizar y proponer un siste-ma de indicadores específico para el seguimiento de las estrategias nacionales y re-gionales. A finales de 2003, este grupo propuso la aplicación de dos sistemas de indi-cadores: de progreso y de sostenibilidad. El primero de ellos, con el que se pretende medir el desarrollo de los mecanismos y el proceso de implantación ICZM, estaría compuesto por un único indicador sintético calculado a partir de la valoración de 21 criterios. Con el segundo, constituido por un sistema de 27 indicadores, calcula-dos a partir de 44 parámetros o medidas, se pretende evaluar el grado de sostenibi-lidad del desarrollo que soporta la zona costera y si los objetivos perseguidos por la ICZM se están alcanzando.

Para profundizar en este tema, dentro del Programa INTERREG III C, en 2005 se puso en marcha el proyecto DEDUCE31, cuyo objetivo es comprobar y validar las herramientas metodológicas imprescindibles para el adecuado desarrollo de las estra-tegias de ICZM. Entre estas herramientas se encuentra el cálculo en todas las esca-las de decisión (europea, estatal, regional y local) de los 27 indicadores de sostenibi-lidad, pero también los sistemas de información geográfica de la costa, los informes del estado de sostenibilidad costera y el trabajo en red de la información32.

Tal y como se puede apreciar en la tabla 5.15, los indicadores de sostenibilidad pro-puestos abarcan una gran variedad de temas, destacando además la dispersión de las fuentes de datos, y la diversidad de formatos de los mismos, necesarios para alimen-tar el sistema. Tal vez sea esta una de las principales razones por las que no se haya generalizado su uso y su implantación resulte bastante parcial. Sin embargo, algu-nos de ellos han sido comúnmente aceptados, siendo el más extendido el 2, “Suelo

30 Recomendación del Parlamento y del Consejo Europeo, 2002-05-30, sobre la aplicación de la ges-tión integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE). DOCE, n.o L148, 2002-06-06.31 Developpement Durable des Zones Côtieres d’Europe (DEDUCE). Proyecto europeo integrado en el Programa INTERREG III C. Los socios que participan en este proyecto son el Departamento de medio ambiente y vivienda (al que corresponde la coordinación), el Ayuntamiento de El Prat de Llobregat, el Ayuntamiento de Viladecans, la Universidad Autónoma de Barcelona (mediante el Centro Temático Europeo de Territorio y Medio Ambiente, o CTETMA), el Instituto Francés de Medio Ambiente o IFEN (que depende del Ministerio de Medio Ambiente de Francia), la Au-toridad de Malta para el Medio Ambiente y la Planificación (MEPA), la Provincia de Flandes Oc-cidental (Bélgica), la Universidad de Letonia y el Instituto Marítimo de Gdansk (Polonia).32 En la dirección http://www.deduce.eu/results.html se pueden consultar las fichas con la meto-dología para cada indicador (SIF) y con la descripción y valoración de los resultados (IFS).


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ocupado”, medido a través de la cuantificación del porcentaje de suelo urbanizado u ocupado por edificaciones a cierta distancia de la línea de costa. El objetivo de este indicador es realizar un seguimiento del grado de presión tanto en la franja litoral como en la zona de influencia de la misma, analizando al mismo tiempo el patrón de desarrollo urbanístico. A partir de los datos cartográficos de Corine Land Cover para 1990 y 2000, el proyecto DEDUCE propone medir los siguientes parámetros:

Superficie urbanizada en las NUTS5• 33 costeras: porcentaje sobre el total de su-perficie urbanizada en la región a la que pertenecen.

Superficie urbanizada en las NUTS5 no costeras: porcentaje sobre el total de •superficie urbanizada en la región a la que pertenecen.

Porcentaje de superficie urbanizada en diferentes franjas por distancia a la línea •de costa: primeros 1 y 10 km.

En España este indicador ha sido incluido, aunque con algunas particularidades, en diversos documentos de seguimiento del estado ambiental y de desarrollo sostenible, promovidos por organismos de ámbito nacional. Así, el Perfil ambiental de España 2005 lo incorpora referido al primer kilómetro de costa para cada una de las Comu-nidades Autónomas, analizando además la repercusión de las franjas de servidumbre de protección y zona de influencia establecidas por la Ley de costas. Por el contrario, el Perfil ambiental de España 2006 sustituye este indicador por el de los 10 km. El Ob-servatorio de la sostenibilidad en España también ha incorporado este indicador a sus informes, ha proporcionado resultados para el conjunto nacional y desagregados por costas, provincias o municipios, y ha analizado el incremento de las zonas artificiales entre 1987 y 2000 en diferentes franjas costeras (100, 200 y 500 m, y 2 y 5 km).

Tampoco los responsables regionales han extendido la aplicación de sistema de in-dicadores para el seguimiento del desarrollo de los instrumentos de ordenación del territorio elaborados por las Comunidades Autónomas. Una excepción a esta situa-ción general la constituye el PTS del País Vasco para el que, como resultado del pro-ceso de evaluación ambiental de Planes y programas34, se establecieron un conjun-to de ocho indicadores para analizar la efectividad de las medidas previstas frente al proceso de degradación costera (véase la tabla 5.16).

Los sistemas de indicadores, como el previsto para el PTS del País Vasco, resultan esenciales para analizar la efectividad de los instrumentos de ordenación territorial pero, precisamente por estar diseñados a medida del instrumento que evalúan, ofre-cen unas posibilidades de comparación entre territorios y una capacidad de síntesis

33 Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas utilizadas por la Unión Europea. En España el nivel 5 se corresponde con los municipios.34 Estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental del Plan territorial sectorial de protección y ordenación del litoral; Programa de supervisión de los efectos del plan.


Tabla 5.16. Sistema de indicadores del Programa de supervisión de los efectos del PTS de protección y ordenación del litoral del País Vasco

Variables ambientales Indicadores Descripción

Calidad de las aguas.

Calidad de las aguas en el litoral. Continuidad de los trabajos iniciados por la Oficina de planificación hidrológica de la Dirección de aguas del Gobierno vasco.Calidad de las aguas en las rías.

Preservación de las zonas de alto valor para la conservación.

Niveles de ocupación (anual). Análisis de las modificaciones en el planeamiento municipal que afecten a estas áreas o a su entorno inmediato.

Infraestructuras de transportes (bienal).

Afecciones de las nuevas infraestructuras de transporte a estas áreas o a su entorno inmediato.

Preservación de los estuarios y sus márgenes.

Superficie total del estuario (bienal). Se propone que tales aspectos sean incluidos en los futuros trabajos de calificación del estado ecológico de las masas de agua de transición, que efectuará la Oficina de planificación hidrológica de la Dirección de aguas del Gobierno vasco.

Superficie de zonas intermareales (bienal).

Longitud de márgenes con alta intensidad de ocupación por infraestructuras o suelo urbano (bienal).

Realización de las actuaciones administrativas.

Aprobación de los deslindes del dominio público marítimo-terrestre (anual).

Control del estado de los deslindes: definitivos, provisionales y en proyecto, con expresión de los porcentajes aproximados en relación con la longitud total de la costa vasca objeto de deslinde.

Delimitación de zonas ambientalmente sensibles de acuerdo al artículo 51 de la Ley 3/1998 general de protección del medio ambiente del País Vasco.

Verificación de que en momento de la aprobación del Catálogo previsto por la Ley, se hayan incorporado la totalidad de las zonas propuestas en el PTS.

Realización de las actuaciones de adecuación de infraestructuras.

Redacción de un Plan director de coordinación en materia de depuración y saneamiento del País Vasco (bienal).

Recopilación de información sobre las actuaciones administrativas que se hayan realizado tendentes a la aprobación de dicho Plan director.

Construcción de estaciones de depuración de aguas residuales (anual).

Control del estado de las actuaciones de depuración y saneamiento en el ámbito del litoral. Se incluirá como mínimo, la misma información que se aporta en el Plan sobre el estado actual.

Realización de las actividades de protección y mejora de los recursos naturales.

Inclusión de las áreas de interés naturalístico del anexo 3 de las DOT en el planeamiento municipal (anual).

Verificación de que en las sucesivas modificaciones del planeamiento se incorporen las mencionadas áreas.

Redacción de PORN e integración de espacios en la Red de espacios protegidos de la CAPV (bienal).

Elaboración de un informe en el que se recojan las actuaciones administrativas tendentes al cumplimiento de dicho objetivo.

(continúa)


muy escasas. Por el contrario, la aplicación generalizada del indicador de porcenta-je de ocupación del suelo según la distancia con la costa, permite alcanzar una visión de conjunto del estado de las costas españolas y europeas. Además de presentar un ámbito temático muy limitado, quizás la mayor carencia de este último indicador se encuentre en la calidad de la fuente utilizada, ya que el Corine Land Cover tan sólo registra unidades espaciales mayores de 25 ha y cambios en los usos del suelo con una extensión superior a las 5 ha. Esta condición incide en los resultados obtenidos para la costa cantábrica, con un claro subregistro de las zonas litorales antropizadas, y pone en cuestión la validez del indicador para el análisis en ámbitos subregionales.

Es necesario, por tanto, profundizar en la implantación de sistemas de seguimiento de la franja litoral basados en indicadores de carácter sintético y territorial. En este sentido la ICZM debería analizar algunas de las propuestas procedentes del ámbito del desa-rrollo sostenible, como la huella ecológica, que ahora abordaremos con más detalle.

Tabla 5.16. Sistema de indicadores del Programa de supervisión de los efectos del PTS de protección y ordenación del litoral del País Vasco (continuación)

Variables ambientales Indicadores Descripción

Realización de las actividades de protección y mejora de los recursos naturales.

Restauración de espacios degradados en estuarios (anual).

Control de la superficie objeto de restauración incluida en el programa de actuaciones de restauración de espacios degradados en estuarios.

Restauración de playas y zonas costeras degradadas (anual).

Control de la superficie restaurada y elaboración de informes anuales de las actuaciones administrativas que se siguen para la realización de las actividades en cada una de las zonas previstas en el subprograma.

Regeneración y conservación de la cubierta vegetal (anual).

Longitud de vegetación de ribera restaurada y de la superficie de zonas repobladas.

Realización de las actividades de fomento del uso público.

Elaboración de planes de educación ambiental e interpretación de la naturaleza (bienal).

Control de las actuaciones administrativas desarrolladas para cada una de las 7 zonas previstas en el programa de actuaciones.

Elaboración y ejecución de planes de uso público de las playas urbanas (bienal).

Confección de un informe sobre la puesta en marcha de los Planes de uso público, referidos a cada una de las 34 playas que se incluyen en este subprograma.

Equipamiento de sendas interpretativas para uso y disfrute del litoral (anual).

Longitud de sendas puestas en funcionamiento.

Realización de las actividades de investigación científica.

Número de estudios efectuados. Seguimiento de la puesta en práctica de las actividades de investigación científica y de la ejecución de los distintos estudios previstos.

Fuente: Elaborado a partir del Estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental del PTS.


5.5. La huella ecológica como indicador de sostenibilidad en la ICZM

5.5.1. La huella ecológica de los territorios

La mitad de las emisiones totales antropogénicas de dióxido de carbono (CO2) tie-ne su origen en los países ricos, a pesar de que sólo el 15 % de la población mun-dial vive en ellos. Estados Unidos, por ejemplo, consume 16 veces más energía per cápita que la India, así como materiales y muchos otros recursos. La huella ecoló-gica refleja esas diferencias de una forma muy clara y comprensible: mientras que la huella de un estadounidense equivale a lo que producen 10,3 ha de ecosistemas por año, la de un alemán equivale a 5,3 ha; la de un argentino a 3,9; la de un chino a 1,2; y la de un hindú a 0,8.

La huella ecológica es un indicador de sostenibilidad o del impacto de una comuni-dad sobre su entorno, considerando tanto los recursos necesarios que utiliza como los residuos generados. Podemos definir formalmente la huella ecológica de una po-blación como el total de espacios de tierra y mar, ecológicamente productivos, ne-cesarios para producir todos los recursos consumidos por esa población y para asi-milar todos sus desechos. Se calcula estimando la superficie necesaria para satisfacer los consumos asociados al gasto energético, al consumo de materiales, a la ocupa-ción directa de terreno y al consumo de alimentos, agua o productos forestales, así como a la superficie productiva necesaria para absorber los desechos producidos en el territorio considerado (Rees et al., 1996; Wackernagel, 1998; Wackernagel et al., 2000, 2005a, 2005b).

Una vez calculada la huella ecológica, se calcula la superficie real de la que se dis-pone, y la diferencia indicará si se consumen más recursos de los que tenemos. Son muchas ya las ciudades, regiones y países que han calculado su huella eco-lógica a fin de conocer cuántos recursos utilizan a cuenta de otras regiones o de las generaciones futuras. Toda región, ciudad o país que necesite de recursos aje-nos, no propios, será dependiente de otros o, lo que es lo mismo, no será auto-sostenible.

Por eso, opinamos que la huella ecológica es, o puede ser, la herramienta más idó-nea para la ordenación del territorio: con ella, muchos municipios, saturados ya de ladrillo, podrán comprobar cuán alocada puede ser una carrera que tiende a la pér-dida total de espacios agrícolas, ganaderos o forestales y cuánto están comprome-tiendo su futuro y el de sus habitantes, en la durísima era del cambio climático en la que ya estamos inmersos.

Todo lo que consumimos proviene en última instancia de los ecosistemas, los cuales son también los encargados de absorber nuestros desechos, de regular el clima, de


mantener el ciclo hidrológico, de fijar la energía solar, de albergar la biodiversidad o de reciclar los nutrientes básicos, entre muchos otros servicios. Con la huella ecoló-gica podemos saber qué cantidad de estos ecosistemas nos quedan para realizar es-tas funciones, lo cual resulta cada vez más vital ante el avance imparable del suelo urbanizado o industrializado, de la erosión y deforestación, o del empobrecimiento de la tierra por el abuso de abonos o pesticidas.

La huella ecológica nos ofrece un impacto de mínimos, es decir, está subestimada, ya que aún no considera todo el impacto que produce una población. No incorpo-ra, por ejemplo, las emisiones a la atmósfera, diferentes del CO2, o los vertidos a ríos o mares, aunque son aspectos que se están desarrollando y que serán incorpo-rados a corto plazo.

Capacidad de carga

La capacidad de carga es la máxima población de una especie que puede permanecer de forma sostenible en un territorio determinado, manteniendo los recursos.

Este concepto es muy útil en ecología pues muestra, por ejemplo, cuál debe ser la forma correcta de explotar un recurso renovable. Considerando el modelo de crecimiento de una población de especies vivas, limitado por las condiciones de su medio ambiente, el equilibrio se alcanza en un punto denominado “capacidad de carga” del ecosistema. A partir de ese punto, la población o la biomasa no cre-ce, sino que permanece constante. El máximo crecimiento neto o máximo ren-dimiento sostenible, se obtiene cuando el tamaño de la población es aproxima-damente la mitad del valor máximo. La utilización de un recurso renovable de forma sostenible implica que la tasa de explotación debe ser igual a la tasa de re-novación.

No todo el espacio con el que contamos (capacidad de carga) se encuentra a nues-tra disposición. Compartimos el planeta con millones de especies y debemos dejarles también parte de ese espacio. De acuerdo con el informe Brundtland y los ecólogos, debemos dejar un 12% de la capacidad ecológica, como mínimo, para la conserva-ción de la biodiversidad.

Así pues, todos los consumos o huella de un territorio, se comparan con la capaci-dad de carga, o terreno real del que disponemos, pudiendo obtener tres tipos de re-sultados:

Si la superficie productiva que poseemos es superior a la superficie que necesi-•tamos para satisfacer nuestro consumo de energía, materiales o servicios y para absorber nuestros desechos, tendremos un superávit, y, por lo tanto, no sólo se-remos sostenibles, sino que estaremos en condiciones de ceder nuestros pro-ductos a territorios no sostenibles.


Si la superficie de la que disponemos es inferior a la de nuestros consumos, ten-•dremos un déficit, es decir, estaremos consumiendo recursos de otras regiones. En esas condiciones no somos autosuficientes, no somos sostenibles.

Si tenemos tanta superficie como la que consumimos, incluida la necesaria para •mantener la biodiversidad, tendremos una huella igual a cero y seremos soste-nibles.

Cuando un municipio o una región o un determinado territorio se halla tan urbani-zado que supera con creces cualquier posibilidad de ser localmente sostenible, to-davía le quedará la posibilidad de ser globalmente sostenible. Puede que ya no con-siga superficies productivas en su propio territorio, pero sí podrá invertir en capital natural (bosques, pastos, cultivos o mar) de otras regiones lejanas, con lo que su ba-lance global podría llegar a ser positivo. Algunas instituciones y asociaciones han in-vertido, por ejemplo, en reforestación de espacios degradados, en otros países, o in-cluso han comprado derechos de conservación o de gestión sostenible en zonas del Amazonas u otros bosques tropicales.

La huella ecológica de España

En las Jornadas sobre la huella ecológica en España, celebradas en Madrid, en 2007, y organizadas por la Fundación Biodiversidad, se dejó constancia de que la huella ecológica de un español, en 2005, ascendía ya a 6,4 ha por año, lo que representa un aumento del 19% desde las 5,4 ha/cap/año de 1995 (Pon et al., 2007)35. Esto repre-senta un ritmo de crecimiento de 0,1 ha por año, o 2,7 m² por persona y día.

En una palabra, cada uno de nosotros podemos imaginarnos como una máquina hi-per-consumista, devoradora de espacio, que necesita casi 3 m más de superficie cada día para satisfacer sus “necesidades”. En el conjunto de España, estas necesidades equivalen a unos 12 000 campos de fútbol nuevos cada día.

En cuanto al consumo energético, el principal producto que demandan los españo-les es la construcción y las infraestructuras, seguido de los servicios de producción y distribución de electricidad, la hostelería, los alimentos preparados para animales, los combustibles fósiles, los productos químicos, el comercio al por menor, los servicios públicos, los vehículos, la sanidad, los servicios inmobiliarios y la maquinaria.

El siguiente grupo más demandado por los españoles es el suelo urbanizado, incre-mentándose entre los años 1990 y 2000, un 29,6%, casi igual que la demanda ener-gética en el mismo período (31,9%).

35 La metodología que utilizaron estos autores fue la estándar utilizada por la Global Footprint Network, el análisis input-output, un modelo de cálculo subnacional y metodologías de formula-ción de escenarios de evolución sobre la base de disparadores socio-económicos.


Resulta sugerente el hecho de que el consumo de alimentos (consumo endosomá-tico), representa hoy en día el 26% de nuestro consumo total, frente al 68% del consumo energético exosomático, mientras que en los años 50, nuestras necesida-des energéticas provenían en un 65% de los alimentos y en un 20% de los combus-tibles.

Pues bien, frente a esta huella de 6,4 ha/cap/año, nuestro territorio español única-mente nos provee de unas 2,6 ha por persona y año, lo que arroja un déficit de cerca de 4 ha por persona (véase la tabla 5.17). Esto indica que España no es autososteni-ble, pues necesita buscar esas hectáreas que nos faltan en otros territorios.

Tabla 5.17. Huella ecológica, biocapacidad y déficit en España por Comunidades Autónomas

Comunidad Autónoma Huella ecológica(1) (ha/persona/año)

Biocapacidad (ha/persona) año 2000

Déficit (ha/persona)

La Rioja 5,9-6,4 3,1 2,8-3,3

País Vasco 5,5-6,0 0,6 4,9-5,4

Navarra 3,1 2,2 0,9

Murcia 5,1-5,3 2,3 2,8-3,0

Madrid 5,6-6,2 0,6 5,0-5,6

Galicia 5,5-6,0 1,8 3,7-4,2

Extremadura 4,5-5,1 7,9 −3,4 a −2,8

Comun. Valenciana 5,1-5,3 1,3 3,8-4,0

Cataluña 3,9-5,2 1,1 2,8-4,1

Castilla-La Mancha 4,9-5,6 9,4 −4,5 a −3,8

Castilla y León 4,9-5,6 7,1 −2,2 a −1,5

Cantabria 5,9-6,2 0,9 5,0-5,3

Canarias 4,2-4,7 0,7 3,5-4,0

Baleares 5,3-5,8 1,6 3,7-4,2

Asturias 5,5-6,0 0,9 4,6-5,1

Aragón 5,9-6,4 6,8 −0,9 a −0,4

Andalucía 4,6 1,8 2,8

España 6,4 2,6 3,8

Mundo 2,2 1,8 0,4

(1) Sumando la huella energética correspondiente al año 2000 y la huella de pastos, cultivos y pesca, corres-pondiente al año 2005 (datos aproximados).

Fuente: elaboración propia a partir de Pon et al., 2007; Tortajada, 2007; Calvo, 2007; Cazorla, 2007.


Las Comunidades Autónomas que más déficit presentan son: Madrid, País Vasco, Cantabria, Asturias, Galicia, Baleares, Comunidad Valenciana y Cataluña, y las que menos, ambas Castillas y Extremadura (incluso con superávit), Andalucía, Navarra, Murcia y La Rioja.

Tales cifras nos sitúan en el vagón de cola de la UE, pues la mayoría de los países europeos presentan una huella inferior, y lo peor de todo es que nuestro país sigue aumentando su déficit (seguimos necesitando más y más espacio), mientras que el resto de países desarrollados parecen estar invirtiendo esta tendencia.

En una palabra, en España no estamos consiguiendo separar el crecimiento económi-co del consumo de recursos (lo cual es más propio de los países emergentes o menos desarrollados) o, lo que es lo mismo, no estamos mejorando nuestra ecoeficiencia.

Un buen ejemplo: la huella ecológica de Navarra

Citaremos el ejemplo del Gobierno de Navarra, uno de los primeros de España en visionar las ventajas de la huella ecológica y de aplicarla en su región (véase la ta-bla 5.18). Cuando un territorio decide incrementar su sostenibilidad lo primero que necesita es conocer cuánta sostenibilidad tiene, es decir, necesita medir, y, en ese sentido, Navarra ya tiene claro cuáles son sus puntos débiles y qué tiene que hacer para afrontar los retos del Protocolo de Kioto y así dejar una buena heren-cia a sus descendientes.

En 1999, la huella de Navarra era de 3,47 ha por habitante y año, mientras que el espacio disponible era de 2,15 ha, lo cual arrojaba un déficit ecológico de 1,32 ha por habitante y año. Esto significa que, si Navarra tenía un total de 1 139 998 ha

Tabla 5.18. Huella ecológica de Navarra (1999)

Lo consumido(huella ecológica) ha/cap Lo que tengo

(capacidad de carga) ha/cap

Absorción de CO2 1,23 Absorción de CO2 0,00

Terreno construido 0,05 Terreno construido 0,05

Cultivos 0,56 Cultivos 0,78

Pastos 0,24 Pastos 0,09

Productos forestales 0,39 Productos forestales 1,02

Productos pesqueros 0,99 Productos pesqueros 0,50

Total 2,44

TOTAL 3,47 Disponible (–12% biodiversidad) 2,15

Fuente: Gobierno de Navarra (Anónimo, 2002).


productivas y se consumía un total equivalente a 1 841 942 ha, el déficit ascendía a 701 944 ha, con lo cual necesitaba todo su territorio más 0,67 veces el mismo (1,67 “Navarras”), que debía adquirir en otras regiones. Los responsables del estudio tu-vieron claro que Navarra no era sostenible y que debían tomar cartas en el asunto para salir paulatinamente de tal situación.

La tabla 5.18 aporta muchos datos interesantes, además del reparto del territorio en zonas forestales, zonas urbanizadas, pastizales, etc. Por ejemplo, mientras que se sue-len consumir bastantes más vegetales que pescado, la huella de los primeros apenas supera la media hectárea, mientras que la del segundo es de casi 1 ha. Esto se debe a que la productividad de los cultivos agrícolas es mucho mayor que la del mar. La productividad de los cereales, por ejemplo, es de 2 744 kg/ha/año, lo que quiere de-cir que si una persona consumiese esa cantidad en un año, su huella con respecto al consumo de cereales sería de 1 ha al año. Si consumiera el doble, su huella sería de 2 ha, etc. En realidad, en Navarra se consume por debajo de esas cantidades, pues el consumo de todos los vegetales juntos produce una huella de 0,56 ha de terre-nos de cultivo. En contrapartida, la productividad del mar o de los sistemas acuáti-cos es de 29 kg de pescado por ha y año, que es casi lo que consume un navarro al año, motivo por el cual su huella con respecto al pescado es prácticamente 1 hectá-rea. En conclusión, interesa mucho más consumir alimentos agrícolas que carnes o pescados, debido a la mayor productividad de los primeros y a su mayor capacidad para satisfacer las necesidades alimenticias de una población en creciente aumento. La aplicación de la huella ecológica a un territorio permite percatarse de muchas de estas evidencias y orientar convenientemente la gestión del mismo.

Conocida su huella ecológica, el Gobierno de Navarra impulsó una serie de actua-ciones que permitieron que descendiera desde las 3,468 ha/cap/año, de 1999, a las 3,085 ha/cap/año de 2003 (Tortajada, 2007), y a las 3,080 en 200636. Entre las ac-tuaciones emprendidas destacan el fomento de las energías renovables (Plan Foral Energético), el fomento de la gestión local sostenible (AL21, indicadores locales, premios al desarrollo local sostenible), la Estrategia Navarra de Educación Ambien-tal (ENEA), el fomento de la movilidad sostenible (planes municipales de movili-dad sostenible), el incremento en la productividad de los bosques37, el aumento en la importación de productos forestales de mayor productividad y otros.

El Gobierno de Navarra que, como observamos antes, se sitúa entre las regiones es-pañolas con menos déficit de espacio, se halla en el camino adecuado para alcanzar

36 http://www.navarra.org/NR/rdonlyres/EC5F36A8-1DC4-4F05-A55C-44ADFAB66BA3/88185/Libro1.pdf37 Muchas regiones españolas están reaccionando e intentan reducir su huella ecológica, por ejem-plo, Andalucía prevé reforestar 420 000 ha para alcanzar, junto con la conservación de las 580 000 que ya posee, el millón de hectáreas forestales. Su Plan de acción por el clima incluye novedosas actuaciones, como la protección de 14 600 ha de fanerógamas marinas como sumidero de CO2.


una equilibrada ordenación territorial, para tender a la autodependencia de recur-sos, para aspirar a la sostenibilidad total y para legar a sus descendientes una bue-na herencia.

5.5.2. La huella ecológica de las organizaciones

La huella ecológica territorial puede desempeñar pues una función de peso en la or-denación y re-equilibrio del territorio, como acabamos de comprobar con el ejem-plo de Navarra. Pero, se puede avanzar todavía más, en el sentido de delimitar la responsabilidad que tiene cada organización en la insostenibilidad del territorio don-de se asienta. A esos déficits que vimos en la tabla 5.17 y a la ocupación de espa-cio, contribuyen todos los habitantes del territorio considerado: los ciudadanos con sus vehículos y viviendas, las instituciones, los Ayuntamientos y las empresas e in-dustrias.

Si somos capaces de delimitar cuánta responsabilidad tiene cada uno de ellos, ten-dremos el complemento ideal a la huella del territorio y podremos elaborar planes de sostenibilidad mucho más eficaces. Es más, si se logra que cada una de esas organi-zaciones afronte voluntariamente sus responsabilidades, estaremos en el camino óp-timo para alcanzar la sostenibilidad. Por ejemplo, si el Gobierno de Navarra, además de los planes generales puestos en marcha, consiguiera que las empresas, institucio-nes, Ayuntamientos, asociaciones, etc., conocieran su huella particular y, voluntaria o incentivadamente, asumieran planes sectoriales de ecoeficiencia y sostenibilidad, alcanzaría sus objetivos mucho más rápidamente y de forma mucho más eficaz.

Obviamente, el mejor camino sería que el Gobierno de Navarra conociera su pro-pia huella corporativa, como institución, y asumiera planes decididos de ecoeficien-cia en todas sus edificaciones, equipamientos y espacios de su competencia: energías alternativas, biocombustibles en sus vehículos oficiales, compras y contratas verdes, uso eficiente del suelo, recursos agropecuarios y forestales certificados, y, sobre todo, inversión en capital natural: creación de sumideros de carbono, por ejemplo, en el propio territorio y en territorios de países más desfavorecidos, entre otras muchas maneras de capital natural (Doménech, 2007b). Este último aspecto supone, simul-táneamente, la creación de empleo en países en vías de desarrollo y, por tanto, la in-versión en capital social.

Sería el modelo ideal para que el resto de Ayuntamientos, empresas o corporaciones siguieran el mismo camino.

Con el fin de delimitar tal responsabilidad y posibilitar planes concretos de ecoefi-ciencia y sostenibilidad, surge la huella ecológica corporativa (Doménech, 2004a, 2006b, 2007b), la cual permite convertir todos los impactos de una organización a hectáreas de superficie productiva o su equivalente en emisiones de CO2. Esta


modalidad logra obviar las frecuentes carencias de datos estadísticos, propia de la huella de los territorios, y extraer prácticamente todos los datos de las cuentas con-tables de la organización. Puede ser aplicada, por lo tanto, a una institución, empre-sa, asociación o comunidad de vecinos.

Este método convierte a hectáreas el consumo eléctrico, el consumo de combustibles y de materiales, el consumo de servicios contratados, el uso y ocupación de suelo, el consumo de recursos agropecuarios, y el consumo de recursos forestales y agua. Así, la organización puede saber cuál de esas categorías presenta más huella y podrá fi-jar prioridades en sus planes de contención de deuda ecológica, tales como el aho-rro de consumo eléctrico o de materiales, el uso de energías alternativas, la compra de materiales verdes, la eficiencia en el empleo de suelo, etc.

Cuando la organización ya no puede reducir más huella por ahorro o por ecoeficien-cia, sólo le queda compensar aquella invirtiendo en capital natural. Y de ese modo, exactamente igual que en el caso de la huella del territorio, si nuestro consumo o huella (el debe) es igual al espacio del que disponemos (el haber), nuestro desarro-llo está resultando sostenible.

Y la gran novedad es que esa inversión en capital natural por parte de las empresas podría resultar crucial para complementar el trabajo de las Administraciones y, por lo tanto, para mejorar sustancialmente la planificación de la conservación y recupe-ración del medio natural. Y, de hecho, son muchas ya las empresas que invierten en capital natural, tal como reforestación de zonas degradadas, créditos de CO2 o ges-tión sostenible en bosques tropicales.

En la Autoridad Portuaria de Gijón (APG), una organización que participa activa-mente en la gestión costera asturiana, se ha venido aplicando esta herramienta des-de el año 2004 con los resultados que se muestran en la tabla 5.19. En ella obser-vamos que la huella ecológica neta (huella ecológica menos contra-huella) aumenta considerablemente del año 2004 al 2005 (un 21,5%), y disminuye un 6,5 % en el año 2006 y un 0,23% en el año 2007. La huella del carbono neta sigue una pauta parecida: aumenta un 5,5% del año 2004 al 2005 y luego disminuye un 5,9% en 2006 y un 1,2% en 2007.

Tabla 5.19. Evolución de la sostenibilidad ambiental de la APG (2004-2006)

Año Huella ecológica neta (ha/año) Huella del carbono neta (tCO2/año)

Año 2004 5 298 30 426

Año 2005 6 693 32 097

Año 2006 6 182 30 194

Año 2007 6 167 29 845

Fuente: elaboración propia.


El aumento de huella del año 2005 se debe al importante aumento de la actividad portuaria y al consiguiente incremento del consumo de recursos. En este año se al-canzó la cifra récord de movimiento de mercancías (21,8 millones de toneladas), y se inició la nueva ampliación portuaria (la obra pública más costosa de Asturias has-ta la fecha).

Con esos precedentes, se realizó un estudio de ecoeficiencia y una auditoría energé-tica y, a partir de ese año, comienzan a aplicarse algunas de las recomendaciones, tal como la instalación de placas solares para agua caliente sanitaria en la zona logísti-ca, detectores de presencia en edificios, sustitución de transformadores o calderas, regulación de la climatización o sustitución de luminarias. Todo ello ayudó a que en el año 2006 la huella disminuyese ligeramente, manteniéndose en el año 2007, gra-cias al descenso de varios tipos de consumos (véase la tabla 5.20).

De este seguimiento se pueden extraer varios análisis, tal como la influencia de las obras portuarias en el impacto total (un 57,7%), la importancia del consumo eléc-trico (un 11,3%) o la escasa entidad de la producción de residuos frente al conjun-to de impactos (un 0,2%).

Una de las ventajas de la huella ecológica corporativa es que permite concentrar todos los impactos en un único macro-indicador, y, por lo tanto simplificar enor-memente los indicadores de ecoeficiencia, en los cuales se relaciona el movimiento

Tabla 5.20. Evolución de la huella ecológica de la APG desglosada por categorías de impacto (ha/año)

Categoría 2004 2005 2006 2007

Electricidad 968 855 851 834

Combustibles 130 154 184 126

Materiales 775 856 830 815

Materiales de construción 3 127 4 155 4 180 4 245

Servicios 151 317 262 273

Desechos 220 273 2 13

Uso de suelo 70 70 71 71

Recursos agropecuarios 636 891 778 848

Recursos forestales + agua 406 306 208 125

Huella bruta 6 483 7 878 7 366 7 351

Contra-huella 1 185 1 185 1 184 1 184

Huella neta 5 298 6 693 6 182 6 167

Fuente: elaboración propia.


económico de la empresa con el impacto ambiental. Al poder expresar este último en términos de huella ecológica, se reduce considerablemente la gama de posibles im-pactos que hay que colocar en el denominador, y facilita el seguimiento y las com-paraciones entre diferentes organizaciones.

El movimiento económico se puede medir, por ejemplo, en términos de ingresos anuales, cash flow, o cantidad de mercancía movida al año. Considerando este últi-mo (el cual refleja fielmente la actividad portuaria), véase la evolución de la ecoefi-ciencia en la figura 5.1.

Como se observa, la ecoeficiencia desciende en 2005 con relación al año 2004 (3 256 t de mercancías movidas por hectárea de huella producida, frente a las 3 786 t movidas en 2004); luego mejora en 2006, con 58 t más movidas, con el mismo im-pacto ambiental; y mejora de nuevo en 2007, con 56 t más.

Obviamente, para ser más ecoeficiente y competitiva, la APG deberá mover más mercancías y generar más ingresos, con el mismo o menor impacto (disociación en-tre el crecimiento económico y el consumo de recursos), objetivo que tendrá que afrontar en los próximos años.

Como en el caso del Gobierno de Navarra, la Autoridad portuaria de Gijón (como cualquier otra empresa que asuma estos retos con antelación) se encuentra en el buen camino para contribuir al equilibrio territorial de su Comunidad Autónoma (por in-versiones compensatorias en capital natural o sumideros de carbono), para tender a la independencia de recursos (empresa sostenible), para estar bien posicionada ante los crecientes retos que planteará el cambio climático (mejora de la competitividad)

Figura 5.1. Ecoeficiencia de la Autoridad portuaria de Gijón, medida en cantidad de mercancía anual movida, por hectárea de superficie utilizada


y para dejar una buena herencia a los futuros responsables y trabajadores de la orga-nización (alta responsabilidad social corporativa).

5.5.3. Los nuevos mercados ambientales en la ordenación territorial costera

Municipios, instituciones o empresas pueden, por lo tanto, invertir en capital natural como medida para compensar aquellas emisiones equivalentes de CO2 que no pue-den eliminar por ahorro o por ecoeficiencia.

En esa situación, la organización podrá invertir en capital natural para compensar aquella parte que ya no puede reducir (lo que, en el caso de las organizaciones, lla-mamos contra-huella en vez de capacidad de carga). La inversión en capital natural supone invertir en arbolado principalmente, pero también en terrenos agrícolas, en pastizales o en espacios acuáticos, es decir, en cualquier tipo de ecosistema con tal de que sea ecológicamente productivo y/o pueda absorber carbono.

El problema surge cuando no existen espacios libres para reforestar o para el resto de ecosistemas (principalmente los forestales, pues son los que más carbono absor-ben y los que más huella reducen), es entonces cuando un municipio determinado tiene muy difícil llegar a ser localmente sostenible38. Existen verdaderos problemas en algunos municipios, pues ya apenas quedan espacios no urbanizados útiles para mejorar la contabilidad municipal ambiental.

Pues bien, tenemos un nuevo tipo de capital, el natural; tenemos los dueños de ese capital que son los propietarios privados o las Administraciones públicas; tenemos los potenciales clientes, que son las personas físicas o jurídicas, empresas, asociacio-nes, ONGs, instituciones y cualquier otro tipo de organización que desee contar con más capital ambiental en su haber para ser ambientalmente más sostenible. Única-mente nos falta establecer las reglas del mercado y crear las instituciones que propi-cien las transacciones, como pueden ser los bancos de capital natural.

Estos nuevos mercados ya existen, y algunos poseen una larga trayectoria, como el mercado del agua, cuya andadura se inició en Estados Unidos hace más de tres déca-das. Su objetivo, en un principio, fue el de exigir a los constructores que destruyeran humedales que restituyesen y gestionasen tanta superficie de estos ecosistemas como la que iban a destinar a la construcción. Inmediatamente surgió la necesidad de traspasar esa labor de mantenimiento y conservación a organizaciones especializadas, liberando a los promotores, previo pago de las consabidas acreditaciones. Nacían así los bancos de conservación de humedales y, con ellos, los primeros bancos de capital natural.

38 Aunque, como ya dijimos, le quedaría la posibilidad de ser globalmente sostenible invirtien-do en otros territorios.


De todos es conocido el mercado del carbono derivado del Protocolo de Kioto de 1997, el cual surge con el fin de reducir los gases de efecto invernadero. Como en el caso del mercado de humedales, se fijan unos límites y se comercian los permisos.

En el caso del mercado forestal, el cliente o inversor paga para que los propietarios del bosque lo conserven y gestionen de forma sostenible. El Gobierno mexicano, por ejemplo, paga del orden de 30 a 40 dólares por hectárea y año para evitar la tala de los bosques y su conversión en pastizales. En Costa Rica, los terratenientes reciben del Gobierno o de ONGs, compensaciones económicas por conservar sus espacios naturales. En Estados Unidos los promotores inmobiliarios deben comprar acredi-taciones de biodiversidad a los bancos de conservación para poder construir en es-pacios naturales donde existan especies amenazadas. Dichos bancos son los que se encargan de aplicar las medidas de conservación (Gibbs, 2005).

En el caso de España, estos nuevos bancos ecológicos podrían crearse al amparo de la reciente Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio natural y de la biodi-versidad, la cual define la custodia del territorio como “el conjunto de estrategias o técnicas jurídicas a través de las cuales se implican a los propietarios y usuarios del territorio en la conservación y uso de los valores y los recursos naturales, culturales y paisajísticos” y a la entidad de custodia del territorio, la “organización pública o pri-vada, sin ánimo de lucro, que lleva a cabo iniciativas que incluyan la realización de acuerdos de custodia del territorio para la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad”. Este mecanismo se podría añadir a algunos de los ya utilizados para aplicar la custodia del territorio39:

Las oportunidades por declarar reservas y parques naturales por parte de los •propietarios de los terrenos afectados, y de las administraciones locales con competencias urbanísticas, y la posibilidad de delimitar superficies forestales con presencia de especies forestales de área reducida.

Las declaraciones de fincas privadas como refugio de fauna salvaje.•

Las desgravaciones fiscales de diferentes tipos que se aplican en fincas rústicas •forestales y fincas rústicas incluidas en espacios protegidos (impuestos de bie-nes inmuebles, transmisiones patrimoniales, sucesiones y donaciones, impues-tos sobre la renta de las personas físicas).

Los convenios de colaboración que tienen que establecer algunos espacios pro-•tegidos, por los cuales la propiedad particular les cede total o parcialmente la gestión de sus fincas, con finalidades de conservación, por un período deter-minado de años.

39 Por ejemplo, los establecidos en la Declaración de Montesquiu (Osona), del 2000-11-11. (http://www.custodiaterritori.org/docs/declaracionmontesquiu.pdf).


La ordenación y la gestión urbanística del suelo no urbanizable de protección •que han iniciado, y pueden iniciar, diversos Ayuntamientos.

Las diferentes fórmulas de protección de conexiones ecológicas y paisajísticas y •de espacios naturales de valor nacional, comarcal o local, como los planes espe-ciales, los consorcios, los convenios o los marcos estratégicos de protección.

Los instrumentos de soporte a la gestión sostenible del territorio en el marco •de la Programación europea de desarrollo rural.

Los órganos e instrumentos de la administración pública con participación de •representantes de la propiedad privada.

Según Pietx (2003), el Forest Bank es un proyecto de The Nature Conservancy, la entidad de custodia más grande y con mayor presupuesto del mundo, que ha crea-do un fondo financiero privado para la conservación de bosques privados. En Espa-ña existe una iniciativa similar de accionariado forestal, pero se trata de una empresa privada más orientada a la producción forestal. Otro ejemplo semejante, aunque de ámbito agrario, es el accionariado particular que ofrece la empresa Riet Vell, creada por la Sociedad Española de Ornitología, y dedicada a la producción biológica de pastas y arroz en fincas con proyectos paralelos de conservación de las aves. La Socie-dad para la Protección de los Bosques de Nuevo Hampshire, en el este de los Estados Unidos, es una entidad de custodia, con más de 100 años de historia, que apoya a los propietarios forestales privados mediante acuerdos de custodia en sus bosques.

Los nuevos mercados pueden ser una forma muy efectiva de contribuir a la refores-tación de nuestros montes. Resulta desalentador ver la ingente cantidad de montes deforestados y erosionados que existen en regiones tan boscosas como Galicia, As-turias, Cantabria o País Vasco. A pesar de los planes forestales regionales, muchos de estos montes ya nunca van a ser repoblados por los lugareños, ya que la pobla-ción rural disminuye y los jóvenes prefieren otras profesiones. La inversión en capi-tal forestal por parte de las empresas puede ser una manera de contribuir a la recu-peración de estos montes.

Como anteriormente, el puerto de Gijón tiene una huella neta de algo más de 6 000 ha, las cuales podrían quedar compensadas con la recuperación y gestión de uno de estos montes, muchos de ellos comunales: i) la empresa pagaría las cantidades con-venidas a la entidad de custodia encargada de la gestión del monte (acondiciona-miento, repoblación y mantenimiento), lo cual le daría al puerto el derecho a conta-bilizar la superficie reforestada como contra-huella; ii) la entidad de custodia pagaría al Ayuntamiento su parte correspondiente por la cesión de los terrenos, quedándo-se con una parte para cubrir sus gastos de gestión; iii) el Ayuntamiento dispondría de nuevas masas forestales y cobraría unos ingresos extra, que podría ceder a los lu-gareños para que aprovechasen y explotasen de forma sostenible los productos fo-restales. Es más, el Puerto podría aglutinar y coordinar a las diferentes empresas e


industrias concesionarias, necesitadas de reducción de huella (algunas de ellas emi-soras directas de CO2 y operando ya en el mercado del carbono), y promovería pla-nes conjuntos para la creación de unos sumideros de carbono más amplios. Sería un modo sano y responsable para el sector económico-industrial de devolver a la socie-dad una parte de los beneficios que ha obtenido y obtiene gracias a ella.

Ninguna zona se presta más a la implantación de los nuevos mercados (denomina-dos también sistemas “todos-ganan”) que las regiones costeras, donde coinciden va-liosos ecosistemas, como las masas forestales costeras (véase la figura 5.2), las áreas marinas, los deltas o estuarios, los pastizales y los espacios agrícolas.

La misma inversión que las empresas pueden hacer en montes y masas forestales, pueden hacerse en espacios marinos, que precisan tanta protección como los anterio-res, sino más. Las Cuotas Individuales Transferibles (CIT)40 pueden hacerse evolu-cionar hacia un auténtico mercado de la pesca sostenible, donde el inversor compra acreditaciones por un determinado espacio marino (por ejemplo, bonos de una hec-tárea), las cuales se pagan a los pescadores a cambio de que realicen una pesca soste-nible. La empresa o inversor ve compensada su huella ecológica por el espacio que obtiene con sus acreditaciones, y con el incremento o mejora de la productividad. De ese modo, se fomentan las prácticas productivas, como pueden ser los biotopos artificiales, la repoblación o el control ecológico sostenible.

En el ejemplo del puerto de Gijón, citado líneas arriba, su huella ecológica po-dría compensarse también con espacios marinos (más propio para una entidad que

40 Derecho de propiedad concedido al pescador sobre el recurso, que puede vender, lo cual le in-cita a velar por la conservación del mismo.

Figura 5.2. Masa de encinas costeras en el faro de San Emeterio (Ribadedeva, Asturias), gestionado por la Autoridad portuaria de Gijón. Zonas emblemáticas

y vírgenes que cada vez resulta más difícil conservar


trabaja con el mar), de forma prácticamente igual a los sumideros forestales: i) el puerto o la Comunidad portuaria pagaría una cantidad a la entidad de custodia, en-cargada de velar por la explotación sostenible del espacio marino considerado, lo que daría al puerto el derecho a contabilizar esas hectáreas en su haber; ii) la enti-dad de custodia pagaría al Estado una parte de los ingresos, quedándose con la otra para cubrir sus gastos de gestión; iii) el Estado cedería su parte a las organizacio-nes de productores que pescaban en esa zona, a cambio de que realicen una explo-tación sostenible y se comprometan a la conservación de los fondos marinos y de la biodiversidad.

Son elementos nuevos, que ofrecen una nueva visión de la conservación de los espa-cios naturales y de la ordenación del territorio marítimo o terrestre.

5.6. ConclusionesParece clara la conveniencia de profundizar en la colaboración entre la ordenación del territorio y la ICZM. Debe tenerse en cuenta que un instrumento de ordenación del territorio de la franja litoral no es en sí mismo una herramienta para la ICZM. La ordenación del territorio no puede, en ningún caso, sustituir a la segunda, aun-que sí debe jugar un papel relevante dentro del conjunto de mecanismos diseñados para alcanzar la sostenibilidad del litoral. Aun así, las determinaciones de los planes territoriales litorales deberían involucrarse más en la ordenación de la zona costera y en la regulación de las actividades que le son propias.

El análisis de los tres instrumentos de ordenación de las CCAA cantábricas revela un alto grado de diversidad en cuanto a contenidos, ámbito, alcance y actuaciones, el cual se prevé extensible a las actuales y futuras estrategias regionales de ICZM. En los tres casos analizados nos encontramos ante planes territoriales, documentos regionales de carácter supramunicipal que ordenan específicamente la totalidad de la franja litoral en cada Comunidad. Cabe destacar que se trata de la ordenación de un espacio muy frágil desde el punto de vista ambiental, y conflictivo desde la pers-pectiva social y económica, debido a los diversos intereses que sobre él se desarro-llan. Muestra de ello es el largo camino recorrido por los tres planes hasta lograr su entrada en vigor.

Es en la definición del ámbito de ordenación en el que encontramos las principales diferencias. El Plan cántabro aplica un criterio administrativo abarcando, de una u otra forma, la totalidad de los municipios costeros. Por el contrario, los vecinos defi-nen el ámbito mediante un criterio jurídico, vinculándolo a zonas o franjas definidas por la Ley de costas. Destaca asimismo el hecho de que el POLA y el POL ordenan solamente el espacio terrestre, mientras que el PTS del País Vasco incluye el espacio intermareal y el espacio marino hasta la isóbata de los 50 m. Los tres toman como


referencia fundamental a la Ley de costas, aunque en el caso de Asturias y País Vas-co se hace más evidente, puesto que tanto el POLA como el PTS incorporan la de-limitación de 500 m de la zona de influencia. A partir de este criterio se introducen matizaciones. En el POLA esta franja puede ser variable, dejando la decisión de su ampliación a los municipios afectados, mientras el PTS amplia dicha franja de pro-tección, puesto que incluye en su ámbito de aplicación a las márgenes de los ríos y al medio marino.

Los tres planes buscan la implicación de las distintas administraciones con compe-tencias en el ámbito de ordenación, respetando la autonomía municipal en mate-ria de urbanismo, al dejar fuera de su campo de actuación a los suelos declarados como urbanos o urbanizables, y subordinándose a las determinaciones de la norma-tiva ambiental, excluyendo igualmente los espacios declarados como espacios natu-rales protegidos.

En relación al régimen de usos, en todos ellos se manifiesta una clara herencia de la Ley de costas. Los tres planes clasifican los usos atendiendo a la compatibilidad de sus potenciales efectos sobre el espacio de implantación. Es el PTS del País Vasco el más profuso en la regulación de usos y actividades. Cabe destacar la aportación del POL al incorporar la capacidad de carga como criterio para determinar la compati-bilidad de las actividades con las características de cada zona. Asimismo, resulta in-teresante el concepto de parque-playa que aporta el POLA como solución sosteni-ble, tanto ambiental como económicamente, para satisfacer una demanda de ocio con marcado carácter estacional.

También se muestran diferencias a la hora de establecer las estrategias de ordenación de los planes, es decir, en las medidas emprendidas por cada uno de ellos. El POLA basa su ordenación en tres medidas básicas: la determinación de la franja de 500 m de SNUC, siguiendo las condiciones de la Ley de costas y los instrumentos de tipo regional anteriores a él; la previsión de una serie de instrumentos de desarrollo de carácter temático o sectorial; y el establecimiento de actuaciones concretas, encami-nadas a la resolución de problemas concretos, es decir, una serie de planes especia-les. El PTS basa sus propuestas de ordenación básicamente en dos medidas: el esta-blecimiento de un ámbito de actuación que abarca también el medio marino; y un gran detalle en la definición de categorías de protección y en la regulación de usos de las mismas. Por su parte, el POL distingue con claridad un espacio de protección de competencia autonómica, equiparable a la zona de influencia definida por el POLA y el PTS, y un campo de ordenación donde la responsabilidad de gestión recae so-bre todo en la Administración local.

Por último, hemos hablado de indicadores de sostenibilidad de índice único, entre los cuales el que más se presta a una ordenación integrada del territorio es la huella ecológica. El trabajo de David Pon y colaboradores (2007), Análisis preliminar de la huella ecológica en España, concluye diciendo que “uno de los aspectos más útiles de


la huella ecológica como indicador sintético es su transversalidad, lo que permite in-tegrar sectores productivos dentro del análisis de la sostenibilidad general en Espa-ña, orientando también posibles políticas estratégicas sectoriales”.

Efectivamente, la huella ecológica, tanto la territorial como la corporativa, aplicada a las regiones costeras, permitiría un desarrollo armónico, sostenible y equilibrado entre los diferentes usos del suelo. Para su mayor efectividad, dicho desarrollo de-bería ser similar en toda la costa, lo cual nos lleva directamente a la necesidad de ar-monizar las estrategias aplicadas en las diferentes regiones.

Con la propuesta de la huella ecológica como indicador de sostenibilidad del terri-torio y, en concreto, de las regiones costeras (donde confluyen todos los ecosistemas productivos que componen la herramienta: pastos, zonas agrícolas, masas foresta-les, mar y ríos) hemos pretendido lanzar tres mensajes claves:

Que la huella ecológica aplicada al suelo debe ser una herramienta imprescindible para una ordenación del territorio basada en el equilibrio de los espacios urbanos, agrícolas, forestales y acuáticos, así como en el desarrollo económico y en la conser-vación ambiental. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, por ejemplo, como muchos otros, deja bien claros esos objetivos: “El planeamiento tendrá entre sus objetivos la consecución de un modelo de ciudad compacta, funcional y econó-micamente diversificada, evitando procesos de expansión indiscriminada y de con-sumo innecesario de recursos naturales y de suelo” (Dt 45.2 N).

Que la huella ecológica corporativa es una herramienta que facilita la integración de las organizaciones implicadas en la gestión del litoral, a través de objetivos y metas de sostenibilidad. Permite la racionalización del uso de recursos y la inversión en ca-pital natural, esta última implica la participación de las empresas y organizaciones en la conservación y recuperación de los espacios naturales. Las empresas tenderán a incluir la inversión en capital natural entre sus planes de responsabilidad social cor-porativa. Puede ser aplicada, además, a los Ayuntamientos y núcleos costeros, lo que facilita la sostenibilidad de los sistemas urbanos litorales.

Que las regiones costeras, tanto por la confluencia de sectores como de ecosiste-mas, y debido a las fuertes presiones demográficas, urbanísticas e industriales, son las más idóneas para implantar sistemas de custodia del territorio, basados en los nuevos mercados ambientales, como una de las principales herramientas para la ges-tión integrada.

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6El papel de los puertos

comerciales en la gestión integrada y sostenible

de las zonas costeras

6.1. Introducción

6.1.1. A modo de resumen

Los puertos mercantes siempre han practicado una gestión integrada de zonas coste-ras (ICZM, en sus siglas inglesas). A las clásicas relaciones históricas con multitud de agentes marítimos o con las entidades locales (comerciantes, pescadores, industria-les, artesanos, autoridades locales), se las ha denominado recientemente “relaciones puerto-ciudad”, un concepto utilizado en todos los puertos de España para institu-cionalizar las aportaciones que las grandes ciudades costeras han hecho a los puer-tos (ambos creciendo al unísono) y las que los puertos han hecho a la sociedad: ge-neración de riqueza y empleo; construcción de puertos deportivos, lonjas pesqueras o playas artificiales; creación de espacios lúdicos o de ocio; regeneración de espacios degradados; recuperación de patrimonio natural, histórico o etnográfico.

Es más, las relaciones institucionalizadas se han extendido, a través del concepto de “comunidad portuaria”, a las relaciones con la industria costera y marítima, con los servicios de seguridad y vigilancia, con el sector turístico y con el resto de agentes, principalmente económicos, que operan en el litoral (navieros, consignatarios, con-cesionarios, estibadores, astilleros, etc.). Gracias a las Comunidades portuarias todas las grandes ciudades costeras han sido un foco de riqueza, convirtiéndose en los ver-daderos motores de la economía regional y en núcleos de creación de empleo. Son numerosísimas las ciudades portuarias que concentran la mayor actividad económi-ca y muestran la mayor calidad de vida del país donde se ubican.

Los servicios de medio ambiente establecidos en todos los puertos, sobre todo en la última década, han contribuido, más que ningún otro sector de actividad, a la

Juan Luis Doménech


recuperación de la calidad de las aguas, del aire, del suelo y de los espacios naturales de los grandes núcleos urbanos costeros, invariablemente castigados durante años por el desarrollo industrial y por las grandes obras e infraestructuras portuarias y li-torales. Algunas de estas últimas, como los faros, han contribuido a mantener in-tactas las mejores zonas costeras del litoral español. Gracias a estas sinergias inter-sectoriales, cada vez resulta más factible compaginar el desarrollo y el crecimiento económico con la conservación ambiental. E incluso, a través de los puertos mercan-tes, se ha logrado llevar una parte de la costa tierra adentro, mediante las modernas “zonas de actividad logística” y de los “puertos secos”, los cuales han contribuido a ir formando el hinterland1 de cada puerto.

Pero, el proceso de integración de los puertos aún está incompleto. En este capítu-lo vamos a comprobar que los puertos comerciales tienen todavía mucho que ofre-cer a la sociedad y mucho camino que recorrer en ese proceso de evolución hacia la integración total con su entorno. En dicho proceso, la transición hacia las relaciones puerto-región y hacia las Comunidades marítimas será inevitable y, como siempre ha sido, mantendrán una posición avanzada quienes antes sepan vislumbrar tal objeti-vo. Ese objetivo pasa por establecer firmes políticas de alianzas y que dichas alianzas se basen en la sostenibilidad, la cual no sólo incluye el desarrollo ambiental, como a veces se piensa, sino también el desarrollo económico y el desarrollo social.

Integración y sostenibilidad son los dos aspectos en los que vamos a basar este capí-tulo como estrategias clave de los puertos para los próximos años. Si los puertos sa-ben ver, implantar y desarrollar tal estrategia con visión y eficacia, estarán llamados a ser el gran motor de la gestión integrada de las zonas costeras y, por lo tanto, eje fundamental de la dinamización económica, ambiental y social de las regiones cos-teras, tanto a escala local como global.

6.1.2. Los puertos ante la futura política marítima europea

En junio de 2006 apareció el Libro verde Hacia una futura política marítima de la Unión, publicado por la Comisión Europea, el cual abordaba los posibles beneficios de un planteamiento global para el desarrollo y la planificación de políticas integradas, potenciando las sinergias al máximo para intentar evitar los conflictos entre sectores.

Como este aspecto, y su posterior desarrollo en el Libro azul y en el resto de los do-cumentos, ya se expone en otros capítulos, sólo aportaremos las cifras de la tabla 6.1

1 El hinterland es el territorio o área de influencia. El concepto se aplica a la región interna situa-da tras un puerto, donde se recogen las exportaciones y a través de la cual se distribuyen las im-portaciones.

223El papel de los puertos comerciales en la gestión integrada y sostenible de las zonas costeras

para resaltar y justificar el interés de la Comisión Europea en la dinamización de las políticas marítimas.

En España, el valor que se le está otorgando a todos los sectores y aspectos relacio-nados con el mar no es inferior al europeo. Sobre la base de una contribución con-junta entre Francia, Portugal y España, desde 2005 se ha venido reuniendo de forma regular un grupo interministerial de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Medio Ambiente, de Fomento, de Industria, de Pesca, de Administraciones Públicas y de Justicia, así como el Instituto español de oceanografía, con el fin de ir dibujando la estrategia marítima española. Paralelamente, las Comunidades Autónomas están ha-ciendo un gran esfuerzo en tal sentido y han constituido un grupo de coordinación. También es destacable la creación del Clúster marítimo español, que participa acti-vamente de este debate, así como la de muchos clústers marítimos regionales.

Este debate ha propiciado multitud de reuniones, jornadas o eventos que se han multiplicando en los últimos años, y el tema de fondo es siempre el mismo: ¿por qué no avanzar rápido en las relaciones puerto-región?, ¿por qué no en las relacio-nes con otros puertos, ciudades portuarias o regiones?, y ¿por qué no en las relacio-nes con el territorio o con las redes de transporte? Este ha sido el objeto, por ejem-plo, del XII Congreso de tráfico marítimo y gestión portuaria, que bajo el lema Los puertos españoles en la economía global, se celebró en A Coruña del 23 al 27 de abril de 2007. Entre las conclusiones destacaron, cómo no, las necesidades urgentes de in-tegración (véase la tabla 6.2): “Los puertos deben tener permanentemente presente

Tabla 6.1. Principales datos sobre el mar y la costa europea

• La superficie marítima de los Estados miembros tienen mayor extensión que toda la superficie terrestre de la Unión Europea.

• La UE tiene 68 000 km de costa, el doble que Rusia y el triple que Estados Unidos.• Casi la mitad de la población de la UE vive a menos de 50 km del mar.• En las regiones marítimas se genera más del 40% del PIB de Europa.• Del 3 al 5% del PIB europeo se genera por la industria y servicios relacionados con el mar, sin incluir

el petróleo, el gas o la pesca.• La costa supone el destino vacacional del 63% de los europeos.• En la UE se estima que hay unos 3 000 puertos deportivos; un millón de amarres; y hasta 10 millones

de pescadores deportivos.• Casi el 90% del comercio exterior de la UE, y más del 40% de su comercio interior, se transporta

por mar.• En Europa existen 1 200 puertos comerciales, con 3 500 millones de toneladas de carga por año

y 350 millones de pasajeros.• La UE cuenta con el 40% de la flota mundial.• La acuicultura representa el 19% de la pesca de la UE. En 2030, la acuicultura suministrará la mitad

del pescado consumido en todo el mundo.• El transporte marítimo europeo supone el 44,1% del valor mundial.• Las energías renovables marítimas suponen el 94,5% del valor mundial.• La I+D europea supone el 31% del valor mundial.• Los puertos europeos generan el 42% del valor mundial.• La construcción naval europea supone el 35% del valor mundial.

Fuente: Libro verde Hacia una futura política marítima de la Unión.


para su desarrollo una visión global, ofertando infraestructuras y servicios plenamen-te orientados a los mercados internacionales, a través de una integración eficiente y sostenible en las redes del transporte y el territorio” (Anónimo, 2007a).

Muchos puertos tienen claros sus objetivos. Saben que su futuro pasa por la inte-gración espacial, funcional, operacional y estratégica. Otra cosa, que marcará la di-ferencia, es el ritmo y la cadencia del cambio desde una época (ya pasada) casi feu-dal, que huía de la integración total.

En el puerto de Gijón, por ejemplo, se comenzó a trabajar en gestión integrada de zonas costeras en el año 2002, cuando se abordó un estudio para conocer las ca-racterísticas y biodiversidad de un entorno de gran riqueza natural en su área de

Tabla 6.2. Oportunidades de integración de los puertos (derivadas de las conclusiones alcanzadas en el XII Congreso de tráfico marítimo

y gestión portuaria celebrado en A Coruña, en abril de 2007)

Para integrarse en las redes internacionales del transporte:

• Ofrecer adecuadas infraestructuras portuarias y mejorar la productividad y el rendimiento para hacer frente a la concentración empresarial y al gigantismo creciente.

• Asegurar la seguridad y el medio ambiente de las instalaciones destinadas al tráfico de graneles líquidos para atraer la confianza de la industria próxima, que se abastece con materia prima de terceros países y que distribuyen por vía marítima.

• Especializar las terminales de graneles sólidos en función de sus tráficos, el tamaño de los buques y las necesidades de los clientes, asegurando los requerimientos medioambientales impuestos desde el punto de vista de la sostenibilidad y la ecoeficiencia.

• La congestión en los Pirineos exige crear a corto plazo servicios de transporte marítimo de corta distancia, complementarios a la carretera, capaces de trasvasar camiones, o semirremolques, al buque. Las “autopistas del mar” se plantean desde la Comisión Europea como una posible solución a esta necesidad.

• Los concursos para el desarrollo de las autopistas del mar constituyen una oportunidad para potenciar el papel del los puertos en el logro del objetivo de movilidad sostenible en Europa. Los puertos deben participar atrayendo a compañías navieras y operadores de terminal, así como mejorando sus infraestructuras, espacios disponibles y servicios. El factor decisivo es la confianza de los clientes finales en la regularidad del aprovisionamiento y distribución de sus productos.

Para integrarse en el territorio:

• Reforzar las relaciones puerto-ciudad con el objetivo de de lograr un equilibrio entre la función económica del puerto y la necesidad de ganar espacios al mar abierto para los ciudadanos.

• Acercar más el puerto a la ciudad reforzando la calidad ambiental, la seguridad, el tráfico de pasajeros y la información económica, social y ambiental.

• Coordinarse con todos los agentes que intervienen en la planificación del espacio litoral.

Para integrarse en la sociedad:

• Los puertos con actividad pesquera deben ser conscientes del impacto económico de esta actividad en su área de influencia y ofrecer un servicio eficiente a toda la cadena productiva, con el fin de atraer nuevos clientes y potenciar el mercado.

• Desde los puertos se debe contribuir al esfuerzo del sector pesquero por la innovación y la calidad, posibilitando el mantenimiento y la mejora de la actividad. A nivel comercializador, el futuro pasa por la concentración de los centros de descarga y venta, y una especialización de las lonjas.

Fuente: Puertos, n.o 40, abril y mayo de 2007.


influencia: el faro del cabo Peñas y la costa circundante, en el centro de la región as-turiana. El estudio, en el que colaboró también la Universidad de Oviedo, la Con-sejería de agricultura y pesca o el Ayuntamiento de Gozón, obligó a estudiar todos los aspectos económicos, sociales y ambientales de la zona, observándose con clari-dad que su progreso y conservación requería de la participación de todos los acto-res involucrados en la gestión y de todos los sectores con intereses en su explotación (Anadón, et al., 2004).

Uno de los resultados obtenidos más llamativos fue el beneficio que cabría esperar de la integración de los servicios y actividades puramente marítimas (como la pesca, el turismo náutico, el transporte marítimo, la seguridad en alta mar) con las activi-dades costeras con base en tierra, tales como el urbanismo o la ordenación del terri-torio, la gestión de playas o de infraestructuras costeras, o el turismo costero. De-finimos así, una gestión integrada de zonas costeras “de segunda generación” que supondría un avance con respecto a la anterior (Doménech et al., 2004).

Con estas premisas, más adelante, entre 2006 y 2007, la Autoridad portuaria de Gi-jón (APG) participó junto con la Universidad de Cádiz y diferentes países europeos (Francia, Reino Unido, Rumanía, Portugal e Italia) en un proyecto europeo de ges-tión costera integrada, donde se ofrecieron diversos resultados, destacando la pro-puesta de la APG de crear una norma para armonizar las distintas estrategias lito-rales2.

Estudios similares se han efectuado en otros puertos españoles, por lo que la semi-lla del principio de integración total en los mismos ya está echada.

6.1.3. Desarrollo sostenible y responsabilidad social

Como hemos apuntado, el segundo reto al que deberán enfrentarse los puertos eu-ropeos para asegurar su futura competitividad será el de la sostenibilidad. En estos momentos de incertidumbre ambiental, social y económica, debido a los retos de la globalización, de los mercados emergentes, del cambio climático y del desequilibrio social, ningún tipo de gestión es actualmente viable, en términos de competitividad, si no se contempla desde el prisma del desarrollo sostenible. De hecho, la gestión in-tegrada carece de sentido fuera de tal marco de actuación.

El Gobierno de España, en su Contribución al Libro verde de la política marítima, afir-ma: “Una idea que España considera esencial subrayar es que la conservación del medio marino debe ser un fin legítimo en sí mismo... El uso sostenible de los re-cursos naturales no sólo es necesario para la viabilidad de actividades como la pesca,

2 Proyecto europeo IMAPS (Integrated Management of Risks and Environment in Port Cities) (IMAPS, 2008).


el turismo, o para afrontar los problemas de las regiones ultraperiféricas, sino que, además, es necesario para el mantenimiento del propio equilibrio de la estructura y función de los ecosistemas, en definitiva, de su buen estado ambiental y de aquellos otros que dependen directa o indirectamente del medio marino”. (http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/contributions_post/246spanish_contribution_es.pdf.)

En la Conferencia anual de la Organización de Puertos Marítimos Europeos (ESPO), celebrada en Algeciras en mayo de 2007, se destacó que Europa requiere de una in-dustria portuaria competitiva que reaccione de forma efectiva y con rapidez a las exigencias del mercado; se debe garantizar un marco legal seguro para una compe-tencia leal entre puertos; se debe asegurar un sistema portuario que responda a la movilidad sostenible en un contexto de intensa competencia internacional; se ne-cesita planificar el espacio y la intermodalidad con base en el hinterland. Una de las principales conclusiones de la reunión fue que todo ello será imposible fuera del marco del desarrollo sostenible en el cual debe integrarse incluso la conservación de los espacios marinos, antagonista antaño con el desarrollo portuario y con el trans-porte marítimo.

El desarrollo sostenible es una necesidad actual de primer orden. Conviene aclarar pues, desde un principio, qué entendemos por tal y cuál debe ser la prioridad de los puertos en esta materia. Distinguiremos entonces entre gestión ambiental, ecoefi-ciencia y sostenibilidad, conceptos que aún se confunden. Mientras que el primero se refiere únicamente al control de los diferentes aspectos ambientales (aire, agua, residuos, suelo, consumos, etc.), el segundo ya pone en relación el factor ambiental con el factor económico (producir más con menos recursos). En el caso del desa-rrollo sostenible se añade un componente más: el factor social, convirtiendo la ges-tión ambiental en un elemento totalmente integrado con la economía y con la so-ciedad.

Muchos puertos, como muchas empresas, todavía se encuentran en el primer esta-dio (el de la gestión ambiental), y urge sobremanera abordar el segundo aspecto (la gestión de la ecoeficiencia) para pasar sin dilación al desarrollo sostenible total. Es de esperar que, a tenor de la fuerte irrupción de la Responsabilidad Social Corpora-tiva (RSC) en los sistemas de gestión, se aborden en muy poco tiempo las tres fa-ses, con sus tres objetivos claros y concretos: 1) crecer y producir riqueza, 2) cre-cer conservando el medio ambiente; y 3) crecer asegurando el empleo y el bienestar de la sociedad.

La Responsabilidad Social Corporativa (RSC), va a ser crucial para la competitivi-dad empresarial inmediata o a corto plazo, pues a pesar de que muchas organizacio-nes ni conocen, aún, el concepto, otras muchas ya están pasando de la responsabili-dad “local” (nuevas mejoras para los trabajadores de la empresa) a la responsabilidad “global”, con proyectos de cooperación internacional. Las empresas van siendo cons-cientes de que o se alcanza el desarrollo para todos o no habrá desarrollo para nadie.


Por eso, muchas grandes empresas gastan ya una parte sustancial de sus ingresos en RSC, como la firma Eroski, la cual invierte hasta un 10% de sus ganancias en el me-dio ambiente, la solidaridad o la acción social.

La responsabilidad social3 es otro de los fenómenos actuales que va a requerir de una importante política de alianzas con los grupos de interés, lo que demuestra que in-tegración y sostenibilidad necesariamente irán de la mano.

6.2. El papel económico de los puertos

6.2.1. Cómo crear un puerto totalmente sostenible

Hemos señalado que ningún crecimiento económico será posible fuera del creci-miento sostenible. La sostenibilidad se convertirá en el eje central de cualquier tipo de éxito económico, y los puertos deberán esforzarse en alcanzarla y, como admi-nistradores de espacios y actividades, en saber trasmitirla al resto de agentes relacio-nados.

El margen para que un puerto logre distinguirse del resto es muy exiguo. Todos ellos han de adaptarse, con sustanciosas inversiones, a los cambios que van apareciendo, tales como el creciente gigantismo de los buques o la tendencia a la contenerización de cualquier tipo de mercancía. Algunos buques portacontenedores alcanzan ya los 11 000 TEUs4, y determinados puertos, como Singapur o Hong Kong, superan los 22 millones de TEUs por año. En España, el puerto que más contenedores mueve es Algeciras, con más de 3 millones de TEUs, seguido de Valencia y Barcelona, los únicos tres puertos españoles incluidos entre los 100 más importantes del mundo (el “top 100”) en tráfico de contenedores. Las grandes rutas están establecidas y tan sólo surgen sorpresas muy circunstancialmente y ante coincidencias casi irrepetibles: por poner un ejemplo, el puerto rumano de Constanza creció el 100% en 2005 de-bido al desarrollo de fuertes infraestructuras, al descubrimiento de los armadores del mar Negro de sus posibilidades como puerto hub (tráficos de transbordo), al coinci-dir con el despunte de la economía rumana y al crearse una nueva ruta hacia el cen-tro de Europa desde el Danubio.

Una de las principales actuaciones para incorporar las estrategias que capten esos pequeños márgenes de competitividad que pueden arañar los puertos europeos,

3 Una prueba del interés que está suscitando esta nueva herramienta de gestión empresarial es que, las reuniones del grupo de trabajo para la redacción de la futura Norma ISO 26000 de Responsa-bilidad social, que se está elaborando desde hace unos años, son las más multitudinarias de la his-toria, con cientos de participantes y cerca de un centenar de países involucrados (Frost, 2008).4 Unidad establecida para los contenedores de 20 pies (33 m3 de capacidad y 28 230 kg).


vendrán con toda seguridad de las estrategias para abordar el desarrollo sostenible y los retos frente al cambio climático. Un rol destacado de los puertos en la futura gestión integrada será, precisamente, el de ejercer como motor de la sostenibilidad, a través de alianzas estratégicas con navieras, industria o agentes intermediarios. Por tanto, la primera cuestión es cómo alcanzar la sostenibilidad total.

Como ya dijimos, el carácter finito de los combustibles fósiles, la dependencia ener-gética de terceros países y los perniciosos efectos de su combustión (el cambio climá-tico), van a marcar toda la actividad económica de los próximos años. Y no es para menos: entre muchas otras premoniciones similares, el informe Stern, realizado en Reino Unido (ver referencias), concluyó que si hoy no se gasta al menos el 1% del PIB en combatir el cambio climático, tendremos que gastar hasta un 20% en un fu-turo no muy lejano, lo cual se puede extrapolar al gasto empresarial.

Por lo que los puertos deberán pasar, sin más demora, de la gestión ambiental a la ecoeficiencia, evitando generar más impacto por el incremento de la producción. Es decir, hay que congelar el impacto ambiental aun a pesar de las fuertes demandas de mercancías y de tráficos que se espera en los puertos europeos, lo cual obliga a efec-tuar fuertes inversiones en obras e infraestructuras (véase la figura 6.1). Y una vez conseguido esto, habrá que disociar todavía más el impacto (reduciéndolo) del cre-cimiento económico.

Figura 6.1. Los puertos son uno de los principales focos regionales de crecimiento, riqueza y creación de empleo. Su continuo crecimiento obliga a efectuar fuertes inversiones y obras. El objetivo del “puerto sostenible” será crecer conteniendo el consumo de recursos (actuales obras de ampliación del puerto de Gijón) (Fuente:

Autoridad portuaria de Gijón)


Una forma de lograr esto es controlando nuestras emisiones equivalentes de CO2, convirtiendo todo tipo de impactos por la generación de desechos o por el consu-mo de recursos, en carbono (la “huella del carbono”)5.

Según la Fundación Entorno, en la que participan muchas de las principales empre-sas españolas, la sostenibilidad ambiental debe lograrse aspirando a una economía baja en carbono, esto significa que todas nuestras actividades, productos y servicios deben desarrollarse sin emisiones, directas o indirectas, de CO2. Por ejemplo, si com-pramos productos no sostenibles, seremos los causantes indirectos de las emisiones de carbono asociadas a su producción o distribución, y, por lo tanto, del cambio cli-mático. Acciona, Ericsson, Philips, Ferrovial, Endesa, Gas Natural, Eroski, Telefóni-ca o Red Eléctrica, son algunas de las firmas que han adoptado importantes políti-cas para reducir sus emisiones de CO2 (Anónimo, 2007b). También empresas como Deutsche Telekom, Bayern, Japan Airlines, Sompo, Novartis, Pfizer, Coca-cola, o las españolas Repsol YPF, Puleva, El Corte Inglés, Euskaltel y Telefónica, entre otras 150 empresas, han firmado un compromiso, en el seno de la reunión de 2007-julio de la Global Compact, para aspirar a una economía baja en carbono, reducir el uso de combustibles fósiles, adoptar acciones por la ecoeficiencia y disminuir la conta-minación. Pactos, convenios, firmas, tratados... son acciones que se repiten sucesi-vamente y que se incrementarán en el futuro.

Así, por ejemplo, en la Autoridad portuaria de Gijón, la deuda del carbono anual es del orden de 30 000 t de CO2 por año, lo que permite abordar con garantías el se-gundo paso hacia la ecoeficiencia, que es el análisis y la planificación estratégica, para pasar inmediatamente al último paso, la ejecución de proyectos concretos de soste-nibilidad. Entre estos, se han instalado placas solares para ACS en la zona logística (véase la figura 6.2), así como detectores de presencia en un edificio de servicios múltiples; se ha procedido a la regulación de la climatización, a la sustitución de lu-minarias y a la regulación de la iluminación en muelles; se han cambiado transfor-madores antiguos; se han contratado servicios de detección de fugas de agua en la red y se han realizado inversiones para evitar pérdidas en la red de aguas; se ha im-plantado un sistema de gestión ambiental certificado (ISO 14001), el cual permite, entre otras cosas, reducir residuos; y se han instalado dos torres anemométricas para estudiar la viabilidad de la energía eólica en el puerto.

Los puertos deberán aprovechar sus ventajas para abordar con éxito el camino hacia la sostenibilidad ambiental total, como el aprovechamiento de los diques para energía

5 Incluido el uso del suelo, el cual hay que gestionar cada vez con más eficiencia, sobre todo en el contexto de una gestión integrada del litoral. El investigador belga Jacques Charlier habla de tres ti-pos de desarrollo portuario sostenible: i) la alternativa verde o crecimiento en nuevos espacios terres-tres, muy escasos; b) la alternativa azul o crecimiento hacia el mar, costosa e impactante; y c) la al-ternativa marrón, que consiste en crecer sobre espacios ya utilizados anteriormente; con este último (el recomendado) el puerto consigue redefinir el uso de sus espacios y se desarrolla a sí mismo.


eólica; el uso de las cubiertas de naves y tinglados para la instalación de placas solares; la instalación de boyas para energía de las olas en sus aguas de servicio; su capacidad de influir en muchos proveedores, contratistas, constructores y empresas concesiona-rias (pliegos de bases, compras verdes y productos ecoeficientes); o el incremento de la productividad en las aguas de su competencia (inversión en capital natural).

Por eso, la Organización marítima internacional ha estado trabajando para desarro-llar el “CO2 Emission Indexing Écheme and CO2 Emission Baseline” para reducir las emisiones de los buques, con el propósito de posicionarse con vistas al período post-Kioto. Y, del mismo modo, 40 de los principales puertos del mundo o WPCC (C40 World Ports Climate Conference) se reunieron en el puerto de Róterdam, en julio de 2008, para discutir cómo los puertos pueden jugar un papel activo en la re-ducción de gases de efecto invernadero. La firma de la Declaración del clima de los puertos del mundo fue uno de los principales resultados.

Por lo pronto, la Autoridad portuaria de Nueva York y Nueva Jersey aspira a ser un puerto “carbono neutral” (cero emisiones netas de carbono) para el año 2010. Para ello se propone invertir en parques eólicos, captura de metano, estrategias de reducción de riesgos debidos al cambio climático o exigencias ambientales a clientes y proveedo-res, con la finalidad de reducir su huella del carbono que asciende, según sus cálculos, a unas 298 000 t de CO2. En palabras de su director, Anthony E. Shorris, este reto ha supuesto la implantación de un agresivo plan de inversiones anuales que continua-rá hasta ver cumplido su objetivo. Para verificar que sus reducciones de carbono son

Figura 6.2. Placas solares en el puerto de Gijón (Fuente: Autoridad portuaria de Gijón)


correctas, la Autoridad portuaria utilizará rigurosos estándares y auditorías para asegu-rar la coherencia con los protocolos de verificación internacional (Anónimo, 2008).

6.2.2. Los puertos y el transporte marítimo

El buque sostenible

En relación con la enorme cantidad de mercancías que se transportan (7 500 millo-nes de toneladas por año) las emisiones de gases producidas por los buques equiva-len al 1,6% de las emisiones mundiales totales, mientras que el transporte por ca-rretera se estima en el 10,6%. En Europa, el 90% del comercio exterior de la UE se transporta por mar, moviéndose actualmente unos 3 500 millones de toneladas de mercancías y aumentando cada año.

El transporte marítimo no sólo presenta una mayor eficiencia (debido al gran volu-men que desplaza) que el transporte por carretera, sino que también necesita menos infraestructuras terrestres (menos uso del suelo y menos impacto sobre poblaciones y especies). Pero, a pesar de eso, su gran reto es reducir o eliminar totalmente las ac-tuales emisiones procedentes del petróleo (máxime cuando los combustibles que em-plean los buques se encuentran entre los de peor calidad), reduciendo entre otras, la dependencia de terceros países. Se hace inevitable una transformación radical de este sector en busca de la sostenibilidad total, especialmente en España, donde las emisio-nes conjuntas de CO2 exceden un 45% el nivel de referencia, de 1990. A pesar de las actuales incertidumbres6, si se logra una buena planificación a escala global, existen muchas posibilidades de que los biocarburantes sean una de las grandes soluciones no sólo al cambio climático, sino también al problema del desempleo global.

Según un dicho de los marineros, el motor de un buque “lo quema todo”, pues son motores muy poco exigentes, permitiéndoles usar biocombustibles sin apenas mo-dificaciones. La UE pretende que los biocarburantes supongan, en 2010, el 5,75% del total del combustible del transporte, y, con un aumento de la producción anual del 25%, será el sector de mayor crecimiento en los próximos años. Esto puede dar lugar a interesantes proyectos sinérgicos entre navieras y puertos, como el que ha puesto en marcha el puerto de Los Ángeles, el cual subvenciona a aquellos operado-res de terminales que opten por el biodiésel en sus flotas. Con ello pretende poten-ciar su competitividad ambiental, y, con 7,5 millones de TEUs por año, conservar su hegemonía en movimiento de contenedores (Anónimo, 2006).

6 Las actuales críticas a los biocarburantes no provienen del recurso en sí mismo, sino de los efec-tos derivados de una planificación precipitada, tales como la competencia de los cultivos energéti-cos con los cultivos alimenticios o las zonas forestales. Los retos que conlleva el cambio climático implica numerosos cambios y muy rápidos, y los políticos y gestores deben estar preparados para adaptarse a una nueva forma de hacer política.


Pero, la sostenibilidad ambiental de los buques, por lo que respecta a la emisión de desechos, no sólo proviene de la reducción de las emisiones de CO2. La indus-tria naviera deberá realizar un esfuerzo similar en mejorar sus emisiones de SO2, bien por medio de la mejora de los combustibles utilizados, o bien utilizando siste-mas de depuración o hidrodesulfuración. También deberán reducir las emisiones de NOx

7, bien a partir de métodos primarios (inyección de agua en combustible, mo-tor o aire) o de métodos secundarios (convertidores catalíticos). Y lo mismo pode-mos decir de la emisión de partículas (toldos y mallas en chorreado de cascos, etc.), de halones o CFCs (en disminución, debido al Protocolo de Montreal) y de COVs (captura y retorno de vapores y tratamiento por combustión, absorción o conden-sación).

Por lo pronto, proyectos como el de los Armadores del Puerto de Vigo (ARVI), un proyecto PROFIT denominado “Optimización de la eficiencia energética y facto-res medioambientales en la flota pesquera”, indican que algo se está moviendo en el sentido descrito. Este proyecto precisamente pretende reducir todo tipo de con-sumo y emisiones, hacer un empleo eficiente del combustible y conseguir la via-bilidad en el futuro del uso de energías alternativas, como las que se muestran en la figura 6.3. No menos interesante es el prototipo Earthrace, una embarcación de motor que puede alcanzar los 40 nudos, funcionando exclusivamente con biodiésel.

7 El cual supone una emisión de 3,6 millones de toneladas al año (un 93% procedente de los bu-ques de la UE).

Figura 6.3. La innovación y las grandes ideas en la búsqueda de buques más ecoeficientes será crucial para el transporte marítimo sostenible (Fuente: Cooperativa

de Armadores del Puerto de Vigo, ARVI)


Según sus promotores presenta una huella de carbono cero, posee un diseño efi-ciente, no emite contaminantes peligrosos y no han empleado antifluling tóxicos (www.earthrace.net). Según Iribarren (2006), el desarrollo de las pilas de combus-tible está avanzando notablemente, y existen en la actualidad diversas líneas de in-vestigación: requerimientos de las pilas PEM para su empleo a bordo; producción de hidrógeno en puertos pesqueros usando los residuos de la industria pesquera; estudio de tecnologías de almacenamiento de hidrógeno en barcos; integración del sistema; etc.

No menos espectacular es el proyecto de la compañía de navegación Beluga, con más de 50 buques mercantes con base en Bremen, Alemania. Consiste en utilizar cometas gigantes para propulsar sus embarcaciones con la fuerza del viento, lo cual le puede suponer, en condiciones óptimas, ahorros de combustible de entre el 10% y el 50% (con un ahorro medio de unos 1 600 dólares al día) (véase la figura 6.4). En mar-zo de 2008, el Beluga Skysails, de 132 m de eslora y unas 10 000 t de arqueo, llegó al puerto asturiano de Avilés, procedente de América, habiendo recorrido, en su pri-mer viaje transoceánico con esta nueva tecnología, unos 12 000 km. Con una carga de unas 8 000 t, la vela fue desplegada en diversas ocasiones, un máximo de 8 horas consecutivas. Los resultados parecen positivos y, por lo pronto, el objetivo es am-pliar la superficie del cometa propulsor de los 160 a los 360 m². Los resultados de-finitivos sobre ahorro esperado, buen gobierno del buque y condiciones meteoroló-gicas óptimas, se darán a conocer en los primeros meses del año 2009.

Figura 6.4. Los nuevos veleros del siglo xxi. Un carguero (Ms. Beaufort) impulsado por una cometa gigante (Fuente: ©Tidewatermuse)


Y no es el único proyecto que desea recuperar el uso del viento en la navegación co-mercial. Un equipo noruego confirmó recientemente la sustancial reducción de com-bustible y polución obtenida con el uso del sistema wingsails (bastidores de vela). Las primeras pruebas con esta especie de “torres de vela” arrojan entre un 5% y un 15% de ahorro de combustible, y es posible que diseños más grandes y eficientes al-cancen hasta un 40% de ahorro.

Líneas marítimas sostenibles

Todo lo dicho con respecto al puerto verde o al buque sostenible, se puede aplicar a las “líneas marítimas sostenibles”, de modo que se incremente el valor añadido de los nuevos instrumentos promovidos por la Unión Europea, como la navegación de corta distancia o SSS (Short Sea Shipping) y las autopistas del mar8, promovi-das también desde la Estrategia española del cambio climático. El SSS es un modo de transporte de mercancías complementario a la carretera, muy competitivo, tan-to por las citadas ventajas ambientales de los buques frente al camión, como por el ahorro de carburante.

Ambas medidas facilitan el desarrollo sostenible del transporte marítimo, ya que per-miten el trasvase de cargas desde la carretera (ya congestionada) al transporte marí-timo. Pero, tal y como afirma la contribución española al Libro verde, “ello exigirá una política de puertos centrada en la mejora de sus infraestructuras y sus conexio-nes con el interior, de modo que evite los cuellos de botella en las rutas de transpor-te. Esa cuestión esencial no se debe abordar desde un punto de vista exclusivamente marítimo, ya que los puertos, además de puntos de intercambio modal, se han con-vertido en polos de actividad industrial, comercial, logística, etc., y tienen una im-portancia fundamental en el desarrollo de las zonas de ubicación y en la cohesión territorial”9.

El carácter diferenciador de las primeras etapas de desarrollo de estos nuevos tipos de navegación (es decir, la atracción de clientes y proveedores) podría ser, una vez más, el atractivo que presente un puerto verde y una política clara y decidida a trans-ferir dicha sostenibilidad a todos los eslabones del transporte, incluida la mercancía (reducción de huella o impacto ecológico total). Una alianza estratégica por la sos-tenibilidad entre puertos, navieras y agentes (incluidos los transportistas terrestres,

8 Las autopistas marítimas son uno de los cinco ejes de transporte identificados por la Comisión Europea para el comercio internacional entre la UE y sus países vecinos, por los que se pretende reducir la duración de los desplazamientos a través de la mejora de las infraestructuras, la simpli-ficación de los productos aduaneros y la reducción de las trabas administrativas. Estas autopistas conectan los mares Báltico, de Barents, Mediterráneo, Negro y Caspio; la autopista del océano At-lántico incluye las regiones más alejadas de Canarias, Azores y Madeira.9 http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/contributions_post/246spanish_contribution_es.pdf.


que abastecerán las escalas de las autopistas del mar con remolques con o sin cabeza tractora), puede ser crucial para tomar posiciones en las nuevas rutas marítimas eu-ropeas que se están configurando.

Los navieros ya se han percatado del enorme potencial que encierra el factor ambien-tal y así, en la Asamblea general de la Asociación de Navieros Españoles (ANAVE), celebrada en junio de 2007, se destacó el excelente momento que atraviesa el trans-porte marítimo y las posibilidades de mejora que supone. Momento inmejorable de-bido al aumento global del intercambio de mercancías, lo que está provocando que la demanda sea mayor que la oferta, y al apoyo total de la Unión Europea a un me-dio de transporte medioambientalmente más ventajoso que el resto.

A. Díaz (2007) relaciona una serie de demandas basadas en la eficiencia a todos los niveles (la cual debe evolucionar hacia ecoeficiencia): eficiencia del propio sector na-viero; eficiencia de la Administración marítima; eficiencia en la formación; eficien-cia en la política exterior y eficiencia en la política inversora portuaria con el fin de reducir el coste de los servicios. Y todo para posicionarse adecuadamente ante la es-trategia de transporte marítimo que la Comisión Europea quiere preparar para el período 2008-2018.

El sector está activándose. ANAVE considera que no debe conformarse con esa ma-yor competitividad frente al transporte terrestre, y que ha de investigar más en lo que respecta a la reducción de sus emisiones, en particular los óxidos de nitrógeno y azufre. La Comisión Europea garantiza que los programas comunitarios actuales (RTE-T y Marco Polo) seguirán apoyando la creación de autopistas del mar y de re-des de transporte marítimo de corta distancia, por lo que las navieras están en la me-jor disposición para abordar proyectos prometedores que incrementen gradualmen-te la ecoeficiencia de sus buques.

La firma Acciona Transmediterránea obtuvo, en 2006, la certificación ambiental ISO 14001, alcanzando a sus oficinas centrales y delegaciones, talleres, almacenes y es-taciones marítimas de Barcelona, Valencia y Las Palmas de Gran Canaria. El objeti-vo es prever la contaminación, racionalizar el consumo de energía y recursos, poseer una flota ecoeficiente y promover la formación ambiental entre los empleados.

Mercancía “verde”

Una importantísima sinergia que deben explorar y explotar los puertos y las navie-ras actuando al unísono, es la reducción de la deuda o huella ecológica de la mer-cancía que transportan y manejan: todo producto o mercancía va acumulando, a lo largo de su ciclo de vida, un impacto ambiental cada vez mayor, como resultado de las prácticas insostenibles de todos los intermediarios por los que pasa antes de lle-gar al consumidor final.


De ese modo, el producto, mineral de hierro, por ejemplo, acumulará el impacto de la mina que utilizó combustibles fósiles en sus máquinas, el impacto del buque que empleó fuel, el impacto de un puerto que se abastecía de electricidad de origen tér-mico, o el impacto de un transportista terrestre que se surtió de gasóleo. En contra-partida, una mercancía que usó un buque sostenible, un puerto verde y un medio de transporte terrestre utilizando biocarburantes, tendrá una huella ecológica muchísi-mo menor, o casi nula, y será mucho más competitiva que la anterior.

Parece pues fácil intuir que, al igual que se han buscado fórmulas conjuntas para aba-ratar los costes económicos, la planificación ambiental va a determinar la competi-tividad de los flujos y redes logísticas dentro de un plazo relativamente corto. Re-sultaría recomendable posicionarse y buscar las alianzas estratégicas apropiadas para ello, sobre todo entre los puertos, por un lado, y las industrias y medios de trans-porte relacionados, por otro.

Y en tal empeño, no hay que olvidar que la mayor parte de los productos y mercan-cías ofrecen ya su alternativa “verde”. En el caso del cemento, por ejemplo (un pro-ducto que produce gran impacto en los puertos debido a las obras), existen diferen-tes tipos de cemento verde. Uno de los últimos, en fase experimental, desarrollado por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, proviene de cenizas volátiles procedentes de la combustión del carbón, logrando minimizar el consumo energé-tico y reducir un 50% las emisiones de CO2, con respecto a los productores del clá-sico cemento portland. Los puertos, buques, constructores, y, por supuesto, las fá-bricas incrementarían su competitividad eligiendo este tipo de productos frente a los convencionales.

Por lo tanto, los puertos y las navieras, integrados con el resto de medios de trans-porte intermodal, Zonas de Actividad Logística (ZAL) y plataformas logísticas de-berán buscar fórmulas ingeniosas para profundizar en esta sinergia, colaborar en busca de la sostenibilidad y mejorar su competitividad conjunta. Por eso, por ejem-plo, se habla ya de las llamadas líneas verdes, como la que se pretende crear entre Róterdam, China y Estados Unidos, según se anunció en la Conferencia anual de la Organización de Puertos Marítimos Europeos (ESPO), celebrada en Algeciras en 2007. Europa promueve los corredores verdes o sistemas de transporte sostenible y ecoeficiente formado por el SSS, ferrocarril o carretera. Las estaciones tendrían equipamientos adecuados, como puntos de suministro de biodiésel u otras formas de propulsión ecológica. Otras ideas en estudio son el corredor del Danubio o el de Europa centro-sureste (Mamut et al., 2008).

La empresa holandesa de transportes Eosta, especializada en el comercio de frutas y vegetales, se ha convertido en la primera compañía del sector en medir y publicar sus emisiones de CO2 (con base en las directrices del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático o IPCC) debidas al transporte, tanto terrestre como marítimo. De este modo, la empresa tiene en cuenta gran parte de los factores del transporte:


el recorrido hasta el puerto, el transporte marítimo, la refrigeración en almacenes y el transporte en camión desde el puerto de Róterdam hasta el centro de Alemania. Es un ejemplo de lo que vimos anteriormente.

El puerto de Los Ángeles (que posee también convenios verdes con el transporte ro-dado o porta-contenedores eléctricos de hasta 30 t) aprobó recientemente un plan de incentivos para que los buques utilicen combustibles limpios o bajos en azufre, al igual que el “Green Flag Program” del puerto de Long Beach para lograr una at-mósfera portuaria más limpia, donde ya se ha comprobado que el sistema funciona muy eficientemente.

Incluso la Ley 48/2003 de Puertos facilita que estos, junto con las Capitanías ma-rítimas, estimulen el comportamiento sostenible de los buques, pues según el artí-culo 87: “se reducirá el 20% de la cuantía de la tarifa fija cuando se disponga de un certificado de la Administración marítima en el que se haga constar que, por la ges-tión medioambiental del buque, su diseño, equipo o explotación, se generan canti-dades reducidas de desechos”.

Resumiendo, es en la mercancía verde donde más claramente se puede apreciar el in-terés de las alianzas y estrategias de integración, pues en la cadena logística intervie-nen multitud de operadores, desde navieras, hasta puertos, pasando por todo tipo de agentes y medios de transporte intermodal, y todas ellas deben ponerse de acuer-do para que esa mercancía llegue con la menor huella ambiental posible a su des-tino. Recordemos que será el consumidor el que comenzará a demandar tales pro-ductos, más pronto que tarde, y que muchos de ellos se quedarán, entonces, fuera del mercado.

Seguridad marítima

Otro aspecto a contemplar a este nivel de integración marítimo-portuaria, es la co-laboración para mejorar la seguridad marítima y la prevención del riesgo, tanto para las personas, como para los buques y el medio ambiente, y tanto en los espacios por-tuarios como en alta mar.

Hay mucho por hacer entre puertos, Capitanías, Salvamento marítimo y navieras para identificar y planificar las zonas de refugio de buques y la gestión conjunta de buques en peligro; para aumentar la capacidad de medios de emergencias, espe-cialmente en buques de salvamento; para incrementar la formación en prevención, emergencias y post-emergencias (limpieza de la costa, etc.); para crear bases de da-tos de expertos y entidades operativas ante emergencias y herramientas de comuni-cación; o para crear bases de datos accesibles de casos y simulacros.

En la ya citada Asamblea de ANAVE, el Secretario general de transportes aseguró que la seguridad es el principal objetivo nacional, al tiempo que es la variable que


impulsa sus actuaciones en política marítima. Desde 2004, además de las más de 2 000 inspecciones anuales realizadas a buques extranjeros (en 2006 fue el segundo país que más inspecciones realizó, después de Italia), se ha modificado el Disposi-tivo de separación del tráfico marítimo del estrecho de Gibraltar, se ha implantado el Sistema de Identificación Automática de Buques (AIS), se han elaborado normas de radiocomunicaciones marinas, se ha puesto en marcha el Sistema de notificación obligatoria de la zona de especial protección del Atlántico norte y se ha creado la Zona marítima especialmente sensible de las islas Canarias.

Por su parte, Bruselas pretende avanzar cada vez más en las medidas para reforzar la seguridad marítima, como lo prueban su apoyo al tercer paquete de medidas de se-guridad marítima y sus recientes propuestas: reforzamiento de la Directiva sobre se-guimiento del tráfico de buques, zonas de refugio para buques en peligro, toma de decisiones por autoridades independientes, reglamento sobre la indemnización de las lesiones a pasajeros en caso de accidente, Directiva sobre investigaciones de ac-cidentes...

La seguridad marítima va a marcar uno de los ejes principales de la actividad maríti-ma europea, pues no es admisible que se desarrolle bajo la sombra de sucesos como los del Amoco-Cádiz (1978), del Erika (1999) o del Prestige (2003). Y en tal sen-tido la Comisión Europea va a avanzar hacia un sistema más integrado de vigilan-cia que aúne los sistemas de supervisión y seguimiento existentes, utilizados a efec-tos de la seguridad marítima, la protección del medio ambiente marino, el control de la pesca, el control de las fronteras exteriores y otras actividades dirigidas al cum-plimiento de la ley. Son pasos que podrían converger en la creación del (para mu-chos, ansiado) cuerpo de guardacostas europeo, en un claro ejemplo de integración de organismos y servicios.

6.2.3. El impulso de los puertos a la industria portuaria sostenible

Las Comunidades portuarias

No existe, hoy en día, puerto o ciudad portuaria en el mundo que no esté ligada a una intensa actividad industrial. Cotas más altas de dinamización litoral van a pasar, necesariamente, por una intensa activación de las alianzas entre el binomio puerto-buque y el sector industrial. La actividad marítimo-portuaria no tiene sentido sin una industria productiva o transformadora que genere mercancías, y la industria no tiene sentido sin medios de transporte, principalmente marítimos, que permitan mo-vilizar sus productos. No es de extrañar, por tanto, que las dos peticiones principa-les de España a la futura política marítima europea sean: i) la construcción de una industria sólida y sostenible, mediante incentivos que permita eliminar a los actores


menos eficientes, si fuera necesario; ii) la colaboración entre sectores industriales y/o actividades marítimas, con ejemplos de éxito como el Foro de las Industrias Marí-timas (MIF) o la Plataforma Tecnológica Waterborne. Estas últimas, demuestran la necesidad de impulsar actividades de cluster10 y extenderlas a los factores críticos para la competitividad, tales como la cooperación política e industrial, imagen y visibili-dad de la industria marítima, educación, formación continua e innovación. Como era de esperar, la Comisión Europea ha respondido a esta petición (y muchas otras realizadas en tal sentido) proponiendo la formación de agrupaciones multisectoria-les y de centros regionales de excelencia marítima, además de la creación de una red europea de clusters marítimos.

No existe ningún otro organismo con más capacidad para la integración de la indus-tria costera que los puertos. Más allá de los meros polígonos industriales, el puer-to mantiene, inevitablemente, una estrecha relación con todos los ocupantes del es-pacio de dominio público marítimo-terrestre de su competencia, entre los cuales se encuentran, por lo general, importantes empresas y grandes corporaciones. Ningún otro elemento mejor, por tanto, para proponer planes comunes de acción. Del mis-mo modo que una Autoridad portuaria no puede crear un núcleo de actividad eco-nómica y logística sólido y competitivo sin la participación del resto de empresas que componen el puerto, tampoco podría llegar a crear un puerto sostenible sin su participación.

Por eso, entre otras razones, se han creado en casi todos los puertos de España, las Comunidades portuarias, en las que se integran la propia Autoridad portuaria, las empresas concesionarias, los consignatarios y demás agentes que intervienen en la actividad portuaria. El Foro de promoción de la Comunidad portuaria de Gijón, por ejemplo, está integrado por la propia Autoridad portuaria, la Federación de empresa-rios, La Federación del metal, el Instituto de desarrollo de Asturias, la Zona de Ac-tividad Logística (ZAL), las Asociaciones de consignatarios y de navieros, y las Cá-maras de Comercio de Gijón, León y Zamora.

La capacidad integradora de los puertos se ha extendido, en los últimos años, más allá del dominio marítimo-terrestre, para constituir nuevas formas de agrupación co-mercial e industrial, como las Zonas de Actividad Logística (ZAL), algunas de las

10 En casi todas las regiones marítimas se han creado clusters regionales compartidos por todos los agentes marítimos, con una finalidad similar a la del Clúster marítimo español: ofrecer una visión integrada del sector marítimo, aprovechar sinergias entre los diferentes subsectores, promover la imagen interna y externa del macro-sector marítimo, promover la presencia internacional o me-jorar la coordinación de la I+D. El Clúster marítimo asturiano, por ejemplo, comprende 49 em-presas y 29 entidades públicas y privadas, que se unen en torno a un interés común como es be-neficiarse mutuamente de la cadena de valor. Al Clúster marítimo español pertenecen los clusters regionales, los centros nacionales de investigación, universidades, ANAVE, Puertos del Estado y muchas otras entidades con interés marítimo.


cuales, como la del puerto de Bilbao, pueden estar a más de 70 km de la costa. Con extensiones que van desde unas pocas decenas hasta cientos de hectáreas, las ZAL son un importante foco de atracción de inversiones, y permiten integrar la actividad estrictamente logística con parques industriales, ecoparques ambientales o zonas de ocio y gastronomía. La ZAL promovida por los puertos de Gijón y Avilés, por ejem-plo, mucho antes de iniciar su actividad (aún se están adquiriendo las 413 ha de las que va a constar) ya tiene para su primera fase una demanda superior al terreno dis-ponible. La agrupación de toda la industria en polígonos, del tipo que sea, cumple el triple objetivo de potenciar el crecimiento económico, disminuir la presión am-biental de las industrias individuales sobre la costa y aumentar el empleo. Son, sin duda, un importante elemento para el desarrollo sostenible.

Igualmente, este triple objetivo se puede asegurar mejor aumentando el hinterland portuario a zonas y regiones del interior del país, con puertos secos o nuevos polí-gonos logísticos o zonas de transferencia de mercancías.

Como carácter diferenciador de este tipo de polígonos industriales, al menos en es-tos primeros momentos de la era del cambio climático, será la creación de ZAL o polígonos sostenibles, con las mismas características ya señaladas: un altísimo nivel de ecoeficiencia que garantice la sostenibilidad total y el objetivo cero carbono. El reto para estos nuevos polígonos industriales es la obtención de la certificación am-biental ISO 14001 para todas las empresas individuales; la extensión de la misma al conjunto del polígono (con plan anual de objetivos y metas, general), y una exten-sión, aún ulterior, a algún tipo de certificación en sostenibilidad.

Energías renovables off-shore

Pero, si bien ni los puertos, ni las navieras, ni la economía en su totalidad tendrían mucho sentido sin la industria extractiva, también es cierto que aquella es la princi-pal generadora de la deuda del carbono de las mercancías de las que hemos habla-do. Es más, la propia industria portuaria receptora de esos graneles sólidos, líquidos o gaseosos, continúa añadiéndole más y más huella, al igual que el transporte y los propios servicios portuarios.

La industria ligada a la costa y a los puertos representa en ocasiones hasta el 20% del consumo energético de toda la región donde se ubica. Tanto la industria como los puertos (como principal motor aglutinador de ésta) poseen pues una importan-te deuda en carbono, cuya cancelación exige, como acabamos de decir, planes con-juntos de actuación.

En la nueva era del cambio climático en la que nos encontramos (unido al encareci-miento del petróleo), nada parece más evidente que la necesidad de establecer alian-zas entre los puertos, la industria portuaria y las navieras con base en puerto, para


participar conjuntamente en el desarrollo de las energías alternativas y en las nece-sidades de investigación previa que ello conlleva (véase el capítulo 10). Los puer-tos, aprovechando ese papel de concentración y relaciones con la industria portua-ria, pueden jugar un papel vital para el desarrollo de un nuevo tipo de energía que todavía está por explotar casi en su integridad.

Los puertos poseen infraestructuras muy costosas que pueden ver incrementado su valor si se abren a este nuevo tipo de tecnologías. Los diques exteriores de protec-ción pueden albergar aerogeneradores que, en sus modelos más potentes, alcanzan hasta los 5 MW de potencia por unidad. Una central en cualquier puerto del norte de España solamente con cinco de estas torres, expuesta a los vientos, puede produ-cir más de 40 000 MWh/año. El parque eólico instalado en el dique de protección del puerto de Bilbao, compuesto por 5 aerogeneradores de 2 MW de potencia cada uno, genera alrededor de 23 000 MWh/año, y en un estudio encargado por el Con-sejo económico y social de Cantabria se sugiere que el puerto de Santander podría llegar a generar varios cientos de megavatios con este sistema, suficientes para cu-brir las necesidades de la Autoridad portuaria, de la Comunidad portuaria y de una parte importante de la población de Santander.

Por otro lado, ya existen alrededor de 20 proyectos para instalar aerogeneradores en mar abierto. La legislación española ya permite estas instalaciones, habiéndose catalo-gado por ahora unos 73 emplazamientos apropiados en una franja litoral que alcanza las 24 millas. Con una potencia mínima prevista de 50 MW por parque, la potencia total instalada podría llegar hasta los 10 000 MW, si bien la Asociación empresarial eólica considera que no se alcanzarán los 5 000 MW antes de 202011. Iniciada esta nueva tecnología en España12, los puertos, que cuentan con aguas de su competen-cia, poco profundas y en entornos industriales, deberían comenzar a estudiar la posi-bilidad de instalar pequeños parques eólicos en segunda y tercera línea frente a los di-ques de protección, duplicando o triplicando así, sus posibilidades de generación, en un entorno ya industrializado, y, por lo tanto, sin mayores exigencias paisajísticas.

Los faros, las centrales eléctricas, los buenos accesos, la evacuación de la energía, son muchas de las ventajas de utilizar los puertos como puerta de entrada a las ener-gías marinas, pues uno de los escollos de los aerogeneradores o parques de boyas undimotriz es, precisamente, la necesidad de redes eléctricas con nudos de evacua-ción para la energía producida, capaces de soportar importantes inyecciones de po-tencia. En el IV Foro ambiental portuario, celebrado en Madrid, en noviembre de 2006, se describieron varios de los muchos prototipos implantados por el mundo que utilizan la energía de las olas, tanto en fijo como en sistemas flotantes: prototipo

11 Otros estudios, sin embargo, como los de Greenpeace o los de la Comisión Europea, sugieren que se podrían alcanzar los 25 000 MW de potencia, entre 2020 y 2030.12 En el resto del mundo existen ya unos 700 MW de potencia instalados, de los cuales 400 están en Dinamarca, 250 en el Reino Unido y el resto en Suecia, Holanda e Irlanda.


fijo OWC en Noruega, de 1 MW; prototipo fijo OWC en Azores, de 300 KWA; OWC fijo de Irlanda del Norte, de 500 KWA; prototipo flotante Mighty Whale del JAMSTEC, de 150 KWA; boya IPS OWEC, de hasta 250 KWA; boya sumergida de Ocean Power Technologies, en Santoña, de 150 KWA por unidad y parque de 1 500 KWA; sistema de fondo Archimedes Wave Swing, de AWS II BV, ubicado en Portugal; sistema flotante Pelamos, de Ocean Power Delivery, en el mar del Norte, de 250 KWA, etc. (Vidal, 2006).

La Unión Europea apoya la I+D en esta fuente energética, tanto con la creación del European Marine Energy Centre, situado en Orkney Islands, Escocia, como con la financiación de proyectos de viabilidad. Y también España, a través de los Reales Decretos 661/2007 y 1028/2007.

Otra estructura portuaria aprovechable para las energías alternativas, son las cubier-tas de las abundantes y despejadas naves y tinglados de mercancías, las cuales pue-den albergar importantes superficies de paneles solares térmicos o fotovoltaicos. Así, por ejemplo, en la ZAL del puerto de Barcelona se proyecta instalar paneles foto-voltaicos cuya energía generada será vendida a la red pública. Las 1 455 placas so-lares y sus 2 400 m2 de superficie, tendrán una potencia de 271 KW equivalentes a 313 KWp y generarán al año unos 420 MWh.

Los puertos pueden ver notablemente revalorizadas y rentabilizadas sus infraestruc-turas, al tiempo que adquieren interesantes cotas de competitividad. Y, sin duda, tal aspiración se incrementará en la medida en que aumente la capacidad de cooperación con el resto de la industria portuaria y con el resto de los sectores marítimos (como las navieras), necesitados de proyectos para reducir su huella del carbono.

6.2.4. Declaración del clima de los puertos del mundo

Tras todo lo dicho no es de extrañar que los puertos hayan elaborado una Declara-ción, ya citada, firmada en el puerto de Róterdam en julio de 2008, y cuya finalidad era la implantación en todos los puertos del mundo de planes de acción para com-batir el cambio climático y alcanzar una alta calidad del aire. De forma resumida, los puertos que firmen la Declaración del clima se comprometen a lo siguiente:

Se reconoce1. que el transporte entre puertos, operaciones portuarias y activi-dades industriales portuarias contribuyen a la emisión de Gases de Efecto In-vernadero (GEI). Los puertos ocupan un importante lugar en la cadena de suministro, capacitándoles para influir positivamente en la sostenibilidad de la cadena. Cuentan con numerosas oportunidades para la reducción de GEI.

Iniciativas para reducir CO2. 2 en buques: a) desarrollo de buques limpios (diseño, combustibles, etc.); b) desarrollo y estandarización del suministro eléctrico (renovable) en puertos; c) considerar reducciones de velocidad;


d) desarrollar incentivos transparentes basados en sistemas ambientales en buques; e) urgir las disposiciones para reducir CO2 y para el desarrollo de Marpol Anexo VI.

Iniciativas para reducir emisiones de CO3. 2 en operaciones portuarias: a) promover medidas de reducción de CO2 en terminales y manejo de mer-cancías; b) promover medidas para la ecoeficiencia energética en todos los elementos y miembros portuarios; c) desarrollar servicios náuticos sosteni-bles (remolcadores, etc.); d) instalar sistemas de conexión eléctrica (renova-ble) para los buques atracados.

Iniciativas para reducir emisiones del transporte por el 4. hinterland: a) uso eficiente y logística innovadora para recortar las necesidades de trans-porte en el hinterland; b) promover los modos de transporte limpios y ener-géticamente eficientes; c) estimular el desempeño ambiental de todos los mo-dos de transporte.

Promover el uso de energías renovables:5. a) promover la generación de energías renovables (eólica, solar, geotérmica) en el dominio público y priva-do; b) uso de energías renovables donde sea posible en las operaciones de la Autoridad portuaria y en operaciones portuarias en general; c) promover el transporte y el procesado de biomasa certificada para la producción de ener-gías renovables.

Huella del carbono:6. a) iniciar el proceso de cuantificación y gestión de la huella del carbono creando inventarios de carbono de sus propias actividades, de las operaciones portuarias en su conjunto y de las partes relevantes de la cadena de suministro; b) crear estructuras y mecanismos de registro para in-ternalizar la autovaloración y control del CO2; c) desarrollar una metodología para determinar y reducir la huella en la zona portuaria (por unidad de activi-dad) y distinguir entre manejo de mercancía y actividades industriales portua-rias; d) desarrollar objetivos propios para la reducción de emisiones de CO2.

Implementación: 7. a) crear mecanismos institucionales y responsabilidades en los puertos para dirigir la reducción continua de emisiones y la innovación; b) monitorear y evaluar la implementación de las iniciativas mencionadas; c) abogar por estas iniciativas de una forma activa en su región y en sus redes o alianzas; d) organizar y facilitar la transferencia de tecnología, educación o intercambio de buenas prácticas y ejemplos de coste-beneficio.

Esta declaración no deja lugar a dudas sobre las tendencias a las que nos hemos ve-nido refiriendo y hacia las que deberían encaminarse todos los puertos. La Organi-zación marítima internacional está preparando un documento sobre las emisiones de gases de efecto invernadero de los buques, el cual será presentado en la Conferencia de las Partes de finales de 2009 para el período post-Kioto.


6.3. El papel social de los puertos

6.3.1. Puerto comercial-puerto deportivo: una sinergia inevitable

También son muchas las sinergias que se pueden extraer de una adecuada alianza en-tre el puerto comercial y los puertos deportivos, o, por extensión, el sector turístico local o regional, otro foco de empleo y riqueza. Desde tierra a mar, algunas de las influencias que los puertos comerciales han ejercido o pueden ejercer en el desarro-llo turístico, son las siguientes:

Relaciones puerto-ciudad y turismo costero urbano

En el marco de las relaciones puerto-ciudad, todos los puertos españoles han pro-movido importantes equipamientos tales como paseos marítimos, playas artificiales, acuarios, etc., contribuyendo todo ello, de forma muy notable, al desarrollo turísti-co de la ciudad y de la región donde se ubica.

Un elemento destacable son las playas artificiales, espacios de ocio para la ciudada-nía, que constituyen a su vez notables obras marítimas, y que influyen en la diná-mica marina y, por tanto, en la conservación ambiental. Resulta por lo tanto vital la colaboración entre los responsables de obras, los responsables de turismo y los res-ponsables ambientales o de I+D, al que cabe añadir otro tipo de sinergias como las derivadas de la instalación de estructuras artificiales para la contención de arenas (sandtainers), o para la conservación de la biodiversidad. En muchas playas del Cari-be se lleva años instalando este tipo de estructuras para evitar la erosión y para con-tribuir a la conservación ambiental.

El puerto de Tarragona creó en el año 2000 el Museo del Puerto de Tarragona, con 2 400 m², 400 de ellos dedicados a Aula de actividades pedagógicas, donde se muestran las actividades del puerto comercial, pesquero y deportivo. La Autoridad portuaria de Baleares ha remodelado su paseo marítimo instalando mobiliario urbano y zonas ajardi-nadas, reformando el pavimento o ampliando el ancho del paseo. El puerto de Málaga ha creado el Palmeral de las sorpresas en uno de sus antiguos muelles, combinado con elementos acuáticos y áreas de ocio, el cual incluye una pequeña terminal de pasajeros, un museo del puerto y el Aula del mar, donde se muestra la flora y fauna del mar de Alborán. La Autoridad portuaria de Santander ha colaborado en la creación del museo Centro de arte Faro Cabo Mayor, dedicado a la difusión, interpretación y preservación de las creaciones inspiradas en el mar. El puerto de Cartagena ha culminado la remode-lación de la fachada marítima de la ciudad con la construcción de un nuevo edificio del Club de regatas, que incluye exposiciones con imágenes del puerto. Son algunas de las actuaciones que se desarrollan constantemente en todos los puertos de España.


Turismo costero rural

En lo referente al auge de las sendas costeras o litorales, hay que destacar el relevante papel de los faros, gestionados en la actualidad por las Autoridades portuarias. Des-de su transferencia de la Dirección de costas a las Autoridades portuarias, hace más de 15 años13, estas instalaciones han pasado a prestar múltiples usos, además del tra-dicional14, como pueden ser observatorios del medio marino, centros de interpreta-ción, museos, aulas didácticas, exposiciones, o incluso estaciones de investigación15.

Como resultado de los esfuerzos del equipo de Desarrollo local del Ayuntamiento de Gozón (Asturias) y con la colaboración de la Autoridad portuaria de Gijón, que financió un estudio para el desarrollo ambiental y social del entorno del faro de Pe-ñas, en una parte de dicho faro se creó, en el año 2005, el Centro de interpretación del medio marino de Peñas. En apenas dos o tres años ha llegado a alcanzar una cifra anual de más de 80 000 visitas, ocupando el tercer lugar regional, tras el museo del Jurásico y el museo de la Minería. Ha sido galardonado, además, durante dos años consecutivos (2006 y 2007) como Centro Bandera azul, por su defensa del medio ambiente marino y sus actividades de educación ambiental (véase figura 6.5).

El proyecto europeo INTERREG, At-Ligths, en el que participaron 13 municipios españoles y otros de Francia, Irlanda, Escocia o Inglaterra, tuvo como cometido po-ner de relieve el valor de estos singulares edificios. Sin dejar de cumplir su ances-tral función de guía de marinos y navegantes, varios de estos faros serán destinados a aulas didácticas y educativas, museos, hoteles o bibliotecas, y se intentará impul-sar una gran ruta europea de los faros, vinculada también a la cultura pesquera, a la gastronomía y al territorio.

La Autoridad portuaria de Ferrol-San Cibrao ha establecido una sistemática general para elección de usos alternativos en faros, que ha desembocado de manera práctica en un Plan de ordenación y usos en estas instalaciones, y que pretende ser un refe-rente aplicable a cualquier Autoridad portuaria. Las actuaciones potenciales en los faros se dividen en 5 grandes bloques: 1) promoción cultural y formación (museo, centro de interpretación, sala de exposiciones, aula de formación); 2) ocio y deporte (ruta de senderismo o cicloturismo, campos deportivos, miradores, observatorios, sendas peatonales); 3) logística y de servicio a seguridad marítima (nodo de enlace

13 Ley 62/1997 de modificación de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mer-cante.14 Los faros no sólo no han perdido su antigua función, sino que, además de continuar prestando un servicio a los navegantes, son una excelente plataforma para las nuevas tecnologías de ayuda a la navegación, tales como el control del tráfico marítimo, las estaciones de transmisión de correc-ciones diferenciales DGPS, los dispositivos AIS o el futuro de la e-Navegación.15 La Autoridad portuaria de Baleares, por ejemplo, cedió el faro de Cap Salines al IMEDEA para instalar una Estación de investigación costera, así como el faro de Ses Coves Blanques para Cen-tro de interpretación del mar.


y comunicaciones, almacén, estación meteorológica, estación DGPS, vivienda); 4) restauración, hostelería y residencial (bar-cafetería, hotel, casa rural, spa-balnea-rio, albergue juvenil, camping); 5) otras, generadoras de recursos (pequeños comer-cios, repetidor de comunicaciones, acuicultura, parque eólico, huerta solar, conce-siones a terceros) (De la Peña, 2008).

Sería deseable destinar, al menos una parte de los faros, a centro de interpretación del litoral, pasando así a ser la principal antorcha de los planes de gestión costera que se están elaborando en todas las regiones (en lo que, a ciencia cierta, los puertos colaborarían muy gustosamente). Por lo pronto, el faro de Ribadesella, en la zona oriental de Asturias, y en el que se van a invertir unos 600 000 euros, va a ser desti-nado a centro de interpretación de la futura reserva marina de El Cachucho. El faro de Torres, en el centro de la región, se ha destinado a exposiciones y observatorio de aves, y formará parte de las rutas europeas que se quieren impulsar, junto con otras 17 villas marineras del norte de España y otras.

Figura 6.5. Todos los faros de España tienden a convertirse en centros didácticos o culturales, y, en consecuencia, en polo de atracción turística (faro de Peñas, en

Gozón, Asturias, convertido en Centro de interpretación del medio marino) (Fuente: Víctor Cuervo)


Todos los municipios han entendido que los faros son un activo fabuloso para la pro-moción turística, didáctica y cultural; constituyen un legado extraordinario de nues-tra herencia histórica marítima, y no dudan de que sus efectos sinérgicos con el res-to de equipamientos litorales harán que sean incluidos en los itinerarios costeros con un alto potencial de atracción.

Turismo “de naturaleza”

Uno de los sectores turísticos que más futuro tiene y que, además, resulta estricta-mente necesario para evitar la congestión y el deterioro en los espacios costeros, es el turismo de naturaleza o turismo ecológico. La contribución de España al perío-do de consultas del Libro verde ha solicitado tanto este tipo de turismo, como una adecuada educación ambiental orientada al turista, así como la sinergia del turismo con la actividad pesquera (la “pesca-turismo”), lo que redundaría tanto en la protec-ción de los recursos pesqueros como del ecosistema marino. La declaración cita ex-presamente la observación de cetáceos, por ejemplo, en Canarias y en el estrecho de Gibraltar, siendo España el tercer país del mundo en esta actividad, detrás de Esta-dos Unidos y Canadá, otra actividad que requiere ser tenida en cuenta en la futura ordenación del territorio marítimo.

Tal y como demandan científicos, ecologistas, y organizaciones de todo tipo, la crea-ción de una extensa red europea de reservas marinas va a ser uno de los ejes principa-les de la futura política marítima común, ya que en ellas confluyen todos los sectores que integran la gestión marina y litoral, tales como el medio ambiente (conserva-ción de la biodiversidad y los ecosistemas marinos), la conservación de los recursos pesqueros (efecto reserva de los stocks comerciales), el desarrollo turístico (deportes náuticos, escafandrismo), la I+D+i (proyectos de investigación), o la economía y empleo.

La reserva marina de las islas Medas, en Cataluña, por ejemplo, es un caso singular en el que una única atracción ambiental ha permitido un desarrollo económico de la zona sin precedentes, puesto que un alto porcentaje de los habitantes del entor-no viven de las ventas, el comercio y las actividades ligadas al buceo deportivo y al espacio protegido16.

Los puertos son una de las varias entidades que, en el marco de una gestión integra-da, deberían interesarse por colaborar en la creación y gestión de estos espacios, pues su actividad comercial, industrial y constructiva, produce una imagen de impacto ambiental que puede verse compensada por el apoyo a la gestión de estos espacios marinos protegidos. Su experiencia en señalización y balizamientos, climatología,

16 Aunque también son un vivo ejemplo de cómo una excesiva presión turística puede afectar ne-gativamente a un espacio protegido, lo que obliga a planificar cuidadosamente su gestión.


monitoreo de vientos y oleaje, experiencia en obras marítimas, influencia en las ru-tas marítimas y en la seguridad, intervención en proyectos de I+D, administrador de importantes infraestructuras costeras, como los faros, etc., les convierte en una pieza fundamental para la gestión integrada de unos espacios que van a proliferar en el futuro. De hecho, el puertos de Róterdam, por ejemplo, ha colaborado en la pro-tección de varias especies marinas y en la conservación de 750 ha de zonas naturales, en compensación por las obras costeras de su nueva terminal de Maasvlakte.

En un estudio realizado por el puerto de Gijón en 2004 para evaluar la posibilidad de proteger el entorno marino del cabo Peñas, en el norte de España, se determina-ron múltiples beneficios derivados, tanto para el puerto de Gijón como para los mu-nicipios costeros, el sector pesquero, el sector turístico, etc. (Anadón, et al., 2004). Como importante fuente de capital natural, permite compensar el impacto deriva-do de las obras portuarias.

Algunos puertos han creado observatorios submarinos o puntos singulares de buceo o de protección arqueológica17 en sus aguas de servicio o en sus aledaños. El puer-to de Granadilla, en Canarias, ha establecido la Fundación Observatorio ambiental como compensación a las obras del puerto, cuyo cometido será controlar el estado de la biodiversidad y la conservación de los recursos naturales. Creará un banco de datos de todas las especies y hábitats marinos de la región; acometerá los requeri-mientos de la Directiva Hábitat europea; diseñará indicadores del estado de conser-vación de diversas especies y detectará amenazas para la conservación y para los Lu-gares de Interés Comunitario (LIC) o zonas de la Red Natura 2000, entre otros. El puerto de Huelva recuperó la margen izquierda de la ría del Odiel y construyó un centro de recuperación de especies marítimas amenazadas en el paraje natural Ma-rismas del Odiel, declarado Reserva de la biosfera.

Turismo náutico sostenible

La atracción turística debida a la demanda de los deportes náuticos es uno de los grandes recursos de cualquier ciudad costera. Los 7 650 km de costa y el potencial turístico de España han propiciado que la evolución de los puertos deportivos haya pasado de los 131 en 1976 (con 24 305 amarres), a los 221 en 1990 (con 58 368 amarres), y de ahí a los 321 de 2004 (con 106 795 amarres), lo que supuso un in-cremento del 38%. En la actualidad existen 323 puertos deportivos y 108 000 pla-zas de amarre. Por Comunidades, Baleares contaba en 2004 con un 20% de los puer-tos deportivos, la Comunidad Valenciana un 15%, Cataluña un 14%, Andalucía un

17 La Autoridad portuaria de Huelva, por ejemplo, ha firmado con la Consejería de cultura de Andalucía un convenio de colaboración para delimitar los yacimientos arqueológicos subacuáticos existentes, destacando así la riqueza del sustrato arqueológico andaluz, arrojando luz sobre la cul-tura de los pueblos que, desde épocas muy antiguas, han forjado la historia de Huelva.


12% y Canarias un 10%; el resto de regiones costeras posee entre el 4 y el 9% del total (Camarero et al., 2006; véase también el capítulo 8).

Son muchísimos los puertos comerciales que han destinado parte de sus antiguas instalaciones a la creación de puertos deportivos, contribuyendo a ese espectacular crecimiento que ha tenido lugar en los últimos 30 años. Algunos han gestionado in-cluso dichas instalaciones durante años, y han contribuido a la organización de re-gatas, hasta consolidar el sector en ciudades costeras con poca tradición en los de-portes náuticos. Y conforme se vayan abandonando las antiguas dársenas (debido al cada vez mayor tamaño de los buques comerciales) más cómodamente se podrá de-sarrollar este potencial. La AP de Almería, por ejemplo, planea desplazar la actividad industrial, próxima a la ciudad, para construir un gran puerto deportivo y un muelle de cruceros. La AP de Tarragona, como parte de la remodelación de toda la facha-da portuaria frente a la ciudad, proyecta construir un puerto deportivo para grandes yates (de hasta 120 m de eslora), el cual contará con un club náutico, aparcamiento subterráneo, rehabilitación de edificios y zona de ocio.

Turismo de cruceros

El desarrollo portuario resulta imprescindible para el desarrollo de uno de los secto-res turísticos más rentables y prometedores: el turismo de cruceros. En los últimos años se han superado los 4 millones de pasajeros y los 3 000 buques de crucero, los cuales recalan en 41 puertos de interés general. Destacan los puertos mediterráneos, como los de Baleares y Barcelona, los cuales sobrepasan el millón de pasajeros, supe-rando incluso a puertos emblemáticos, como Venecia, Nápoles o Savona.

Se están propiciando continuamente acciones destinadas a potenciar esta fuente de riqueza y esparcimiento (de calidad de vida, en definitiva), donde las sinergias (con el resto de medios de transporte y con las autoridades regionales) se hacen más evi-dentes. El puerto de Málaga, por ejemplo, participa, junto con la empresa Creuers del Port de Barcelona18, en la firma Cruceros de Málaga, la cual explota la nueva Es-tación marítima, con 1,5 millones de euros invertidos inicialmente en desarrollo de medios técnicos. La Autoridad portuaria de Huelva colabora activamente con el Pa-tronato provincial de turismo para promover la llegada de cruceros turísticos a la provincia. Para lograrlo han ideado estrategias de actuación, preparan rutas y excur-siones, elaboran folletos y otros medios de información turística. El puerto de Bil-bao inauguró en 2006 el nuevo muelle de cruceros de Getxo, junto con la Oficina de información turística de Bilbao. El puerto de Málaga inauguró en 2007 la nueva estación marítima del dique de Levante, acompañada de la remodelación del paseo marítimo, lo cual contribuye a sus cerca de 250 escalas anuales. Estos puertos tienen

18 La cual gestiona cinco terminales de pasajeros en el puerto de Barcelona, prestando servicio a 1,2 millones de pasajeros por año.


comprometidos, entre 2006 y 2009, unos 118 millones de euros en equipamientos y terminales de pasajeros, tanto de línea regular como de pasajeros.

En el sector de los cruceros es donde mejor se pueden apreciar los beneficios deriva-dos de una adecuada cooperación y política de alianzas entre agentes, puertos y re-giones. Sólo de esa forma se puede ofrecer a los potenciales clientes una amplia ofer-ta de servicios y atractivos en una determinada área geográfica. Por ejemplo, nueve puertos del sur de España se han unido para explotar la marca Suncruise; las Autori-dades portuarias de Canarias y Madeira explotan la marca Cruises in the Atlantic Is-lands; los puertos de A Coruña, Bilbao, Gijón y Santander se agrupan bajo la mar-ca Costa Verde, etc.

Modernas terminales de pasajeros compiten por toda Europa para atraerse este im-portante turismo de alto poder adquisitivo, incluyendo en su oferta grandes super-ficies de ocio; helipuertos complementarios; servicios turísticos, informativos y em-presariales; buques ultramodernos de alta velocidad19; megacruceros20; hoteles y centros de conferencias; acuarios o torres de observación. Creemos, no obstante, que uno de los principales elementos diferenciales está por llegar, y se tratará de la combinación de este tipo de turismo con el resto de modalidades expuestas en estas páginas (turismo ecológico, turismo ambiental o turismo subacuático, a todos ellos los podríamos englobar bajo el título de turismo sostenible21).

Turismo subacuático

El turismo ligado a los fondos marinos es un tipo de turismo casi inexplorado, que en realidad constituye el verdadero turismo ligado al mar. Situar al visitante dentro del mar (y no sobre el mar) es la auténtica asignatura pendiente del turismo náuti-co, el cual hasta ahora ha estado limitado a una pequeña élite.

Es un tipo de turismo totalmente vinculado a la exploración y a la tecnología acuáti-ca, pudiendo actuar de un modo sinérgico con los restantes sectores marítimos. To-dos recordamos el hundimiento del Prestige y el papel crucial del Nautile, vehículo francés que desempeñó todas las labores de reparación y mantenimiento. Resulta in-comprensible que España, situada ya en el octavo lugar de los países desarrollados, todavía no disponga ni siquiera de uno de estos equipamientos.

19 Alfaro et al., 1999.20 Algunos como el Queen Mary 2, con 345 m de eslora, posee una capacidad para 2 600 pasaje-ros y 1 260 tripulantes, frente a los 720 pasajeros de media de los buques de 1996 y los 1 300 de 1998. Todos los análisis apuntan a que los tamaños van a seguir creciendo. Se prevé que para 2009, los nuevos buques de cruceros tendrán una capacidad de cerca de 4 000 pasajeros.21 En el que los mismos transbordadores o mini-cruceros constituirían de por sí una completa aula didáctica, con puntos de información sobre áreas protegidas, amenazas para el medio marino, me-dios para combatir la contaminación y el cambio climático, rutas ambientales, etc.


Lejos de lo que se pudiera pensar, son muchos los modelos de vehículos subma-rinos existentes, si bien su desarrollo parece estancado desde hace décadas. Por ejemplo, el European Centre for Information on Marine Science and Technolo-gy (Eurocean) mantiene, entre muchas otras, una base de datos de vehículos sub-marinos europeos que comprende cerca de 100 tipos de vehículos agrupados en tres categorías: i) ROVs (Remotely Operated Vehicles); ii) AUVs (Autonomous Underwater Vehicles); iii) vehículos tripulados. En la sección “infraestructuras” del portal www.eurocean.org se puede encontrar más información sobre este par-ticular.

Este tipo de turismo náutico, quizás el único que falta para acercar realmente al ciu-dadano al mar, no podrá ser desarrollado sin la sinergia con otros sectores. Vehículos de este tipo son necesarios para obras marítimas y portuarias, para seguridad y res-cates subacuáticos, para medio ambiente marino, para instalaciones y equipamien-tos (cableado, pipelines, emisarios), para acuicultura, para energías off-shore, y, por su-puesto, para investigación. Y nuevamente, los puertos podrían ser fundamentales a la hora de colaborar en el desarrollo de este nuevo sector.

6.3.2. Puerto comercial-puerto pesquero: una historia ancestral

Muchos puertos pesqueros y comerciales han ido de la mano a lo largo de la historia, ya desde época romana y aun antes. En muchas hemerotecas de ciudades, puertos y museos, las dos actividades se disputan el protagonismo sobre el origen del puer-to local. Aunque sólo sea por la herencia histórica y cultural acumulada, ninguna si-nergia debería ser más fructífera que esta misma, sobre todo cuando corren tiempos tan amargos para la actividad pesquera.

Como veremos en el siguiente capítulo, se estima que la cantidad actual de peces depredadores en los océanos es aproximadamente un 10% de la cantidad que exis-tía en la época preindustrial; la producción pesquera ha estado descendiendo desde los años ochenta; muchas poblaciones de cetáceos están extinguiéndose; el 25 % de los arrecifes de coral ha desaparecido, al igual que ha sucedido con gran cantidad de poblaciones y especies.

Existen muchas actuaciones pendientes que mejorarían la salud de los mares y que aspiran a una pesca responsable, y algunas organizaciones, como Greenpeace, nos muestran algunas de ellas: activar el Plan de acción de la FAO contra la pesca ilegal, combatir el cambio climático, acabar con la contaminación marina, reducir el tama-ño de las flotas industriales, proteger la pesca artesanal, declarar una red global de reservas marinas totalmente protegidas, y, en definitiva, cambiar los sistemas de ges-tión pesquera. Una misión un tanto fatigosa en la que debería colaborar la totalidad


de los sectores marinos, aunque sólo fuese porque todos somos consumidores de los productos que el mar nos ofrece.

En el marco de la necesaria pesca sostenible que está por llegar, vamos a comprobar cómo los puertos pueden aportar su grano de arena y aumentar el “valor añadido” de la colaboración que tradicionalmente han prestando al sector pesquero22.

Colaboración tradicional con el sector pesquero

Esa colaboración tradicional se ha manifestado en la construcción de las lonjas, en la participación en la propia explotación, en la cesión de infraestructuras, etc. El puer-to de A Coruña, por ejemplo, ha construido recientemente (como el de Avilés, en Asturias, y muchos otros) una gran y moderna lonja en el muelle de Linares Riva, que incluye todos los servicios, como el sistema de refrigeración, la separación lim-pios/sucios, el sistema de recogida y selección de residuos, las zonas de expedición de mercancías, la venta electrónica, etc. Las casi 30 000 t de pesca y los casi 100 mi-llones de euros de ingresos obtenidos en 2005 dan buena fe del éxito de la sociedad gestora elegida para llevar las riendas de la misma. Facilidades al asentamiento de grandes firmas transformadoras como Carrefour, El Corte Inglés o Isidro de La Cal dinamizan enormemente el sector, y como prueba de ello se ha elaborado un Plan de choque para impulsar todavía más la actividad, plan que supone optimizar procesos, ordenar actividades o nuevas inversiones por más de 8 millones de euros.

El puerto de Huelva ha llevado a cabo recientemente la mecanización e informati-zación de su lonja pesquera, instalando una cinta transportadora, un sistema infor-mático, unas gradas con pantalla de plasma, unos paneles, unos puntos de informa-ción y otros. El puerto de Marín ha detectado un descenso de capturas en los últimos años, con la consiguiente repercusión social, lo que le ha llevado a implicarse cada vez más en proyectos como la modernización de la lonja, la renovación de las insta-laciones de exportadores o la construcción de un nuevo muelle pesquero. El puerto de Avilés ha levantado una gran lonja pesquera y además invertirá 2,5 millones de euros en la adecuación de la nave de mayoristas de pescado. El puerto de Barcelo-na en 2008 invertirá 8,6 millones de euros en la remodelación del área pesquera. El puerto de Gijón está construyendo un moderno edificio que albergará a la Cofradía de pescadores de la ciudad y a la Federación de cofradías de la región. El puerto de Ferrol invertirá 1,4 millones de euros en 2008 en las nuevas instalaciones pesqueras de Caranza. El puerto de Almería invirtió 2,7 millones de euros en las casetas de ex-portadores y otros equipamientos del puerto pesquero.

22 De entre todos los agentes que pueden influir en ese cometido, los puertos comerciales son qui-zás los más cercanos, puesto que los principales puertos pesqueros (los de las grandes ciudades cos-teras) casi siempre se han ubicado dentro de las aguas de servicio, competencia de los primeros.


Son acciones que se suceden año tras año en muchos puertos comerciales españo-les, pero que, como hemos dicho, todavía pueden mejorar sustancialmente, no sola-mente para apoyar el aspecto comercial, sino también incluso la labor extractiva, lo que redundaría en beneficios mutuos.

Efecto arrecife, efecto reserva y biodiversidad

Existen grandes beneficios, aún sin explotar, derivados potencialmente de las costo-sas infraestructuras portuarias. Ya hemos apuntado algunos de ellos, aplicados a la generación eléctrica, como los aerogeneradores en diques de protección, las placas solares en las cubiertas de naves y tinglados, o las boyas para uso de la energía de las olas, en aguas de fondeo. Uno de los grandes beneficios, aplicados en este caso a la pesca, es el aprovechamiento del “efecto arrecife” de bloques y escolleras.

Dejando a un lado la pesca deportiva, que también supone un importante aprove-chamiento de los diques y escolleras23, en estudios previos calculamos que el efecto arrecife de los bloques y escolleras del puerto de Gijón da lugar a unas capturas 4,6 veces superior a las del entorno inmediato. La producción en peso húmedo de cap-turas fue algo más del doble de la producción media mundial en la zona de escolle-ras, mientras que en el lado opuesto de la bahía de Gijón fue algo menos de la mi-tad de la media (Armas et al., 2002).

Por lo tanto, en un marco de acuerdos con la administración pesquera y con el sec-tor extractivo, toda el área de influencia de las escolleras portuarias podría dejarse actuar a modo de vivero, de tal forma que el sector pesquero viese notablemente in-crementadas sus capturas. En la actualidad, casi todos los puertos permiten la pesca en sus aguas de fondeo (zona II de las aguas de servicio), a pesar de estar prohibida por el Reglamento de la policía portuaria.

Igualmente, el efecto reserva de las dársenas portuarias (zona I de las aguas de ser-vicio) no es nada despreciable. En otro estudio de pesca experimental realizado con el fin de analizar el efecto de las grandes obras portuarias en la pesca, se observó que las capturas en el interior del puerto, en la bocana y en las inmediaciones (dár-sena, bocana y Torres) eran superiores a las de la zona opuesta de la bahía (Cervi-gón), para todas las artes salvo para el palangre (Álvarez et al., 2005-2008) (véase la figura 6.6). En este último caso, los resultados estaban muy influenciados por el alto peso de la especie predominante, el congrio, con un peso de hasta 25 kg (véa-se la figura 6.7).

23 En un estudio de 2002 (Arroyo et al., 2002), calculamos el valor de la pesca deportiva asociada al puerto de El Musel. De las 23 000 licencias de pesca deportiva que hay en Asturias, unas 6 000 corresponden al municipio de Gijón, con un gasto medio de unos 607 euros por persona y año. Gran parte de los mismos pescan, gracias a su comodidad, cercanía y fácil acceso, en el puerto de El Musel, el cual podría mover entre 2,4 y 3,6 millones de euros al año.


Figura 6.6. Estudios de pesca experimental en la bahía de Gijón para evaluar los efectos de la obra de ampliación. En todos los casos, salvo para el palangre, las capturas son mayores en el entorno portuario, lo que demuestra los beneficios

del efecto reserva y del efecto arrecife producido por dársenas y escolleras


Figura 6.6. Estudios de pesca experimental en la bahía de Gijón para evaluar los efectos de la obra de ampliación. En todos los casos, salvo para el palangre, las capturas son mayores en el entorno portuario, lo que demuestra los beneficios

del efecto reserva y del efecto arrecife producido por dársenas y escolleras (continuación)


Figura 6.7. El efecto arrecife de las escolleras portuarias incrementa las capturas pesqueras (congrio de 25 kg capturado en la estación de Torres a raíz del programa de pesca experimental para el seguimiento de la obra de ampliación del puerto de

Gijón) (Foto: J. M. Álvarez y J. L. Carrascal)


Pero, los arrecifes artificiales que forman las escolleras y bloques portuarios no son los únicos elementos de producción que pueden ser propiciados por los puertos. Como medida compensatoria a las grandes estructuras portuarias se ha barajado en ocasiones la colaboración en la instalación de arrecifes artificiales, bien en aguas por-tuarias o bien en aguas colindantes o incluso alejadas. Quizás falte un poco más de empeño por parte de los pescadores para que los puertos se decidan a acometer este tipo de obras en aquellas zonas que no interfieran la actividad portuaria.

Acuicultura portuaria y repoblación

En segundo lugar, debido al incremento del tamaño de los buques y al abandono de los antiguos atraques, los puertos pueden dedicar a la acuicultura en jaulas flo-tantes una considerable cantidad de lámina de agua inútil para otros usos. Esta al-ternativa tendría un componente productivo, pero también una importante función de concienciación para que los pescadores vayan asumiendo los nuevos métodos de producción.

Como ya señalamos, sería una forma nada desdeñable de colaboración entre los puertos y el sector pesquero local, que podría ser un complemento en sus ingresos, sobre todo en los días de paro forzado por las inclemencias del tiempo, y que po-dría abocarles a elegir proyectos con amplitud de miras, sobre todo en los puertos de las costas del Mediterráneo y sur de España, donde proliferan los cultivos en jau-las flotantes. Otra actividad interesante, esta vez para los puertos del norte, en par-ticular los que acuden a la costera del bonito, sería el mantenimiento o el cultivo de cebo vivo (bocarte, por ejemplo), ya que su captura va a acabar resultando más cos-tosa que la captura de la propia presa.

No hay que olvidar que el Plan estratégico de la acuicultura marina de España 2007-2013 contempla un fuerte impulso para este sector, nuevamente desde la perspectiva del desarrollo sostenible, lo que, entre otras cosas va a generar importantes oportu-nidades de empleo. He ahí otra función de los puertos que se propongan colaborar con el sector: propiciar la transferencia del empleo desde la pesca, en declive, hacia las modernas tecnologías de explotación de los recursos marinos.

Esta simple actuación, desarrollada en todo el sistema portuario español, podría ser un elemento muy valioso en la deseada transición del pescador extractivo al pesca-dor productivo, con todo el beneficio social que los puertos pueden imprimir de ese modo al sector pesquero. De hecho, algunos puertos gallegos ya han concedido di-versos espacios marinos o terrestres para la instalación de bateas, jaulas flotantes o plantas de engorde de rodaballo.

La zona terrestre de los puertos presenta condiciones excelentes para una de las ac-tividades que será crucial para la pesca del siglo xxi: la repoblación de caladeros, la


cual se contempla como una de las principales actuaciones del citado Plan estratégi-co de acuicultura. Un puerto reúne todas las condiciones para el ejercicio de esta ac-tividad: espacio para la instalación de los criaderos, embarcadero para los buques de repoblación, medios e infraestructuras de apoyo, aguas de servicio propias para las primeras experiencias, así como la cercanía de la Cofradía de pescadores local, y, en muchos casos, de la Administración pesquera, para desarrollar los proyectos.

Además de los muchos puertos que ya sirven de base para las empresas con bateas o jaulas flotantes de lubina y dorada en alta mar, los puertos realizan ya muchos otros servicios al sector acuícola. En el puerto de Motril, por ejemplo, el Centro de desa-rrollo pesquero dispone de instalaciones de acuicultura y acuarios para la adaptación de especies comerciales del mar de Alborán. De este modo, se están explorando nue-vas formas de ingresos para los pescadores, como son la captura de ejemplares vivos para el mercado acuarológico (Jiménez et al., 2008).

Entre los numerosos retos que se están planteando para desarrollar el sector de la acuicultura en Europa, el comisario Joe Borg cita la necesidad de “mejorar las ex-periencias y herramientas de ordenación litoral y de buscar la integración de las di-ferentes técnicas de acuicultura con el resto de sectores, como por ejemplo, la pro-ducción de energía a partir del mar, con el objetivo de aprovechar mejor el espacio disponible” (Anónimo, 2007d). En los puertos confluyen muchas de las oportuni-dades para aspirar a esa integración.

6.4. El papel ambiental de los puertos y la I+D

6.4.1. Gestión ambiental portuaria

Los puertos suelen ofrecer al ciudadano una imagen más bien negativa por lo que respecta a su impacto ambiental, debido a la intensa actividad portuaria, industrial y comercial. Por este motivo, todos los puertos españoles y europeos han intensifica-do enormemente su control ambiental, especialmente en la última década.

Puertos del Estado ha sido el impulsor de una de las medidas más destacadas para el control de las masas de agua portuarias, al elaborar la Recomendación de obras marítimas para la Calidad de las aguas litorales en las áreas portuaria (ROM 5.1), la cual se está ejecutando en colaboración con la Universidad de Cantabria. Esta metodología se ha aplicado, por ejemplo, al puerto de Gijón, donde se ha es-tablecido una red de 20 estaciones de control y una campaña mensual de toma de datos (20 parámetros a 3 profundidades). Gracias a las medidas puestas en práctica (como la renovación total de la red de saneamiento, la eliminación de todos los ver-tidos incontrolados al mar, la supresión de las fosas sépticas o el dragado de fondos contaminados), la calidad de las masas de agua portuarias en los últimos tres años


ha sido buena o muy buena, según terminología de la citada recomendación (Do-ménech et al., 2006).

Hablando de redes de control de aguas, también hay que citar la red de boyas ocea-nográficas de Puertos del Estado, la cual cubre toda la costa peninsular. Estas boyas proporcionan en tiempo real datos meteorológicos, de oleaje, de corrientes, de tem-peratura y de salinidad. Los datos, no sólo son útiles para las operaciones portua-rias, también lo son para por los servicios de Salvamento marítimo, pescadores, de-portistas náuticos e investigadores, permaneciendo accesibles de forma permanente enhttp://www.puertos.es. El banco de datos oceanográficos de Puertos del Estado (200 Gbytes y 4 000 consultas/mes) no se nutre solamente de la red de boyas ex-teriores (REDEXT), sino también de la red de boyas costeras (REDCOST), de la red de mareógrafos portuarios (REDMAR) y de la red de estaciones meteorológi-cas portuarias (REMPOR) (Serrano et al., 2006).

Pero, quizás ninguna otra medida ha beneficiado tanto a la calidad de las aguas ma-rinas como el Protocolo MARPOL 73/78, una iniciativa de la Organización marí-tima internacional que entró en vigor a nivel internacional a principios de los no-venta, con el objeto de evitar los vertidos incontrolados de los numerosos residuos que generan los buques mercantes mientras navegan (oleosos, líquidos nocivos, aguas sucias, residuos sólidos y residuos relacionados con los gases). Desde Puertos del Estado se mantiene una base de datos de todos los servicios de interés general efectuados por los puertos, donde se observa que entre 2003 y 2007 se recogieron 1 715 891 m3 de residuos de buques (véase la tabla 6.3), con lo cual se ha evitado que permanezcan en el mar.

El puerto español que más residuos MARPOL gestiona es Algeciras, que en 2005 recogió 34 389 m³ de residuos oleosos, los cuales son tratados en el propio puer-to junto con los del resto de puertos andaluces. Algeciras realiza 13,9 servicios por cada 100 buques recibidos, seguido de los 10,3 servicios de Valencia, los 4,5 de Bar-celona, los 3,6 de Bilbao o los 3,3 de Las Palmas. Las bonificaciones del puerto de Algeciras para incentivar las entregas, ascendieron en 2005 a 270 000 euros, medi-das que, entre otras, supusieron que la recogida de residuos MARPOL aumentase 15 veces en los últimos 10 años.

Completa esta serie de medidas, el amplio número de simulacros de derrames efec-tuados en todos los puertos de España, en colaboración con Capitanías marítimas, terminales marítimas y cuerpos de seguridad de la ciudad, los cuales se enmarcan dentro de los Planes Interiores de Contingencias (PIC) a los que obliga la legisla-ción vigente. Los puertos tienen la misión, además, de recabar el PIC de todos los concesionarios y terminales con riesgo de vertidos. Las medidas preventivas contra derrames accidentales supone, como en el caso del puerto de Gijón, la adquisición de barreras de contención de derrames, de skimmers para absorber el hidrocarburo, de contenedores de residuos, de absorbentes, y además la elaboración de planes de


formación en seguridad marítima o a la contratación de empresas de intervención ante emergencias, entre otros.

Las medidas emprendidas por los puertos para frenar la contaminación marítima aumentará más, si cabe, debido a los esfuerzos legislativos comunitarios por acotar las responsabilidades ambientales: la Comisión Europea emitirá en breve una nueva Directiva para castigar los delitos de contaminación en el mar, los cuales supondrán sanciones penales para capitanes de buque, armadores o propietarios, tanto para ver-tidos de petróleo como para la mala gestión de basuras o desechos, sea de forma vo-luntaria o involuntaria, y en todo tipo de aguas.

Un esfuerzo más de los puertos para el control de la contaminación ha sido la incor-poración de los sistemas de gestión ambiental. Muchos puertos ya están certificados

Tabla 6.3. Residuos recogidos en los Puertos del Estado, procedentes de buques (residuos MARPOL), entre los años 2003 y 2007

Anexo MARPOL Año N.oescalas

Cantidad(m3)

N.oservicios

%descargas m3/servicio

I(oleosos)

2007 131 350 236 985 11 722 8,92% 20,22

2006 122 898 230 951 10 670 8,68% 21,64

2005 120 403 193 154 9 465 7,86% 20,41

2004 115 983 207 447 7 897 6,81% 26,27

2003 118 033 169 105 7 340 6,22% 23,04

TOTAL I 1 037 642

IV(aguas sucias)

2007 131 350 1 996 112 0,09% 17,82

2006 122 898 1 817 82 0,07% 22,16

2005 120 403 6 318 119 0,10% 53,09

2004 115 983 13 412 295 0,25% 45,46

2003 118 033 18 756 190 0,16% 98,72

TOTAL IV 42 299

V(residuos sólidos)

2007 131 350 164 893 43 695 33,27% 3,77

2006 122 898 154 947 44 218 35,98% 3,50

2005 120 403 118 443 39 146 31,27% 4,88

2004 115 983 120 215 36 283 28,25% 3,25

2003 118 033 77 452 27 325 20,09% 2,67

TOTAL V 635 950

TOTAL 1 715 891

Fuente: base de datos MARPOL de Puertos del Estado.


en ISO 14001 y muchos otros poseen procedimientos de gestión o se hallan en pro-ceso de certificación, ejerciendo así el papel de motor ambiental de toda la Comuni-dad portuaria. Gracias a estas políticas ambientales se está mejorando continuamen-te la calidad del agua y la calidad del aire, el control de ruidos, la gestión de residuos y el resto de aspectos ambientales.

Eso ha propiciado que se aborde otro bloque de aspectos ambientales, se trata de las “entradas” al sistema o consumo de recursos24. Muchos puertos están abordan-do con decisión importantes medidas de ecoeficiencia, algunas de las cuales han sido puestas de manifiesto en el IV Foro ambiental portuario celebrado en Madrid, en 2006 (véase Doménech, 2006c, en capítulo 5).

La gran mayoría de las actuaciones ambientales portuarias aquí citadas han sido in-cluidas, junto con otras no menos importantes, entre las 33 medidas específicas a te-ner en cuenta para alcanzar los objetivos de calidad de las aguas de transición y cos-teras, incluidas en la Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH), aprobada en septiembre de 2008 (véase la tabla 6.4).

6.4.2. El papel de los puertos en la I+D+i

Aunque la investigación es aplicable a todos los aspectos anteriores, quizás los cam-pos que más proyectos europeos de I+D acaparan actualmente son el medio am-biente y la seguridad marítima. De hecho, una de las seis Iniciativas Tecnológicas Conjuntas25 que propone la Comisión Europea es la Vigilancia Global del Medio-ambiente y la Seguridad (GMES), y la Comunicación de la Comisión, de octubre de 2007, propone que uno de los objetivos principales a alcanzar sea la disociación en-tre el crecimiento de las actividades marítimas y la degradación del medio ambien-te: “la ciencia, la tecnología y la investigación marina son cruciales para el desarrollo sostenible de las actividades marítimas (...) La consolidación de un planteamiento interdisciplinario de las ciencias del mar nos puede ayudar a comprender las interac-ciones entre las actividades marítimas, y constituirá por ello un elemento importan-te para una política marítima integrada. También resulta crucial para mitigar en lo posible los efectos del cambio climático”.

24 Aun siendo mucho más impactante, el consumo de recursos es el elemento más descuidado de la gestión ambiental, hasta ahora centrada, sobre todo, en el control de desechos (vertidos, emi-siones y residuos, entre otros).25 La Iniciativas Tecnológicas Conjuntas (JTI, en sus siglas en inglés) son un nuevo instrumento del Programa específico de cooperación del VII Programa marco, con las que la Comisión Euro-pea propone financiar aquellas investigaciones tecnológicas que, por su carácter estratégico y su magnitud, no pueden llevarse a cabo con los instrumentos al uso y que merecen una especial aten-ción por parte del sector en cuestión, y, en particular, la industria.


Para apoyar esta visión, entre muchos otros recursos, el Parlamento Europeo ha aprobado para el período 2007-2013 el primer Programa marco para la competiti-vidad y la innovación, dotado con 3 600 millones de euros, y del que se podrán be-neficiar hasta 350 000 pequeñas y medianas organizaciones.

Uno de los muchos marcos de I+D en el que los puertos pueden actuar es el con-venio suscrito entre Puertos del Estado y el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), para el fomento de la investigación aplicada y el desa-rrollo tecnológico. Entre sus objetivos se encuentra el de participar conjuntamente en proyectos, consorcios o programas de formación, tanto para el sistema portuario como para las empresas del sector, con objeto de mejorar su nivel tecnológico y su capacitación. Multitud de puertos participan activamente en proyectos de I+D+i26,

26 Por ejemplo, en las últimas Jornadas españolas de ingeniería de costas y puertos, celebrado en Donostia, del 29 al 30 de mayo de 2007, se presentaron unos 200 trabajos, la gran mayoría rela-cionados con la actividad portuaria.

Tabla 6.4. Algunas medidas específicas orientativas para aguas de transición y costeras, que afectan a puertos, incluidas en la Instrucción de Planificación Hidrológica

N.o Medida Artículo RPH* Carácter (1) Ámbito (2)

Directas

1 Regulación de operaciones de dragado 49 Básica Instrum. general

7 Regulación aguas de lastre en buques 49 Básica Instrum. general

11 Planes de contingencia contra hidroc. 52 Básica Actuac. específica

29Implantación de sistemas de gestión ambiental en puertos y aplicación de recomendaciones sectoriales, ROM 5.1

56 Complementaria Actuac. específica

30 Códigos de buenas prácticas en puertos 56 Complementaria Actuac. específica

31 Gestión residuos MARPOL en puertos 56 Complementaria Actuac. específica

32 Gestión redes saneamiento en puertos 56 Complementaria Actuac. específica

Indirectas

5 Incremento servicios de vigilancia 49 Básica Actuac. específica

8 Actualizar registro vertidos tierra-mar 49 Básica Actuac. específica

9 Regular concesiones para vertido a mar 49 Básica Actuac. específica

* RPH: Reglamento de la Planificación Hidrológica.(1) Medida básica: requisitos mínimos que deben cumplirse para la consecución de los objetivos ambientales; complementaria: aquellas medidas que se aplican adicionalmente, una vez puestas en práctica las básicas.(2) Instrumentos generales: actuaciones de naturaleza administrativa, legal o económica. Actuaciones específicas: actuaciones concretas, con repercusión local, que pueden llevarse a cabo de manera repetida en la demarcación hidrográfica.Fuente: elaboración propia a partir de la tabla 94 de la Instrucción de Planificación Hidrológica


por ejemplo, el de Gijón, el cual se ha involucrado en más de 30 proyectos en los últimos 10 años, casi todos de ámbito europeo (véase la tabla 6.5). Como se pue-de extraer de dicha tabla, un 32% de dichos proyectos se refieren al transporte ma-rítimo, un 27,3% a las comunicaciones y observación oceanográfica, un 20,5% al

Tabla 6.5. Proyectos de I+D+i realizados en el puerto de Gijón (1998-2009)

SERCIS 2009-2012 Semantically Enhanced Resilient and Secure Critical Infraest. Services.

PROPS 2008-2011 Promotional Platform for Short Sea Shipping and intermodality.

SHOAL 2009- … Search & monitoring of Harmful contaminants, other pollutants and Leaks in vessels in port using a swarm of robotic fish.

MOSES 2007-2010 Motorways of the Sea European Style (6.o Programa Marco: 6.o PM).

FREIGHTWISE 2005-2009 Management Framework for Intelligent Intermodal Transport (6.o PM).

EFFORTS 2006-2009 Effective Operations in Ports (6.o PM) (www.efforts-project.org).

GASD 2006-2008 Green Atlantic Sustainable Development (www.genatlantic.eu).

WEST MOS 2005-2008 Western Europe Sea Transport and Motorway of the Sea.

IMAPS 2005-2008 Integrated Environmental and Industrial Risks Management (www.imaps-interreg.net).

MARNIS 2004-2008 Maritime Navigation and Information Services (www.marnis.org).

ATMOS 2004-2008 Atlantic Arc Motorways of the Sea (www.eu-atmos.info).

PLACA 4S 2004-2007 Preparación de las Líneas de Corto Alcance (Short Sea Shipping o SSS) sostenible en el suroeste europeo (www.eu-placa4s.info).

NEW EPOC 2004-2007 Renewing Economic Prosperity in Port Cities (www.new-epoc.net).

MARCOAST 2006-2007 Maritime and Coastal Satellite Surveillance (www.marcoast.info).

PW 45 2006-2007 Pallet Wide 45’ container.

SAFETUG 2005-2007 Safe Tug of vessels.

MTCP 2004-2007 Marit. Transport Coordination Platform (www.maritime-transport.net).

SAFETOWN 2004-2007 Strategic Aid for Escort and Salvage Tugs at Work(http:safetow.bmtproject.net).

CARGO X-PRESS 2005-06 Diseño de buques y contened. para SSS y MOS (www.cargoxpress.eu).

EOS 2005-2006 Europe Of the Sea (www.europeofthesea.org).

MARED Flows 2004-2006 Maritime Economic Development Flows.

SSS-AA 2004-2005 Short Sea Shipping in the Atlantic Arc (www.arcatlantique.org).

ROSES 2003-2005 Real Time Ocean Services for Environment and Security (http://roses.cls.fr).

ECO-FOOTPRINT 2003-04 Indicadores ambientales portuarios: huella ecológica/huella del carbono (www.huellaecologica.com).

SAPO 2002-2003 Sistema Autónomo de Predicción del Oleaje.

(continúa)


medio ambiente, un 6,8% a la seguridad marítima y un 13,6% a otros (operaciones portuarias, relaciones puerto-ciudad, economía costera, etc.).

Las acciones que la Comisión va a emprender en los próximos años, nos recuerdan que la I+D va a ser primordial para el desarrollo de las actividades marítimas: a) pre-sentación de una estrategia completa de investigación marítima de forma inminen-te; b) creación de convocatorias transversales conjuntas (en el marco del VII Progra-ma marco de investigación) para promover un planteamiento integrado y mejorar el entendimiento de los asuntos marítimos; c) apoyo decidido a la investigación enca-minada a paliar los efectos del cambio climático en las actividades marítimas, el me-dio marino y las costas; d) creación de un partenariado europeo de ciencias del mar para facilitar el diálogo entre la comunidad científica, la industria y los responsables políticos; y, e) creación de una Red europea de observación e información del mar, basándose en la iniciativa GMES, y fomento del cartografiado multidimensional de las aguas costeras de los Estados miembros.

Uno de los objetivos principales de las Comunidades portuarias, o de los clusters donde se integren, debería ser la investigación y el desarrollo en aspectos que bene-ficien el conocimiento de todos los integrantes y de la sociedad en general. La Co-misión nos recuerda que la investigación marina es costosa y que hay que evitar el despilfarro; por eso, para sacar el máximo rendimiento de la I+D, es preciso que la

Tabla 6.5. Proyectos de I+D+i realizados en el puerto de Gijón (1998-2009) (continuación)

ICZM-II 2002-2003 Estudio de gestión integrada de zonas costeras de 2.a generación en cabo Peñas (Asturias, norte de España).

PESCA MUSEL 2002-2003 Estudio para medir el impacto de la expansión del puerto de Gijón en las actividades pesqueras.

BAT 2002-2003 Simulador para la formación en el manejo remoto de grúas de descarga en la terminal EBHI de graneles sólidos del puerto de Gijón.

TELESHIPPING 2001-2003 Red de telecomunicaciones marítimas.

ISIS 2001-2003 Navegación inteligente y sociedad de la información.

SWAN 2000-2003 Sistemas de conexión a internet a bordo de buques.

WATERMAN 2000-2003 Waterborne Traffic Management and Information Services.

THEMIS 2000-2003 Red temática de sistemas ITS europeos para el transporte intermodal.

EURO-GOOS 1999-2001 European Global Observation System (puerto piloto recogida de datos).

EURO-ROSE 1998-2001 European Radar Ocean Sensing.

PEC 1998-1999 Port Environment Coordinator. Enfoque ambiental a la dirección comercial del puerto (proyecto Iniciativa Leonardo).

EMGH 1998-1999 Environment Management of Gijón Harbour. Reducción de polvo en la terminal de graneles sólidos EBHI.

Fuente: Autoridad portuaria de Gijón (Departamento de gestión del conocimiento).


organización elabore planes coherentes de investigación a medio o largo plazo, con líneas de trabajo claras y definidas, evitando en lo posible la improvisación y la du-plicación de esfuerzos.

Los puertos deberán trabajar aún más para promover proyectos de I+D conjuntos, tanto entre sí como con sus usuarios, sus concesionarios y el resto de agentes con in-tereses en el litoral. La I+D es el sector ideal para la gestión integrada, pues su or-ganización y planificación resulta fácil de aplicar y gestionar, motivo por el cual los puertos deberían establecer adecuadas estrategias a corto, medio y largo plazo.

6.5. ConclusionesPodemos extraer tres conclusiones principales del presente capítulo: 1) Los puertos deben seguir evolucionando hacia la integración total con los demás agentes y sec-tores con intereses en el litoral, a través de alianzas estratégicas; 2) el eje integrador de tales alianzas será la sostenibilidad; 3) los puertos pueden y deben ser el principal motor de la gestión integrada de zonas costeras, y tanto España como Europa han de esforzarse en proporcionar incentivos que fomenten dicho papel.

6.5.1. De las Comunidades portuarias a las Comunidades marítimas

Si fijamos la atención, la historia de los puertos es realmente una historia de integra-ción, a causa, sobre todo, de su capacidad para aglutinar diferentes sectores, agen-tes e intereses. Y si dicha historia ha ido paralela a la creación de riqueza y a la me-jora de la calidad de vida, parece lógico empeñarse en seguir avanzando dentro de esa capacidad integradora.

En la evolución comercial y organizativa, la mayor parte de los puertos han pasado de una ausencia casi total de estrategias comerciales (puertos de 1.a generación) a una incipiente organización de las mismas, con planes de desarrollo, ampliación de funciones y servicios, desarrollo de actividades industriales y comerciales o centro de transportes y distribución (puertos de 2.a generación). Un tercer paso supuso un incremento en la racionalización de servicios, tareas o espacios portuarios; la mejora de las actividades logísticas; la mejora tecnológica de las comunicaciones y la aper-tura del “entorno portuario” (puertos de 3.a generación). Los puertos de 4.a gene-ración tienden a diversificar e integrar todavía más sus actividades y servicios logís-ticos o portuarios, así como a integrarse en redes logísticas y telemáticas27.

27 “Fourth generation ports”, Synthesis, n.o 1. ISEMAR. Octubre de 1997 (http://www.isemar.asso.fr).


Empieza a haber incluso cooperación o vínculos entre diferentes Comunidades por-tuarias, con importantes y privilegiadas ampliaciones del entorno portuario. De este nuevo mundo de alianzas y simbiosis, donde el entorno se extiende más allá de los meros espacios físicos (vía internet), dice M. A. Pesquera (2000): “En el nuevo eco-sistema, los socios no añaden valor en cada fase de la cadena; trabajan juntos para crear un nuevo valor para el cliente, a través de los sitios web de internet, extendien-do a cada uno de ellos sus capacidades”.

Pero la cooperación entre empresas, servicios, funciones, sectores o actividades, es decir, la integración total o a gran escala, es la última y auténtica revolución del trans-porte marítimo y del sector portuario. El siguiente salto evolutivo del sistema por-tuario será, por pura lógica, el salto hacia lo que podríamos llamar la Comunidad marítima, un sistema que abarque a la Comunidad portuaria más el resto de miem-bros o sectores con intereses en el medio marino, léase el sector de la construcción naval, el sector pesquero, el sector turístico, el sector energético, el desarrollo soste-nible global o la I+D integrada.

La diferencia fundamental entre la Comunidad portuaria y la Comunidad marítima no radicará en el número o tipo de miembros, que bien podrían ser los mismos en uno y otro caso, sino en la amplitud de sus objetivos. El “ecosistema” de la prime-ra es el propio puerto y su entorno inmediato (sector portuario-industrial), mien-tras que el del segundo es el sector marítimo en su conjunto y el desarrollo maríti-mo-costero integral, con toda una suerte de sinergias derivadas.

Se habla ya de los futuros puertos de 5.a generación, donde predominará una logísti-ca de tipo cooperativo, redes e-logistics, agentes de software, web semánticas, aprendi-zaje colaborativo y otros conceptos en los que el protagonista principal es la colabo-ración, la amplitud de espacio para el conocimiento y las nuevas simbiosis (Pesquera, 2002). De hecho, uno de los consejos que el Director general de Energía y Trans-portes de la Comisión Europea, Jean Trestour, hizo a los puertos, a principios de 2008, es que compitan juntos, estableciendo alianzas entre ellos, a fin de establecer estrategias comunes frente al nuevo mapa logístico europeo. Los pasos parecen cla-ros: alianzas suprasectoriales (entre Comunidades marítimas), con el objetivo de re-ducir la incertidumbre del entorno. Los puertos de 5.a generación serán, sin duda, los puertos de las Comunidades marítimas.

Además de los clústers marítimos, que ya proliferan por toda la costa española, en el momento actual todas las Comunidades Autónomas costeras han diseñado o están diseñando sus estrategias de ICZM, como es el caso de Valencia, Cataluña, Andalu-cía o Asturias, las cuales se unen a la propia estrategia nacional de ICZM. En todas ellas se aprecia una tendencia a la creación de órganos interdisciplinares y supradmi-nistrativos de gestión, capaces de compatibilizar intereses y explotar las nuevas alian-zas. Parece obvio pensar que quien antes divise estas estrategias y se una a ellas, más competitivo será ante los retos de la creciente globalización.


6.5.2. Un nexo de unión basado en el desarrollo sostenible

La segunda conclusión es que el principal carácter diferencial de los nuevos puertos de 5.a generación deberá ser la sostenibilidad de todos los agentes y empresas relacionadas en la zona geográfica considerada. Podríamos empezar a hablar de un hinterland de la sostenibilidad, donde el puerto se encarga de propagarla por toda su área de influencia.

Los puertos cada vez crecen y agitan más la economía de su entorno: si la inversión portuaria en 2006 batió el tope histórico de los 1 000 millones de euros (1 114 mi-llones y un 27% más que en 2005), en 2007, subió a 1 296 (un 16,3% más), y en 2008 a 1 723 millones de euros (un 33% más). Si hoy en día todo crecimiento eco-nómico debe ir parejo al crecimiento sostenible, tanto más cuando se constata se-mejante ritmo de inversión.

Ya hemos visto que un puerto ecoeficiente debe aspirar sin vacilación a alcanzar la meta cero carbono, reduciendo su consumo energético, empleando el dinero en energías renovables propias, comprando materiales verdes, contratando obras ecoló-gicas o incluso invirtiendo en capital natural (sumideros de carbono, espacios prote-gidos, protección de la biodiversidad, etc.). Los puertos no deben descartar la idea de liderar la creación de sumideros de carbono, con el fin de que la industria aso-ciada (sobre todo la más afectada por el comercio de emisiones de CO2) pueda in-vertir en este capital natural y reducir sus emisiones. Sería deseable incluso que tales proyectos se inserten dentro del Mecanismo de desarrollo limpio del Protocolo de Kioto, y puedan ser ejecutados en aquellos países menos desarrollados con los que el puerto o el sistema portuario español esté más interesado en colaborar (países la-tinoamericanos, países africanos). Este tipo de proyectos y de cooperación podría incluir la creación de áreas marinas protegidas, la conservación de la biodiversidad en áreas degradadas, las energías alternativas en diques portuarios, el apoyo a las lí-neas de transporte sostenibles, o el fomento del efecto arrecife en escolleras de otros puertos con los que se desee establecer relaciones comerciales.

Indudablemente, nuevas e interesantes posibilidades se presentan para los puertos que sepan ver, con la suficiente antelación, las grandes oportunidades derivadas de una apuesta firme y decidida contra los retos del cambio climático y a favor de la responsabilidad social global.

6.5.3. Los puertos como motor de la ICZM

Y por último, la conclusión más evidente de todo lo expuesto es que los puertos son uno de los interlocutores fundamentales a la hora de hablar de gestión integrada de zonas costeras.


La Comisión Europea es consciente de que el 90% del comercio exterior de Euro-pa y cerca del 40% de su comercio interior se efectúa a través de sus puertos, moti-vo por el cual propondrá una nueva política portuaria, teniendo en cuenta las múl-tiples funciones de los puertos y el contexto más amplio de la logística europea. En las conclusiones de su Comunicación sobre la política portuaria europea, de octubre 200728, en la que establece el marco para el desarrollo de dicha política, dice textual-mente: “Como parte del transporte marítimo europeo, esta Comunicación ofrece un marco y una serie de acciones, incluyendo un amplio diálogo (...) Ayudará a concen-trar los esfuerzos que los puertos europeos pueden hacer para los cambios del ma-ñana, para atraer nuevas inversiones y para contribuir a su desarrollo. La Comisión llama al diálogo a todos los grupos de interés, públicos y privados, para asegurar el desarrollo más armonioso posible de los puertos europeos”.

Según estimaciones de la Fundación INNOVAMAR, el conjunto de las actividades marítimas representan el 3,2% del PIB español, y emplean de manera directa al 2,3% de su población activa, algo más de 450 000 personas, lo que le convierte en uno de los primeros sectores económicos de España. Por eso, el Clúster marítimo español, por ejemplo, tiene entre sus objetivos “fomentar la interconexión y la búsqueda de sinergias entre las diferentes actividades que constituyen el sector marítimo, promo-viendo la cooperación entre sus principales agentes”.

Como ya han intuido algunas fuentes (Anónimo, 2007e), el diálogo, los conve-•nios, las asociaciones y las alianzas van a ser primordiales para facilitar el desa-rrollo eficiente de los puertos, la potenciación del transporte marítimo como al-ternativa sostenible, el desarrollo turístico, o la generación de empleo. Y, como es obvio, estará mejor posicionado el puerto que antes haya intuido estos cam-bios.

Los puertos resultan ser pues, uno de los principales activos a la hora de abor-•dar cualquier estrategia o política de gestión costera integrada, y es así por mu-chos motivos, que de nuevo recordamos y resumimos:

Como ha quedado patente con las denominadas relaciones puerto-ciudad, los •puertos tienen gran influencia en la economía, en el turismo, en la pesca, en el medio ambiente y en la I+D local y regional.

En sus Consejos de administración participan diversos miembros de las Corpo-•raciones locales, de la Administración regional y del Estado, de la industria, de Capitanía marítima o de los sindicatos. Tal y como dice Barragán (2005) a pro-pósito de la modernización de los puertos a partir de la Ley de 1992, los pre-sidentes son propuestos por las CCAA, se refuerza la autonomía de su gestión,

28 Communicaton from the Commission. Communication on a european Ports Policy, COM(2007) 616 final. Bruselas. 2007-10-18.


incorporan modernos órganos colegiados de gestión, integran los aspectos más conflictivos del aspecto ambiental costero, y, en definitiva, han progresado con-siderablemente en la integración ambiental, social e institucional.

Su participación en el Consejo del agua de las demarcaciones hidrográficas, re-•sultantes de la Directiva marco del agua, le aseguran, igualmente, una adecua-da relación con las instituciones responsables de las infraestructuras hidráulicas y de la buena calidad de las aguas.

Las Comunidades portuarias están representadas igualmente por las principales •empresas y agentes económicos y comerciales de la zona de ubicación.

Las Autoridades portuarias participan de los • clusters marítimos creados tan-to a nivel autonómico, como nacional, a través, en este último caso, de Puer-tos del Estado.

Poseen excelentes relaciones con el sector pesquero y deportivo, ya que la ma-•yoría de las Autoridades portuarias albergan en su área de servicio tanto el puerto pesquero local como uno o más puertos deportivos, a menudo promo-vidos por los mismos puertos en espacios que han quedado inutilizados para el tráfico de mercancías.

A través de la red de faros se posee conexión con la mayor parte de los muni-•cipios costeros circundantes, los cuales demandan, sin excepción, nuevos usos relacionados con el desarrollo turístico o cultural.

Mediante sus servicios de clima marítimo, red de boyas oceanográficas y rela-•ciones con el CEDEX, posee amplias relaciones y oportunidades para la I+D en calidad de aguas, oleaje y clima marítimo, dragados, ingeniería y obras por-tuarias.

Ya se ha establecido una sólida red de alianzas, únicamente falta cohesionarla y de-sarrollarla mediante adecuados planes y objetivos conjuntos y estratégicos a medio y largo plazo. Los puertos de interés general han realizado amplios esfuerzos en los últimos años para aproximarse a los diversos grupos de interés con los que se rela-ciona, y es de esperar que sigan evolucionando en esa dirección.

Podemos concluir, en definitiva, que la ICZM precisa de los puertos para poder de-sarrollarse con eficacia, y los puertos precisan de la ICZM para dotarse de nuevas herramientas estratégicas y aspirar a innovadoras sinergias.

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7 La ICZM y la gestión sostenible de las actividades pesqueras

en la Unión Europea

7.1. El medio marino en la ICZM

7.1.1. Introducción

En la actualidad, una gran parte de la población mundial habita en zonas costeras, estimándose que, en 2025, más de 2 750 millones de personas estarán asentadas en una franja costera de 100 km de ancho (Goudarzi, 2006). En la UE se estima que la mitad de la población se localiza a menos de 50 km de la costa, generando las re-giones marítimas el 40% del PIB europeo (Comisión Europea, 2006).

En estas zonas se sitúan, además, ecosistemas que poseen una gran diversidad bio-lógica, suministrando una cantidad importante de recursos y servicios para el man-tenimiento de las actividades humanas (Costanza et al., 1997). De ahí que la orde-nación y gestión de las zonas costeras haya adquirido una relevancia estratégica para los Estados ribereños.

Tal y como señala MMA (2005), la gestión integrada de zonas costeras (en inglés, IZCM) debe partir de la delimitación de las áreas a ordenar, lo que habrá de efec-tuarse desde una perspectiva que considere tres ámbitos: el terrestre, el marino y el intermareal. Se trata, por tanto, de un espacio que incluye diferentes medios y eco-sistemas, que comienza en tierra y se extiende hasta el mar, considerando, en este úl-timo caso, la superficie ocupada por las aguas interiores o el mar territorial (Barra-gán, 2004), si bien pudiera abarcar superficies mayores, de ser necesario.

La gestión de una gama tan amplia de actividades, en numerosas ocasiones con in-tereses enfrentados, es una labor compleja que requiere, sin lugar a dudas, de un

Adolfo Carballo, Sebastián Villasante y Juan Luis Doménech


enfoque integral, donde participen todos los colectivos afectados. En lo que se re-fiere a este artículo, nos interesa destacar inicialmente el papel del medio marino en la ICZM.

Si bien los objetivos de la ICZM abarcan un número amplio de medidas y actua-ciones que se pueden expresar de formas muy diferentes1, lo cierto es que, la orde-nación del medio marino es uno de los ejes principales de la ICZM. Esto queda de manifiesto en los objetivos específicos de mejora del valor global establecidos para el litoral español, donde expresamente se menciona la relevancia del mar en dos de los tres objetivos señalados (MMA, 2005):

La integridad de los ecosistemas terrestres y marinos.•

La eficiencia de los recursos naturales, como el agua, la energía el suelo y el mar.•

La seguridad frente a los riesgos ambientales, como son el cambio climático, •las inundaciones, los incendios forestales o la erosión.

El papel primordial del mar para los humanos en la ICZM radica, primeramente, en el valor que los ecosistemas marinos poseen para satisfacer necesidades huma-nas, siendo, además, espacios donde se realizan un número cada vez mayor de ac-tividades2. Este protagonismo se ve reforzado en la medida en que estas necesida-des son cubiertas exclusivamente en el mar, sin que en algunos casos existan otras alternativas. El uso de los recursos marinos para satisfacer requerimientos nutricio-nales específicos en nuestra dieta constituye un buen ejemplo en este sentido, ya que los océanos proporcionan más del 20% de las proteínas de origen animal inge-ridas anualmente por más de 2 600 millones de personas en todo el mundo (FAO, 2007). En la medida que el aprovechamiento aumenta, nuestra dependencia evolu-ciona del mismo modo3.

Desde otra perspectiva, el mar posee un valor ecológico notabilísimo pues, a pesar de que una gran parte de las especies marinas están todavía por describir, la bio-diversidad marina representa en torno al 15% de la biodiversidad total de nues-tro planeta (Duarte, 2006)4. Por otro lado, según Costanza (1999), los océanos

1 Barragán (2003) establece distintos niveles de objetivos (generales, específicos y de proyecto) dentro de la ICZM. Señala que entre las metas generales suelen incluirse las tres siguientes: i) fa-vorecer el desarrollo sostenible; ii) conservar, proteger y mantener la calidad del medio natural y cultural; iii) recuperar espacios, recursos y hábitats de interés o importancia.2 Véase el apartado 7.1.2 de este capítulo.3 Ye (1999) señala que el consumo per cápita de pescado se ha incrementado de 9,9 kg/hab. en el año 1965 a 15,8 kg/hab. en 1995. Las previsiones de este autor para el año 2015 son de 18,7 kg/hab., que se convertirán en 22,5 kg/hab. en 2030. En 2006, el consumo de pescado se esti-ma en 16,6 kg/hab.4 Duarte (2006) señala que cada año se describen 1 635 nuevas especies de organismos marinos, estando documentadas entre 230 000 y 250 000 especies.

277La ICZM y la gestión sostenible de las actividades pesqueras en la Unión Europea

producen más del 35% de la producción primaria y casi el 90% del “espacio vital” del planeta.

No obstante, la explotación sostenible de los mares no depende exclusivamente de la gestión de la propia superficie marina, sino también de una correcta ordenación de las actividades realizadas en el litoral terrestre, donde los humanos desarrollamos la mayor parte de nuestras actividades. Esta doble afectación es un rasgo distintivo a considerar a la hora de abordar la ordenación del medio marino, lo que aumen-ta la complejidad de su ordenación. La riqueza y fragilidad de los ecosistemas mari-nos, donde conviven un número elevado de especies de todos los niveles de la cade-na trófica, dificulta aún más su gestión.

Considerando la dependencia que los humanos tenemos de él, el mar es un elemen-to con esencial dentro de la ICZM. A la par, es extremadamente sensible ante una ordenación del litoral inadecuada. Esta doble afectación permite que el medio ma-rino pueda asimilarse a un termómetro que nos muestra el éxito de la estrategia de ICZM desarrollada.

7.1.2. Usos del medio marino

Si bien los humanos hemos empleado mares y océanos para satisfacer distintas ne-cesidades desde tiempos inmemorables, lo cierto es que a lo largo del tiempo asis-timos a un proceso de intensificación de su utilización. Por eso, las siguientes líneas pretenden describir brevemente los principales usos del medio marino, analizando la evolución reciente de las actividades humanas.

De acuerdo con Vela y Ojeda (2007), las tres actividades que caracterizan el empleo continuado de los océanos y mares son el transporte, la pesca y la búsqueda de recur-sos minerales y energéticos. Las dos primeras son actividades con tradición milenaria, si bien es difícil encontrar algún tipo de similitud entre el modo en que se practican en la actualidad y los rasgos que las caracterizaban cuando los humanos comenzamos a realizarlas. Diferentes cuestiones, tales como el incremento de la población mundial y el consiguiente aumento de la demanda de los productos y servicios suministrados por cada actividad, o los diferentes avances técnicos, han propiciado que se hayan in-tensificado en las últimas décadas, con un mayor número de unidades productivas y una mayor capacidad para realizarse en lugares más distantes de la costa.

En el caso del transporte marítimo, esta evolución queda reflejada en la tabla 7.1, donde se muestran los notables incrementos en el tonelaje de la flota mercante mun-dial, la cantidad de mercancía transportada y las toneladas transportadas por milla recorrida. En la Unión Europea, casi el 90% del comercio exterior y el 40% del co-mercio interno se realiza por mar, más de 151 millones de euros en 2004 (Comi-sión Europea, 2006).


En relación a la pesca marina, la dimensión alcanzada por esta actividad queda cla-ramente reflejada analizando el volumen de descargas mundiales de pescado, que ex-perimentan un incremento del 415,9%, pasando de 16,88 millones de toneladas en 1950 a 87,09 en 2004 (Sea Around Us Project, 2008)5.

Con respecto a la extracción de minerales y recursos energéticos, el desarrollo de las tecnologías de extracción submarinas, el descubrimiento de depósitos de oro y plata en aguas poco profundas o la posibilidad de extraer mineral en las Zonas Económi-cas Exclusivas (ZEE) de determinados países (por ejemplo, Fiji y Papua Nueva Gui-nea), están incrementando el interés en esta actividad, previéndose importantes ex-tracciones en los próximos años (Faljar et al., 2002).

Sin embargo, la superficie de mares y océanos es la misma desde que nuestro pla-neta existe como tal. Es más, la intensificación del volumen de las actividades efec-tuadas favorece una mayor competencia por el uso del espacio marítimo. Esta com-petencia es perfectamente palpable cuando varias actividades coinciden en la misma zona, impidiendo una la realización, total o parcial, de otra. La extracción de com-bustibles fósiles en fondos marinos donde existen caladeros de pesca ilustraría una situación de competencia directa.

En otros casos la competencia es menos visible, pues las actividades implicadas se ejecutan en espacios diferentes, si bien el impacto de una actividad puede afectar igualmente a otras. Por ejemplo, el transporte de productos tóxicos puede generar vertidos que afectarían a las actividades pesqueras, incluso en zonas muy distantes del lugar donde se hallan los residuos6.

Esta competencia por el uso del mar se incrementa si consideramos que, en las últi-mas décadas, han surgido una serie de actividades en el medio marino que compiten con las actividades más tradicionales. Entre las más relevantes destacan:

5 Las descargas mundiales de la pesca marina se han estabilizado en torno a los 87 millones de to-neladas en los últimos años.6 Puede ocurrir también que la evolución de una actividad afecte a otra, aunque no desde una perspectiva relacionada con la competencia por el espacio. La llegada de especies invasoras en mer-cantes procedentes de zonas muy lejanas del puerto de destino, ilustraría este tipo de fenómenos.

Tabla 7.1. Cambios en el transporte marítimo mundial en el período 1984-2004

1984 2004 Var. 1984-2004

Flota mercante mundial (millones de GT) 418 682 633 321 51,2%

Millones de toneladas transportadas 3 292 6 452 95,9%

Millones de toneladas por milla 13 484 27 635 104,9%

Fuente: Elaboración propia a partir de MITC (2005).


Acuicultura marina• . La acuicultura marina ha experimentado un gran desa-rrollo en los últimos 20 años. Los datos de producción mundial muestran este avance, que alcanzó en 2005 las 18,9 millones de toneladas, casi cinco veces más que en 1990 (4,13 millones de toneladas) (FAO, 1997, 2007). Si bien en algunos casos las instalaciones para el cultivo de especies marinas se sitúan en tierra firme7, el uso de jaulas, bateas o artefactos similares con ocupación direc-ta del espacio marino es necesario en el cultivo de las tres especies más aprecia-das en la acuicultura marina española: mejillón (87,09% de la producción en 2006), dorada (5,15%) y lubina (2,72%)8.

Actividades recreativas• . Un fenómeno común a muchas localidades coste-ras es el incremento de actividades recreativas practicadas en el mar, paralelo al desarrollo del turismo costero. La navegación deportiva se ha desarrollado notablemente, constituyendo una importante fuente de ingresos en aquellas localidades que cuentan con las infraestructuras suficientes. El caso español es paradigmático en este sentido, incrementándose el número de puertos de-portivos en más de un 145% en los últimos 30 años (de 131 puertos depor-tivos en 1976 se pasó a 321 en 2004), así como los amarres en estos puer-tos, con un 30,9% en el período 2000-2004 (Camarero et al., 2006). Otras actividades como la vela, el surf9, la pesca deportiva, etc., tienen una presen-cia cada vez mayor, sobre todo en la temporada estival en localidades turís-ticas.

Si bien existen otras actividades que se podrían incluir en este grupo (extracción de áridos, marisqueo, extracción de algas…), sólo pretendemos constatar el incremen-to tanto del número de actividades que se realizan en el mar, como de la actividad de aquellas que se venían efectuando tradicionalmente.

Por otro lado, la sobreexplotación de los recursos pesqueros10 ha propiciado nuevas medidas de protección de los ecosistemas marinos que afectan a la gestión de de-terminados espacios. Una de ellas consiste en la delimitación de determinadas áreas protegidas, en las que se establecen distintos grados de protección de los ecosistemas afectados. La superficie ocupada por las zonas protegidas se ha incrementado en los últimos años, alcanzando en la actualidad 829 áreas con una superficie que supera

7 Incluso en este caso se necesita captar importantes cantidades de agua del mar para poder producir. Este agua es devuelta luego al medio marino tras diversos tratamientos en las plantas acuícolas.8 Datos obtenidos de la Junta Asesora de Cultivos Marinos (JACUMAR). http://www.mapa.es/es/pesca/pags/jacumar/estadisticas/a_marina.htm9 Sólo en la Comunidad Autónoma de Galicia se estima que existen en torno a 10 000 personas que practican surf (Nogueira Moure et al, 2003).10 En la actualidad más del 75% de los recursos pesqueros mundiales se hayan plenamente explo-tados, sobreexplotados o agotados (FAO, 2007).


1 500 000 km2 (Wood, 2007)11. En el caso de España, en 2005 existían 22 áreas marinas con algún tipo de figura de limitación de las actividades pesqueras, ocupan-do una superficie de más de 600 000 ha (MAPA, 2006)12.

Aunque consideramos que las áreas marinas protegidas constituyen uno de los pila-res en los que se debe basar un modelo de gestión de la pesca sostenible, las inclui-mos en este apartado, en la medida en que su aparición supone un elemento adicio-nal a tener en cuenta a la hora de considerar los usos del mar.

Adicionalmente, existen actividades no realizadas específicamente en el mar, pero cuyo desarrollo incide directamente en su uso. El caso paradigmático sería el avan-ce del turismo costero que, además de favorecer el incremento de actividades re-creativas en el mar, intensifica los problemas de contaminación de mares y océa-nos13.

En resumen, tal y como señala Penas (2000), existe una acumulación de actividades sin que, en muchos casos, exista ningún tipo de planificación previa. Esta acumula-ción, más intensa cuanto más cerca de la costa, provoca abundantes situaciones de incompatibilidad entre usos, de falta de idoneidad en la localización de muchas ac-tividades y de una inadecuada intensidad de utilización del medio, tanto por exce-so como por defecto.

7.2. Problemática actual asociada a la gestión de las actividades pesqueras

La realización de la pesca se remonta a miles de años atrás, documentándose activi-dades pesqueras en algunos asentamientos costeros en el Paleolítico (Vallejo, 2003). No obstante, su evolución reciente ha puesto de manifiesto que existen una serie de problemas genéricos que afectan de forma significativa al mantenimiento de la pes-ca a largo plazo, al menos en los términos empleados hasta ahora.

11 No obstante, la información disponible no nos permite diferenciar qué parte de esa superficie corresponde exclusivamente al mar. Por otro lado, el tipo de protección es variable y, mientras en algunos casos la reserva implica sólo la protección de los recursos marinos en aras de contribuir a la sostenibilidad de las actividades pesqueras, en otros, la protección afecta a la flora y fauna (ma-rina y terrestre) presentes en la reserva.12 Veinte de estas áreas tienen la condición de reserva marina, además de existir un biotopo prote-gido (San Juan de Gaztelugatxe) y un espacio marino protegido (Ses Negres). El total de superfi-cie protegida por las reservas alcanza las 178 398 ha, si bien esta superficie es sustancialmente ma-yor si se consideran las 425 645 ha de la reserva pesquera de la Isla de Alborán, que sólo incluye 429 ha en la reserva marina del mismo nombre. 13 De acuerdo con Nellemann et al., (2008), el volumen de turistas en zonas costeras se ha mul-tiplicado por 20 en el período 1950-1995.


Los problemas que afectan a las actividades pesqueras son de diversa índole y, en al-gunos casos, no están relacionados directamente con la ICZM14. No obstante, en otros, ICZM y gestión de las actividades pesqueras están íntimamente relacionados. De esta forma, se describen a continuación de modo sucinto algunas de las amena-zas actuales que consideramos más relevantes. Para ello, establecemos una tipología que las agrupa en función de si se relacionan o no con la propia ordenación de las actividades pesqueras.

7.2.1. Amenazas exógenas

En este grupo incluimos tres tipos de amenazas. Las dos primeras, contaminación y cambio climático, afectan a las actividades pesqueras, provocando cambios en los ecosistemas marinos, y contribuyendo, ocasionalmente, a la desaparición de deter-minados hábitat. La tercera amenaza se relaciona con la competencia procedente de otros usos del medio marino y actividades terrestres.

Contaminación.• Los océanos se han convertido a lo largo de la historia en un gran receptor de todo tipo de contaminantes generados por las actividades huma-nas (Seoanez, 2000). Los mares reciben una cantidad ingente de contaminantes procedentes principalmente de aguas residuales urbanas, vertidos y emisiones in-dustriales y agrícolas, contaminantes en los ríos, además de la polución generada por actividades realizadas exclusivamente en el mar, como la pesca o el transporte de mercancías, que provoca vertidos, entre los que destacan las mareas negras.

En la actualidad, se estima que un 44% de los contaminantes que llegan al mar provienen directamente de fuentes de contaminación situadas en tierra, un 33% de fuentes atmosféricas, mientras que la contaminación que tiene su ori-gen en las actividades de transporte marítimo significa sólo un 12% (Green-peace, 2007)15.

En ciertos casos, su elevada toxicidad y su capacidad de acumulación y persis-tencia, implican efectos indeseables en los seres vivos con los que entra en con-tacto. En este apartado entrarían los metales pesados, PCBs, dioxinas, furanos, compuestos organoclorados y otro tipo de sustancias cuyos efectos en el me-dio han sido, en mayor o menor medida, analizados.

Los estudios de Gaona (2004) para el metilmercurio o Adams (1992), Ander-son (1988), Harding (1988), para dioxinas y furanos, son algunos ejemplos

14 Este sería el caso del incremento de los costes de explotación de las empresas pesqueras, deri-vado del aumento del precio del combustible.15 La contaminación atmosférica se origina, en una inmensa mayoría, en tierra, por lo que la con-taminación de fuentes terrestres se sitúa en torno al 73%.


en este sentido. En otros casos, los problemas surgen debido a la reducción de la biodiversidad provocada por la contaminación. Drsicoll (2003) constata la existencia de procesos de eutrofización de ecosistemas marinos motivada por el vertido de aguas residuales, destacando diferentes efectos en especies y eco-sistemas, aumentando notablemente el número de zonas marítimas donde la contaminación ha provocado que el oxígeno disponible imponga límites a la vida16.

La contaminación no afecta siempre al comportamiento de los seres vivos afec-tados, si bien su consumo puede ocasionar daños a la salud humana. Los efec-tos de la ingestión de pescado contaminado con metilmercurio están amplia-mente documentados, especialmente tras las muertes producidas en la Bahía de Minamata (Japón) (Harada, 1995). Otro caso más próximo serían los proble-mas de contaminación microbiana en moluscos en Galicia, obligando a parali-zar su comercialización en distintas épocas del año17.

Los daños causados por la contaminación son más palpables cuando se produ-ce un episodio agudo, pues los efectos físicos y biológicos, tanto en el medio como en los seres vivos, son visibles, incluso a corto plazo. Las mareas negras constituyen un buen ejemplo de esta situación, y su impacto en los ecosistemas y en diferentes actividades económicas y recreativas relacionadas, entre ellas la pesca, se encuentra bien documentado18. En este caso, los daños al sector pes-quero pueden producirse no sólo por el descenso de las capturas, sino por la pérdida de imagen y valor comercial de los productos debida a un episodio de contaminación19.

No obstante, la magnitud de los problemas de carácter crónico y no agudo, además de la toxicidad de algunos de los contaminantes, propicia que este tipo de contaminación sea más nocivo para las actividades pesqueras, aunque sus efectos son, probablemente, menos visibles (Seoanez, 2000). La situación de una parte considerable de las pesquerías cerca de los asentamientos huma-nos en tierra, aumenta notablemente la importancia de estos problemas. Tal y como señalan Nellemann et al., (2008), más de la mitad de las pesquerías del

16 De acuerdo con Nellemann et al., (2008), el número de zonas hipóxicas o deficientes en térmi-nos de oxígeno se ha incrementado de 149 en 2003 a más de 200 en 2006.17 De acuerdo con el Instituto Tecnolóxico para o Control do Medio Mariño de Galicia (INTE-CMAR), la media del número máximo de días en el que ha habido algún polígono de bateas ce-rrado debido a la presencia de toxinas en los mejillones analizados es de 235,4 días en el período 1999-2005, con un máximo de 304 días en 2004.18 Véase, por ejemplo, Carson (2004), Cohen (1997), García Negro et al., (2008), Hanemann (2001), Loureiro et al., (2006) o Pearson et al., (1998).19 Esto ha ocurrido en Galicia tras los vertidos del mar Egeo y el Prestige (Penas, 2000; Noguei-ra, et al., 2003).


mundo se localizan a escasos 100 km de la costa y a una profundidad de me-nos de 200 m.

Cambio climático. • Si bien existe cierta controversia científica respecto a la magnitud de los efectos del cambio climático, generalmente se acepta que, con mayor o menor intensidad, afectará a millones de personas en todo el planeta. Los posibles impactos son de diversa naturaleza (incremento de la frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos, ascenso del nivel del mar, cambios en la productividad de la tierra), afectando especialmente a la salud de mares y océanos. Tal y como señalan Nellemann et al. (2008), existen cada vez más evi-dencias científicas de los efectos del incremento de la temperatura en los océa-nos. Se destacan cuestiones como cambios en la intensidad y frecuencia de las corrientes termohalinas, que regulan la producción sostenible de pescado y otras especies marinas; el blanqueamiento y desaparición de corales, mangla-res y otros ecosistemas en los que habitan numerosas especies; o cambios en la distribución de las especies. Adicionalmente, una mayor concentración de CO2 en la atmósfera redunda en una mayor absorción de los océanos, aumentando la acidificación de los océanos y con ello las amenazas a determinadas especies, afectadas por cambios en procesos de biocalcidificación.

Interacción con otros usos del medio marino y actividades terrestres• 20. El incremento del uso del mar provoca una mayor interacción entre las activida-des que en él se realizan. En primer lugar, aumenta la competencia por la ocu-pación del espacio físico, especialmente en estuarios y zonas próximas a la cos-ta, generalmente las más productivas, donde confluyen un mayor número de actividades. En el caso de la pesca, la ocupación efectuada por diferentes insta-laciones (viveros de cultivo, jaulas empleadas en acuicultura, aerogeneradores), impide el uso de ciertos artes de pesca o el acceso a esas zonas por parte de em-barcaciones de determinado tonelaje.

En segundo lugar, diferentes actividades pueden compartir intereses sobre un mismo recurso. La competencia por el fitoplancton entre peces y determinados cultivos acuícolas constituye un buen ejemplo en este sentido. En el caso de las rías gallegas, se constata un desplazamiento de especies pelágicas de las zonas donde están situadas las bateas de mejillón (Penas, 2000).

Finalmente, un tercer efecto se produce cuando la dinámica de una actividad concreta limita la realización de otra. La destrucción de zonas de cría o repro-ducción debido a la extracción de áridos, el establecimiento de corredores para el transporte marítimo o la contaminación producida por cualquier tipo de ac-tividad en zonas de pesca, acarrean problemas con notables consecuencias.

20 En este apartado seguimos principalmente a Penas (2000).


7.2.2. La ordenación de las actividades pesqueras

La doctrina del mar libre, basada en la libre navegación, ha sido un elemento caracterís-tico de la actividad pesquera durante buena parte de su historia. No obstante, a partir de los descubrimientos geográficos de los siglos xv y xvi comienza una intensa lucha en-tre los Estados ribereños por la apropiación del espacio marítimo (Villasante, 2005b). Esta competencia por el control de los mares y de sus recursos, propicia la parcelación del mar, creándose diferentes zonas donde el grado de soberanía de los Estados ribere-ños sobre las aguas costeras se va reduciendo a medida que nos alejamos de la costa.

El principal instrumento de ordenación universal de las actividades pesqueras es la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (UNCLOS). UNCLOS constituye un punto de inflexión dentro de la ordenación de los océanos, por cuanto configura un mosaico jurídico de extraordinarias consecuencias econó-micas basado en la definición de cinco zonas (aguas interiores, mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y alta mar), donde los Estados costeros ejercen un distinto grado de soberanía. Este marco jurídico sigue vigente en la actualidad, si bien es cuestionado por algunos Estados costeros cuyas reivindicaciones originan repercusiones importantes en la flotas a distancia de terceros países21.

Existe, por tanto, una parcelación de los océanos que restringe el acceso a las distin-tas zonas. Es más, incluso en el caso de alta mar, donde los Estados no pueden ejer-cer su soberanía, se crean Organizaciones regionales de pesca que regulan las activi-dades pesqueras, estableciendo regímenes de acceso y explotación específicos.

No obstante, la delimitación espacial de los océanos constituye sólo un elemento de la gestión de las actividades pesqueras. Tanto el incremento de la demanda mundial de pescado22 como las mejoras técnicas experimentadas por las flotas (cada vez mayores y con más potencia y capacidad para capturar las especies ya explotadas), además de po-sibilitar el acceso a recursos de aguas profundas antes inaccesibles, han propiciado que la presión sobre los recursos pesqueros se haya elevado en las últimas décadas, hasta el punto de sobreexplotar algunos de los caladeros con mayor tradición pesquera. Así, la sobreexplotación provocó, ya en las décadas de los sesenta y setenta, el colapso de algunas pesquerías como las de la anchoveta peruana a principios de los setenta (Gu-lland, 1974; Pauly et al., 2002), la sardina de California (Clark, 1976), o el arenque y caballa en el Atlántico Norte (Castillo, 1987). No obstante, esto no ha evitado colap-sos posteriores como el del bacalao en Nueva Inglaterra y Terranova en 1992 (Baird et al., 1992; Hilborn et al., 2003) o en Islandia en 1994 (Pauly et al., 2003).

21 Por ejemplo, Estados como Canadá y Chile reclaman competencias en materia de conservación más allá de las 200 millas que establece la UNCLOS.22 Ye (1999) señala que el consumo per cápita de pescado se ha incrementado de 9,9 kg/hab. en el año 1965 a 15,8 kg/hab. en 1995. Las previsiones de este autor para el año 2015 son de 18,7 kg/hab., que serán 22,5 kg/hab. en 2030.


De acuerdo con FAO (2007), alrededor de la cuarta parte de las poblaciones de pescado estudiadas se hallaban infraexplotadas (3%) o moderadamente explotadas (20%) en 2005. Asimismo, alrededor de la mitad de las poblaciones estudiadas se hallaban plenamente explotadas (52%), mientras que la otra cuarta parte restante consistía en poblaciones sobreexplotadas (17%), agotadas (7%) o en recuperación de una situación de agotamiento (1%). La mayor parte de las diez especies princi-pales se hallan enteramente explotadas o sobreexplotadas, sin que se prevean aumen-tos importantes de sus capturas a corto plazo (FAO, 2007)23.

Es necesario, por lo tanto, efectuar cambios en la ordenación de la pesca, de modo que sea sostenible a largo plazo. Organismos como FAO han sido cons-cientes de la necesidad de alcanzar este objetivo, y han promovido acuerdos y nor-mas de referencia obligada para los Estados a la hora de gestionar las actividades pesqueras.

Algunos ejemplos de actuaciones que tratan de difundir y definir el concepto de pes-ca sostenible son el impulso a la aplicación del principio de precaución, de acuerdo con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar, relativa a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones altamente migratorias (1995)24; la celebración de la Conferencia Internacional so-bre pesca responsable (1992), la aprobación del llamado Acuerdo para promover la aplicación de medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en mar abierto (1993), la aprobación del Código de conduc-ta para la pesca responsable (1995), la organización de la Conferencia Internacional sobre la contribución sostenible de la pesca a la seguridad alimentaria (1995), y la Conferencia de Reykiavik sobre el ecosistema marino en 2001.

A escala nacional, los Estados han diseñado diferentes sistemas de ordenación pes-quera en aquellas aguas de su competencia. Aparte de desarrollar legislación espe-cífica sobre cuestiones como tallas mínimas, descartes, vedas, zonas de reproduc-ción, planes de recuperación para especies con un grado de explotación excesivo, o el tamaño y características de la flota, la filosofía que rige la mayoría de los sistemas empleados gira en torno al establecimiento de límites a las posibilidades de pesca y, por tanto, a las capturas (los Totales Admisibles de Capturas, TACs), además deben afrontar la difícil tarea de establecer algún criterio de reparto entre las partes impli-cadas (por ejemplo, cuotas en diferentes modalidades25).

23 Las capturas de estas especies representan el 30% de la producción mundial de pesca de cap-tura.24 En vigor desde 2001.25 Las cuotas se pueden asignar a países o directamente a pescadores, embarcaciones, comunidad de pescadores u organizaciones de productores. Las denominadas Cuotas Individuales Transferi-bles (ITQs) son otra opción posible, adoptada en algunas pesquerías (por ejemplo, el fletán de Alaska, o diferentes pesquerías de Nueva Zelanda).


No obstante, el éxito de estos sistemas ha sido, en general, reducido. Cuestiones como un excesivo énfasis en controlar exclusivamente las especies objetivo, sin con-siderar las relaciones entre todos los elementos integrantes de los ecosistemas (Hil-born et al., 2003); la falta de visión a largo plazo o el predominio de criterios po-líticos frente a las recomendaciones científicas (Villasante et al., 2006), explican en parte, el fracaso de los modelos de gestión uniespecie que, al menos en teoría, de-berán ser sustituidos por sistemas que aborden la ordenación desde una perspectiva ecosistémica (FAO, 2003, 2003a).

7.3. La gestión de las actividades pesqueras en el marco de la UE: la Política Pesquera Comunitaria (PPC)

7.3.1. Principales instrumentos de gestión de la PPC

Desde que en 1983 se aprobara la denominada Europa Azul, origen de la política pesquera comunitaria, la regulación de la actividad pesquera en Europa descansa so-bre cuatro pilares, a saber: i) el control y reducción de la capacidad de pesca, ii) un sistema de gestión de los recursos pesqueros, iii) normas relativas a la organización de mercados de productos de la pesca, iv) la celebración de acuerdos pesqueros con terceros países (Holden, 1994). Dada la enorme relevancia de los dos primeros, nos centraremos en el análisis de estos sistemas de regulación.

El control de la capacidad de la flota en la PPC

Los aspectos relacionados con la flota comunitaria están enfocados al análisis de su evolución global, de la efectividad de la política estructural, del examen de indicado-res económicos y de rentabilidad de las flotas comunitarias, del impacto de los sub-sidios, y de los efectos de la flota sobre las pesquerías del Hemisferio Sur, en parti-cular, África (Sumaila et al., 1999) y América Latina (Abdallah et al., 2007).

Si bien los problemas de la sobrepesca comiezan a principios del siglo xx, no ha sido sino hasta la IIa Guerra Mundial cuando han alcanzado los niveles más altos, como consecuencia de la fuerte expansión geográfica de las flotas, el progreso tecnológi-co y los adelantos en el campo de la propulsión. Este progreso indudablemente ori-ginó un incremento del esfuerzo pesquero a escala global, con particular énfasis en-tre 1970 y 1995, cuando se produjo un aumento promedio del orden del 500% y una reducción simultánea de las capturas por unidad de esfuerzo del 75% (Gelchu et al., 2007).


Este proceso destapó una etapa de crisis constante en los intereses pesqueros de la Comunidad Europea, ya que los informes científicos coincidían en alertar del exce-sivo esfuerzo pesquero que se ejercía sobre los stocks, destacando la necesidad inme-diata de reestablecer el equilibrio entre la capacidad y los recursos pesqueros (Co-misión Europea, 1991). Esto provocó la creación de los Programas de Orientación Plurianual (POPs), que ha sido el instrumento central para reducir la capacidad pes-quera comunitaria y adecuarla a los recursos disponibles.

Durante los años 1983-2002 se han adoptado cuatro POPs. El primero de ellos, el POP I (1983-1986), que aún no incluía a España y Portugal, se inscribió en la línea de estabilizar o reducir la capacidad pesquera en tonelaje y potencia, pese a lo cual la capacidad aumentó (Comisión Europea, 1991). El POP II (1987-1991) fijó un ob-jetivo de reducción del 3% en tonelaje y del 2% en potencia. Los resultados tampo-co se antojaron satisfactorios. Por un lado, los pescadores no eran conscientes del alto grado de sobreexplotación de los recursos ya que existía una fuerte competencia en-tre ellos y, por otro, porque en cada nuevo programa se habían ido aprobando ayudas masivas a favor del desarrollo de la flota (Comisión Europea, 1995), y además los POPs no tenían carácter vinculante para los Estados miembros (Comisión Europea, 1991). A la vista de estos resultados, la Comisión decidió encargar a un grupo de ex-pertos independientes la elaboración de un informe que sirviera de sustento científico para su discusión en el seno de las negociaciones del POP III (1992-1996).

El Informe Gulland destacó la crítica situación del conjunto de los recursos y reco-mendó una reducción inmediata del esfuerzo pesquero del 40%. Finalmente se cons-tató una disminución real del tonelaje del 4% y del 5,6% de la potencia (Comisión Europea, 2000). El POP IV (1997-2001) continuó con la misma metodología y el Informe Lassen concluyó que los recursos se encontraban en una situación pre-ocupante aunque no dramática, recomendando reducir las capturas entre el 17% y el 40%, dependiendo de las especies. Con este programa se alcanzó una disminu-ción del 5,7% en tonelaje y 11,7% en potencia (Comisión Europea, 2003). La fi-gura 7.1 muestra la evolución de capacidad durante las últimas dos décadas, permi-tiendo identificar una tímida reducción en tonelaje y potencia.

En definitiva, a pesar de que los POPs han ido mejorando tanto en su funcionamien-to como en sus logros, lo cierto es que en términos generales la flota de la Unión Europea ha reducido su capacidad de forma desigual. Más aún, algunas flotas han incrementado su capacidad al amparo de las ayudas otorgadas por la política común de pesca, y gran parte de la disminución total se debe a las reducciones de las flo-tas matriculadas en España y Portugal. Los factores causantes de la ineficacia de este mecanismo han sido básicamente tres: i) las grandes dificultades que ha tenido la Comisión para cuantificar la capacidad real de la flota como consecuencia de la dis-paridad en los métodos de cálculo existente en cada uno de los Estados, ii) los obje-tivos de reducción de la flota previstos en los POPs han resultado ser muy modestos


al prevalecer los intereses nacionales por encima de las recomendaciones científicas (Comisión Europea, 2001), iii) la existencia de una enorme reticencia por parte de los Estados a la hora de reducir su flota, ello sumado a la escasa voluntad por parte de la Comisión por detener este problema y a la exigua normativa comunitaria en materia de sanción en caso de no alcanzar los objetivos (Villasante, 2005a).

El sistema de gestión, conservación y reparto de los recursos pesqueros en la Unión Europea

La adopción de los denominados Totales Admisibles de Captura (TACs) en el año 1983 constituye el instrumento fundamental de la política de gestión y conserva-ción, que consiste en fijar límites a las capturas con un carácter anual para luego ser repartidas entre los Estados miembros, bajo la premisa del respeto del principio de igualdad de acceso a las aguas comunitarias.

A la hora de determinar las cuotas que le corresponde a cada país, la Comisión, ba-sándose en las evaluaciones científicas realizadas por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES) a través del Comité Asesor para la Gestión de las Pesquerías (ACFM), elabora una propuesta que es aprobada por el Consejo duran-te el mes de diciembre. Posteriormente, estos TACs son repartidos entre los Estados

Figura 7.1. Evolución real de la capacidad de la flota pesquera comunitaria (TRB/GT y Kw). Incluyen: Finlandia y Suecia, excluyen Chipre, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Polonia. Los datos de los Informes de la Comisión excluyen los territorios ultraperiféricos (Azores, Dptos. Franceses de Ultramar, islas Canarias y Madeira). Fuente: Decisiones comunitarias, Eurostat y SEC (93) 881, COM (94) 208, COM (95) 463, COM (96)

305, COM (97) 352, COM (00) 738, COM (01) 541, COM (02) 446, COM (03) 508, COM (04) 799 y COM (05) (691). Se indican en negrita los valores de potencia


bajo una clave de reparto automática conocida como principio de estabilidad rela-tiva. Para ello se toman en consideración tres elementos: las capturas realizadas por los Estados miembros en el período 1973-1978; las posibilidades de pesca en aguas de terceros países y, las necesidades especiales de las poblaciones que dependen de la pesca26 (Villasante, 2005a).

No obstante, y, en contra de lo que supone la aplicación del principio de precaución y la gestión sostenible de la actividad pesquera, en este equilibrio multidisciplinar establecido en base a la interacción de factores biológicos, económicos y políticos, prevalecen las decisiones políticas, reduciendo la distribución de los recursos a una mera negociación en la que la mayoría de los actores intervinientes resultan satisfe-chos (González-Laxe, 2003), sin considerar el impacto que produce tanto sobre los recursos como sobre todos los sectores productivos que directa e indirectamente vi-ven del entramado productivo pesquero.

Esto es perfectamente tangible si analizamos las notas características de este proce-so. En primer lugar, se trata de un mecanismo que tiende a acelerar una situación de concurrencia y fuerte competitividad entre los pescadores por el acceso al recurso. En segundo término, las recomendaciones científicas no son respetadas por las pro-puestas de cuotas elaboradas por la Comisión (Comisión Europea, 2001). En ter-cer lugar, las cuotas iniciales aprobadas por el Consejo son revisadas de forma siste-mática a lo largo del año previsto para su aplicación, incrementándolas en la mayor parte de los casos en las zonas vedadas a la flota española e impidiendo que se bene-ficie de estas nuevas posibilidades de pesca (Villasante et al., 2006). Es por ello que este sistema ha recibido numerosas críticas (Karagiannakos, 1997; Lequesne, 2001; Schawach et al., 2007), tanto por su rigidez y escasa flexibilidad (González-Laxe, 2003) como por sus efectos sobre la conservación de los recursos (Hatcher, 2001) y los ecosistemas marinos (Pitcher et al., 2001).

7.3.2. Evaluación de los resultados de la PPC y su contribución a la (in)sostenibilidad de las pesquerías europeas

Explotación de los recursos pesqueros en aguas comunitarias

Existe abundante literatura que explica la diversidad de factores que de alguna for-ma han contribuido a la actual crisis pesquera en el océano Atlántico Norte, en el que están incluidas una buena parte de las aguas comunitarias (Pauly et al., 2002).

26 Actualmente las zonas dependientes de la pesca en la Unión Europea (Groenlandia también lo fue hasta 1985) son: Escocia, islas de Man, Irlanda, Irlanda del Norte y la costa del noreste del Reino Unido, desde Berwick hasta Breddlington.


Entre los más relevantes destacan: i) el libre acceso a numerosas pesquerías (Gordon, 1954), ii) el otorgamiento de subsidios por parte de los gobiernos (Milazzo, 1998), iii) la sobrecapitalización de las flotas que incentivan la competición entre pescado-res (Pitcher et al., 1982), un patrón que tiende a perpetuarse en el tiempo (Hilborn et al., 1988), iv) la gestión no cooperativa de las pesquerías (Sumaila, 1997), v) la ausencia de adecuados incentivos (Hilborn, 2007) y objetivos para una gestión sos-tenible (Hannesson, 1998), vi) la aplicación de principios a corto plazo incapaces de preservar los recursos para las futuras generaciones (Pauly et al., 2003).

Esto facilita que el mecanismo responsable de la crisis funcione de tal manera que los pescadores adviertan como rentable la captura de especies hasta su fase de sobre-explotación (Hannesson, 1998), siguiendo un proceso dinámico que involucra di-versas etapas. Primero, una etapa de pre-desarrollo, que incluye el descubrimiento del stock y la necesidad de recabar información biológica sobre la pesquería. Segun-do, una fase de rápido crecimiento en la que se incorporan nuevos usuarios atraídos por el éxito de los resultados. Luego, la pesquería alcanza su máximo rendimiento para finalmente ingresar en una fase de colapso en donde se acentúa la competencia y se inicia un declive de los niveles de éxito tan pronto como se produce una reduc-ción en la estructura del stock. Por último, y en el caso de que el colapso no conlle-ve efectos irreversibles, la pesquería entraría en una fase de recuperación (Hilborn et al., 1992).

Centrándonos ya en lo que sucede exclusivamente en aguas comunitarias, si se atien-de a los 32 stocks (21 pertenecientes a especies demersales y 11 a pelágicos) que re-presentan aproximadamente el 80% del volumen total de capturas de la UE-15, se advierte, casi de forma generalizada, una reducción de la biomasa reproductora y/o la sobreexplotación de la mayor parte de estas poblaciones (véase la tabla 7.2), lo que evidencia la ineficacia de las medidas de conservación de la política común de pesca.

Todo ello sin considerar las especies de aguas profundas (aquellas que se captu-ran generalmente más allá de los 400 m de profundidad), que por tratarse de stocks con un crecimiento muy lento son especialmente vulnerables a la explotación pes-quera27. Actualmente, la práctica totalidad de estas especies están sobreexplotadas (ICES, 2007).

Ante este escenario parece oportuno recordar que no estamos presenciando una si-tuación desconocida, ya que los primeros colapsos de especies con repercusiones glo-bales han sido los registrados, como ya señalamos, a principios de los sesenta. Sin embargo, lo cierto es que la expansión global ha continuado (García et al., 1997), y la comunidad científica no ha sido capaz de comprender, interpretar y resolver la

27 Especies como el granadero poseen una longevidad que oscila en torno a 80 y100 años de vida.

291La ICZM y la gestión sostenible de las actividades pesqueras en la Unión EuropeaTa

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sistemática oposición de los pescadores a los planes de recuperación de las pesque-rías (Hilborn et al., 2001), a pesar de que la teoría más elemental de dinámica de poblaciones indica que cuanto mayor sea un período de recuperación de un stock, más elevados serán los beneficios económicos obtenidos a largo plazo (Walters et al., 2004).

Indicadores de sostenibilidad de los ecosistemas marinos: el Índice Trófico Marino (ITM) y el Índice Fish-in-Balance (FiB)

En los últimos años, y dada la necesidad de explotar de forma sostenible los recursos pesqueros, ha surgido la necesidad de medir y evaluar el estado de los ecosistemas marinos. Puesto que esta preocupación ha crecido globalmente, conceptos como sos-tenibilidad o salud de los ecosistemas marinos son difícilmente extrapolables en ob-jetivos operacionales para ser utilizados por los gestores pesqueros (Larkin, 1996). Resulta necesario, por tanto, crear indicadores que permitan examinar los cambios que tuvieron lugar en el equilibrio de los ecosistemas (Christensen, 2000).

El índice trófico marino (ITM)

Si bien existen diversos métodos para examinar el estado de los stocks28 o indicado-res de sostenibilidad29, utilizaremos, por disponer de valiosa información estadísti-ca, el Índice Trófico Marino (Pauly et al., 2005), que permite “monitorear la pérdida de biodiversidad en los ecosistemas marinos” (CBD, 2004), y que ha sido aplicado en diversas latitudes (por ejemplo, en India Bathal, 2005; Argentina y Brasil, Ab-dallah et al., 2007) y el Índice Fish-in-Balance (FiB), a partir de la información de descargas de FAO.

El índice trófico marino, reconocido por la Convención sobre biodiversidad biológi-ca, permite seguir la tendencia de los desembarcos a través de la identificación de los niveles tróficos de la composición de las especies, confirmando o no la hipótesis del fenómeno denominado fishing down marine food webs (Pauly et al., 1998), que des-cribe cómo se producen cambios en las capturas de especies de niveles tróficos supe-riores hacia niveles inferiores y especies de menor tamaño en función de la abundan-cia relativa de un ecosistema. En la medida en que se pueden producir oscilaciones

28 Por ejemplo, a través (i) del estudio de los niveles tróficos, (ii) de la evaluación de la tenden-cia de las capturas, (iii) de la clasificación stock por stock de su tamaño con respecto a un período anterior determinado, (iv) o del análisis de la evolución de las capturas de cada stock de forma in-dividual. 29 Entre otros indicadores biológicos (conversión de alimento y requerimientos energéticos), eco-lógicos (huella ecológica, medición de emisiones de dióxido de carbono), o intersectoriales (com-binando los efectos de la agricultura, pesca, bosques, etc.).


en la productividad primaria que, en última instancia, influye en las capturas de las especies pelágicas de los niveles tróficos inferiores (Caddy et al., 1998), es recomen-dable excluir a las especies de los niveles inferiores a 3.25 del cómputo del índice, para que dichas oscilaciones no ocasionen perturbaciones en los resultados, ya que el concepto de sostenibilidad sugiere necesariamente la idea de permanencia a lo lar-go del tiempo. Este índice se calcula a partir de la composición de la dieta de cada una de las especies analizadas, respondiendo a la siguiente ecuación:

MTI = TLk

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Donde: Yik son las capturas (desembarcos más descartes) de una especie i en el año k atendiendo a su TLi (nivel trófico). Los resultados obtenidos del índice trófico ma-rino aplicado en aguas comunitarias del Atlántico noroeste para (i) las especies de niveles tróficos superiores e inferiores, y para (ii) las especies que pertenecen única-mente a niveles superiores a 3.25 (3.25ITM) se muestran en la figura 7.2. Conside-rando la serie temporal 1962-2002 para el cálculo del índice de las especies supe-riores al nivel 3.25 (3.25ITM), se observa que 4 de los 8 países siguen una tendencia decreciente, mientras que si se atiende al período de aplicación de la política pesque-ra comunitaria (1983-2002), este escenario resulta aún más preocupante, ya que la mayoría de los países sufren un serio descenso, bien desde 1983 o bien a partir de 1993.

El promedio de la ratio del declive del índice de trófico marino difiere en cada país estudiado, pero en cualquier caso todos ellos (salvo España e Irlanda)30 se sitúan próximos o por encima del declive estimado a nivel mundial (0,058 nivel trófico por década): Dinamarca (0,050), Francia (0,130), Reino Unido (0,050), Países Ba-jos (0,140), Italia (0,060) y Suecia (0,110). Esto indica la existencia de cambios en la abundancia relativa de los ecosistemas y refleja la tendencia hacia el posible colap-so de las poblaciones de mayor tamaño (cuando el declive del índice es acelerado), así como la sobreexplotación de pequeños peces pelágicos e invertebrados (cuando el declive del índice es gradual pero continuo a lo largo del tiempo) (Pauly et al., 1998).

El Índice Fish-in-Balance (FiB index)

Los ecosistemas marinos operan como pirámides, donde la productividad primaria generada en los niveles tróficos inferiores se desplaza hacia los niveles superiores, con una alta fracción de esta productividad que se disipa en el proceso de crecimiento,

30 La ratio en España (0,040) e Irlanda (0,410) se sitúa en los niveles más bajos de los casos analizados.


Figura 7.2. Índice Trófico Marino (ITM) (incluye todas las especies) e 3.25 Índice Trófico Marino (ITM) (incluye sólo especies de niveles tróficos superiores a 3.25) en los principales países productores comunitarios (excluidos los territorios ultraperiféricos) en

el Atlántico noroeste, con excepción del mar Mediterráneo y el mar Negro

Fuente: Villasante et al., (2008). En negrita se indican los valores del 3.25 ITM.


reproducción y otras actividades de los seres marinos. El indicador Fish-in-Balance (FiB) permite explorar si una pesquería, una zona de pesca o el ecosistema de un país se encuentra o no “balanceado” en términos ecológicos, basado en las transferencias energéticas de un nivel trófico a otro. El FiB se calcula a partir de la ecuación:

FiBk = log[Yk(1/TE)TLk] - log[Y0(1/TE)TL0] (2)

Donde: Y son las capturas para el año k, TL el nivel trófico de esas capturas, TE el valor promedio de la eficiencia energética (se asume como valor estándar 0.1), i hace referencia a las especies (o grupo de especies) consideradas en las capturas, y 0 alu-de al año base para normalizar el índice. Por tanto, los resultados que se derivan del FiB se deben interpretar de la siguiente forma: i) permanecerá relativamente cons-tante (en torno a 0) si los niveles tróficos son compensados por cambios “ecológi-camente correctos” en las capturas; ii) aumentará (> 0) si se produce un incremen-to de la productividad primaria desde niveles tróficos inferiores, o si se produce una expansión geográfica de la pesquería o zona de pesca, iii) disminuirá (< 0) si no se incluyen los descartes en el cómputo de capturas, o si el descenso de la biomasa es tal que el ecosistema marino resulta necesariamente dañado.

El FiB tiende a crecer si las capturas aumentan más rápidamente de lo que el Ni-vel Trófico (TL) podría predecir, y tiende a disminuir si el incremento de las captu-ras no es capaz de compensar la caída en los niveles tróficos. Esto se debe a que, en ausencia de una expansión o contracción geográfica y en un escenario en el que el ecosistema ha mantenido su integridad estructural, el descenso en los niveles trófi-cos debería originar un aumento de las capturas, permaneciendo el índice constan-te. Estudios previos (Bhathal 2005; Abdallah et al., 2007) demuestran que el FiB tiende a crecer cuando se produce una expansión espacial de la pesquería. Así, para la zona examinada, el índice (FiB) quedaría definido formalmente de la siguien-te manera:

Bik = log[Yk(1/TE)TLk A0] - log[Y0(1/TE)TL0 Ak] (3)

Por tanto, se define lo que se denomina el “factor de expansión” (Ak/Ao) como:

Ak/A0 = 10(FiBk - BiFk) (3)

De este modo, con series estadísticas robustas y una correcta estimación de la trans-ferencia energética de los niveles tróficos y del área estudiada (Ak), el valor del FiB debería, por definición, permanecer en torno a 0 a lo largo de la serie temporal es-cogida, de tal manera que la ecuación (4) puede ser interpretada como:

Factor de expansiónk = 10 FiBk (3)

Los resultados del FiB para los principales países productores en sus zonas económi-cas exclusivas del Atlántico noroeste se documentan en la figura 7.3, y parecen indi-car dos posibles tendencias.


Figura 7.3. Tendencias del Índice Fish-in-Balance (FiB) y del factor de expansión que ilustra la expansión espacial de la pesca (excluidos los territorios ultraperiféricos) en el

Atlántico noroeste, con excepción del mar Mediterráneo y el mar Negro

Fuente: Villasante et al., (2008). En negrita se indican los valores del factor de expansión.


La primera de ellas es un descenso del FiB, que sugiere una infraestimación de las capturas (descargas más descartes) o una notable reducción de la biomasa de los eco-sistemas analizados (Dinamarca, Francia, Países Bajos, Suecia). La segunda trayec-toria está marcada por el crecimiento del índice, que sugiere la posible expansión es-pacial de la flota hacia zonas o especies no explotadas en su totalidad (Reino Unido, Italia e Irlanda), excediendo el volumen de capturas recomendado para el manteni-miento del balance del ecosistema. Sin embargo, la serie estadística también muestra (salvo en España e Irlanda) un fuerte declive desde la década de los noventa, cuando se produjo una expansión espacial de estas flotas. Esto indica un grave problema, ya que plantea el fin del período de expansión, y pone de manifiesto no sólo la imposi-bilidad de incrementar las capturas en las áreas estudiadas, sino también el carácter no sostenible de la explotación pesquera en la Unión Europea. España se situaría en una posición intermedia entre estos dos escenarios, con un declive destacado del ín-dice en la primera parte del período, hasta que a finales de los setenta se advierte un incremento relativamente estable.

7.4. La ICZM como instrumento necesario para lograr la sostenibilidad de las actividades pesqueras

7.4.1. Un modelo de pesca sostenible y compatible con las múltiples demandas de la gestión de zonas costeras

La ineficacia de los mecanismos tradicionales de gestión ha puesto de manifiesto la necesidad de una revisión completa de la forma de gestionar los recursos pesque-ros, sobre todo por la sobreexplotación de la mayor parte de las pesquerías comer-ciales, y por considerar que interactúa con otras actividades en los ecosistemas ma-rinos (Pauly et al., 2002).

Las actividades pesqueras están íntimamente relacionadas con los ecosistemas ma-rinos, por lo que una explotación excesiva de los recursos pesqueros puede reducir sensiblemente la biomasa de las especies y originar perturbaciones sobre la biolo-gía de aves, reptiles y mamíferos marinos (Comisión Europea, 1999). Por su parte, las actividades acuícolas pueden afectar directamente el medio marino al modificar los hábitats costeros vertiendo residuos o introduciendo especies invasoras (Naylor et al., 2006). Igualmente, afectan a las poblaciones silvestres no sólo a través de la composición de piensos como base de su alimentación, también presentan riesgos


de transmisión directa de enfermedades, incluso con daños para su diversidad gené-tica (Comisión Europea, 1999).

Igualmente, las actividades pesqueras pueden resultar afectadas por la degradación de los ecosistemas marinos, en la medida en que la creciente presión de múltiples factores están alterando nuestros mares: el aumento de población, la erosión coste-ra, el cambio climático, la destrucción de hábitat como consecuencia de una cons-trucción y ordenación de territorial poco planificada, la pérdida de biodiversidad, la contaminación del suelo y de los recursos hídricos, los problemas en el trata-miento de aguas residuales, el turismo, los accidentes petroleros (Comisión Euro-pea, 2000). Existe, por tanto, un interés recíproco en la preservación de la natu-raleza por combinar y complementar todas las actividades implicadas (Comisión Europea, 1999).

Por tal motivo la Unión Europea estableció una nueva orientación hacia un enfo-que de ecosistemas y de protección del medio ambiente costero capaz de estimular la gestión sostenible de los recursos naturales a escala local, nacional y regional para dar cumplimiento a una serie de acuerdos internacionales, incluido el capítulo 17 del Programa 21, la Convención de Johannesburgo, el Mandato de Yakarta, sobre biodi-versidad marina y costera en virtud del Convenio de diversidad biológica y del Có-digo de conducta para la pesca responsable (Comisión Europea, 2000).

Este enfoque holístico busca la participación de todos los sectores y agentes invo-lucrados y procura la eficacia y coherencia de todas las políticas comunitarias, plas-mándose en una serie de medidas e instrumentos que afectan a las zonas costeras y al medio marino. Entre las más importantes destacan la Directiva marco sobre aguas, las Directivas sobre aves y hábitat, el Plan de acción para detener la pérdida de bio-diversidad para 2010, la Directiva sobre evolución estratégica medioambiental, la Estrategia marina europea, la gestión integrada de zonas costeras, así como una fu-tura Política marítima europea.

En lo que se refiere a la actividad pesquera emergen dos nuevas ideas para resol-ver la actual crisis por la que atraviesa el sector, como son la aplicación del prin-cipio de precaución y la adopción de áreas marinas protegidas. Ambos se centran en una acción conjunta dirigida a la: i) eliminación de los subsidios a la pesca, ii) reducción de la mortalidad pesquera, sobre todo en los países en vías de desarro-llo, iii) designación de un régimen efectivo que restrinja las prácticas de descartes y by-catch, iv) implementación de sistemas de gestión basados en el entendimien-to, la cooperación, co-gestión y la gestión comunitaria por parte de los actores implicados (investigadores, gestores, industria, sociedad civil, etc.) (Hilborn et al., 2003).

Todo ello para conseguir el rendimiento máximo sostenible de las pesquerías en 2015, aplicar el enfoque ecosistémico en 2010, e integrar la gestión pesquera en un


marco de acción costero integrado (Comisión Europea, 2006), focalizando los es-fuerzos en la protección de la pesca artesanal, que concentra alrededor del 80% del empleo pesquero (Chuenpagdee et al., 2006). Se trata de evitar el fenómeno descri-to como “sobrepesca maltusiana”, definido como una situación en la que los pesca-dores, con artes cada vez más eficientes, procuran mantener sus niveles de ingresos a pesar de la reducción de los desembarcos y de las capturas por unidad de esfuerzo (Pauly et al., 1990). Este fenómeno provoca una mayor intensificación del uso de los recursos pesqueros hasta su colapso, originando problemas de desempleo y agra-vando una situación de escasez y pérdida de posibilidades de empleo en zonas tradi-cionalmente dependientes de la pesca (Comisión Europea, 2000).

El enfoque de precaución se construye sobre la base de que los gestores pesqueros no deberían aguardar a disponer de una evidencia científica inequívoca para reducir el esfuerzo pesquero, debiendo proteger la conservación de los recursos ante la in-certidumbre sobre la situación de los stocks. Este enfoque requiere incorporar nuevos parámetros y elementos en los métodos de evaluación científica, como, por ejemplo, el conocimiento de las relaciones, flujos e interacciones ecológicas entre las especies para mejorar el desarrollo de modelos bioeconómicos.

Este planteamiento se recoge en numerosas medidas de conservación y recupera-ción de los stocks en las aguas comunitarias, como los planes de gestión para mantener aquellas poblaciones que se encuentran dentro de los límites biológicos de seguridad, como el lenguado y la solla en el mar del Norte (Reglamento n.o 676/2007), los pla-nes de recuperación para aquellas poblaciones fuera de los límites biológicos de segu-ridad, para el bacalao del mar del Norte y mar Báltico (Reglamento n.o 423/2004), el stock de merluza del norte (Reglamento n.o 811/2004), el atún rojo en el Medite-rráneo (Reglamento n.o 1599/2007), o directamente el cierre de la pesquería de an-choa en el Cantábrico (Reglamento n.o 1539/2005).

Por su parte, las áreas marinas protegidas son el otro instrumento de referencia re-cientemente adoptado en numerosas pesquerías. El concepto sugiere proteger un área que se considera vulnerable en términos biológicos. La difundida expansión de esta herramienta permite la conservación de la biodiversidad y la protección del hábitat, al tiempo que ofrece la oportunidad de la recuperación de la biomasa re-productora, el reclutamiento y la supervivencia de los individuos maduros, con el correspondiente beneficio ecológico y económico de la pesquería. De acuerdo con las estimaciones de los científicos se recomienda la fórmula 20-30/20, es decir, que para el año 2020 el 20-30% de los océanos esté protegido por áreas marinas. Si bien las áreas marinas protegidas se están utilizando en diversas pesquerías (Esta-dos Unidos, Canadá, Suráfrica, Argentina, Australia, India, entre otros) (Pitcher, 1997), también los esfuerzos comenzaron a vertebrarse en la Unión Europea, sien-do Escocia (Donnan et al., 2007) y Francia (Alban et al., 2007) sólo algunos de es-tos ejemplos.


7.4.2. El modelo de las 3 “pes” de gestión pesquera sostenible

Aunque las actuaciones institucionales comunitarias están encaminadas en correcta dirección, aún no están articuladas de manera coordinada en los ámbitos local, na-cional y regional y no alcanzaron la plena madurez, razón por la cual es posible plan-tear un modelo basado en la necesidad de mantener la conservación de los recursos, la introducción de otras técnicas de producción distintas a las de extracción, y la pro-fundización en la propiedad de los recursos como clave de la gestión pesquera.

Con el objetivo de mejorar, complementar y en su caso superar algunos de estos me-canismos, en este trabajo se propone una nueva visión de explotación de los recur-sos marinos: el modelo de las 3 “pes” de gestión pesquera sostenible, el cual se basa en la aplicación de tres principios clave, el principio de protección, por el cual to-das las regiones y países tendrían la obligación de conservar parte de sus mares para las generaciones futuras, por medio de la creación de áreas de pesca especiales, reser-vas pesqueras o reservas marinas; el principio de producción, por el cual todas las regiones y países tendrían la obligación de regenerar los recursos pesqueros, ances-tralmente explotados, e incluso de incrementar la producción natural (o devolverla a sus niveles de antaño) por medio de prácticas productivas sostenibles; y el princi-pio de propiedad, por el cual todas las regiones y países tendrían la obligación de hacer evolucionar los sistemas de gestión pesquera basados en el acceso libre, a sis-temas de gestión que incrementen gradualmente el sentido de propiedad de los bie-nes explotados (Doménech, 2005).

Entre las prácticas productivas sostenibles citadas, como complemento a la tradicio-nal extracción, tenemos, entre otros, la planificación espacial y temporal basada en macro-arrecifes y biotopos artificiales y en la repoblación masiva, así como la plani-ficación de la acuicultura a gran escala31. De todas ellas hemos dado cuenta ya am-pliamente en anteriores trabajos (Doménech, 1988, 1992, 1996a, 1996b, 2005), así como de la evolución de los modelos de propiedad, desde los citados sistemas TAC (Totales Admisibles de Capturas) o CIT (Cuotas Individuales Trasferibles; ITQ en sus siglas inglesas), hasta el sistema de concesiones administrativas, considerado como el máximo nivel de propiedad aplicable al mar (Doménech, 1996c)32.

Ante la imposibilidad de describir los múltiples sistemas de producción, en lo que resta de capítulo incidiremos en dos de estas prácticas: las reservas pesqueras y el

31 Incluyendo el traslado gradual del empleo pesquero hacia la acuicultura, tanto en mar (múl-tiples técnicas de maricultura), como en puertos (centros de cría y repoblación), como en tierra (concentración de empresas en polígonos de acuicultura).32 Si ha evolucionado la ganadería (desde la caza) o la agricultura (desde la recolección) no es ad-misible que la pesca siga estancada en el mismo sistema practicado hace 10 000 años (la caza-re-colección), aunque los métodos de extracción se hayan sofisticado enormemente.


control ecológico a través de nuevas técnicas de fertilización e incremento de pro-ductividad.

7.4.3. Un modelo de producción basado en las reservas pesqueras

Vamos a resumir aquí, por tanto, los dos principales motores del cambio, relaciona-dos con el principio de producción: el incremento de los espacios para la nueva pes-ca productiva (o reservas pesqueras33), y el incremento de la productividad.

Pero, en primer lugar, hay que dejar claro que, al contrario de lo que muchos pien-san, no se trata de implantar ningún cambio drástico o traumático, sino de comple-mentar la vieja pesca con esta nueva modalidad pesquera, de forma totalmente gra-dual y compatible. De hecho, las actuales reservas marinas, con fines sobre todo de protección y conservación, ya coexisten y cohabitan de modo totalmente armónico con las actuales políticas pesqueras.

También conviene aclarar el mito de que las reservas marinas o pesqueras van contra los intereses de los pescadores. Puede resultar lógico que los pescadores se opongan a los cambios, pero el objeto de las mismas es obviamente el contrario: la defensa de la pesca para las generaciones futuras (principio de sostenibilidad) y concretamente, para la descendencia de los actuales pescadores. La evidencia demuestra que, a pesar de los desacuerdos iniciales, los pescadores siempre terminan por valorar tales me-didas. Interesante resulta al respecto, la cita del experto en áreas marinas protegidas, Callum M. Roberts, uno de los múltiples defensores a ultranza de estas medidas: “Los espacios protegidos se parecen a una cuenta bancaria donde los ahorros produ-cen intereses, generando así dinero para su dueño” (Roberts et al., 2000).

El documento presentado por España en Bruselas, durante el período de consul-tas abiertas y con motivo de la presentación del Libro verde sobre la futura política marítima europea34, en el punto 28 (“Medidas necesarias para la protección y cali-dad del medio marino”), apartado 3, dice textualmente: “Otra medida de protec-ción puede ser la potenciación de una red de reservas marinas de interés pesquero, que tiene como objetivo la regeneración de los recursos pesqueros pero que, a la vez, inciden positivamente en la protección global de los ecosistemas”. El mismo docu-mento cita en su apartado 2, la petición de la puesta en marcha de una red de áreas marinas protegidas “ecológicamente coherentes y bien gestionadas”.

33 Hablaremos de reservas marinas para referirnos a espacios necesarios, principalmente, para conservar los ecosistemas y los recursos, y de reservas pesqueras para referirnos a espacios donde practicar la nueva pesca realmente sostenible.34 http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/contributions_post/246spanish_contribution_es.pdf


Durante la década de los noventa y hasta la actualidad, el Instituto español de ocea-nografía, por encargo de la Secretaría general de pesca marítima, viene realizando un esfuerzo científico considerable centrado en la planificación, el seguimiento de la actividad pesquera y la evaluación del “efecto reserva” en las reservas marinas es-pañolas35. Existen ya varios precedentes de convenios establecidos entre ambos or-ganismos que están llevando a cabo proyectos de investigación a largo plazo para el seguimiento de diferentes reservas marinas tanto del Mediterráneo como del At-lántico.

De igual modo, en el Programa 21 de la Conferencia de Río, se establece en el ca-pítulo 17, dedicado a la protección de los océanos, que “los Estados ribereños, con el apoyo de las organizaciones internacionales, cuando lo soliciten, deberían tomar medidas para mantener la diversidad biológica y la productividad de las especies ma-rinas y los hábitat sujetos a su jurisdicción nacional. Esas medidas podrían incluir, entre otras (…) el establecimiento y ordenación de zonas protegidas”. Nada diferen-te de las intenciones de multitud de organismos, nacionales, europeos o internacio-nales, y de iniciativas tales como la red Natura 2000, red OSPAR, red mundial de áreas marinas protegidas, etc.

Mientras que el citado documento, presentado por España a Europa para elaborar el Libro azul de la Política marítima europea, deja absolutamente claro que los ges-tores saben cuál es la meta hacia la que hay que tender, la actual legislación no pone ningún reparo a su puesta en práctica. El artículo 13 de la Ley 3/2001, de Pesca ma-rítima del Estado dice que “el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, me-diante Orden ministerial, podrá declarar zonas de protección pesquera para favorecer la protección y regeneración de los recursos marinos vivos. Dichas zonas, de acuerdo con la finalidad específica derivada de sus especiales características, podrán ser cali-ficadas como: a) reservas marinas; b) zonas de acondicionamiento marino; c) zonas de repoblación marina”. También el artículo 14 habla sobre la creación de reservas marinas. Igualmente, el artículo 101 del Reglamento de costas, de 1 de diciembre de 1989 (Real Decreto 1471/1989), permite, en su apartado 1, que la Administración del Estado reserve cualquier zona en el espacio marítimo-terrestre, mientras que, en el apartado 2, dice: “La reserva podrá ser para la realización de estudios e investiga-ciones, o para obras, instalaciones o servicios”.

Pero, finalmente, ha sido la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio na-tural y de la biodiversidad, la que, en su artículo 29, ha definido con mayor clari-dad la creación de estas figuras de protección tan necesarias, llamadas Áreas mari-nas protegidas. Y en su artículo 32, dice: “Para la conservación de las Áreas marinas

35 Algunos de los estudios realizados son, por ejemplo: “El efecto reserva sobre los recursos ma-rinos de las Islas Columbretes y su entorno”, o la recuperación del mero en el Parque Nacional de Cabrera (http://www.mapya.es).


protegidas y de sus valores naturales, se aprobarán planes o instrumentos de gestión que establezcan, al menos, las medidas de conservación necesarias y las limitaciones de explotación de los recursos naturales que procedan, para cada caso y para el con-junto de las áreas incorporables a la Red de áreas marinas protegidas”.

¿Cuál es ahora el impedimento para que se produzca el necesario cambio en el sec-tor pesquero, del que todo el mundo sabe y habla? Quizás la respuesta se halle en las palabras del desaparecido biólogo Ransom Myers36: “Todas las medidas pasan por frenar las capturas, eliminar los subsidios y crear reservas pesqueras, pero eso tiene un coste político que muchas administraciones no están dispuestas a asumir”. Cier-tamente, esto afectaría de algún modo a los 41 millones de pescadores y piscicultores en todo el mundo, a los 71 500 millones de dólares/año ingresados, y a los 106 mi-llones de toneladas de alimentos generados. Ningún político, ni a escala europea o supra-europea, se atreve a enfrentarse a un cambio similar y prefieren dejar que la situación prosiga su “evolución natural”. Pero el problema es que, tal y como suce-de con el otro gran problema ambiental (el cambio climático), cuanto más se tar-de en aplicar medidas contundentes, más caro y traumático saldrá corregir la situa-ción en el futuro.

Y, sin embargo, seguimos pensando que tal cambio se puede activar todavía sin que resulte traumático, ya que la implantación de redes de reservas pesqueras, intercala-das con las actuales zonas libres, si está bien planificada, podría llegar a ser, incluso, prácticamente imperceptible.

Resultan esperanzadoras algunas acciones, como el reciente Acuerdo del Consejo de Ministros del 2008-03-14, por el que se adoptan medidas para la creación de la pri-mera Área marina protegida de España (el Banco Le Danois, conocido como cala-dero de El Cachucho), al amparo de la citada Ley del Patrimonio natural y de la bio-diversidad. El Cachucho es una meseta submarina de unos 500 km², situada a unas 36 millas de la costa asturiana, en la cual se ha encontrado una extraordinaria bio-diversidad, incluido el mítico calamar gigante. Lo original del caso es que ha sido promovida por los siete Ministerios con competencias en el medio marino, y que en el mismo documento figura que “la conservación y uso sostenible del gran patrimo-nio natural que albergan los mares no puede abordarse de una manera fragmenta-ria, sino que requiere una aproximación integradora que tenga en cuenta el funcio-namiento de los ecosistemas en su conjunto y las complejas interrelaciones que se establecen entre sus componentes”.

Entre las medidas de protección y de gestión previstas figuran: la prohibición de permisos de minería o de extracción de hidrocarburos; la prohibición de maniobras militares; la elaboración de un Plan de gestión y un Plan de gestión pesquera, o la

36 Uno de los muchos expertos que advierten que, al ritmo actual, la pesca posiblemente colapsa-rá a mediados del presente siglo.


elaboración de un Programa de vigilancia, con las siguientes prioridades: geomor-fología, dinámica de las corrientes marinas, biología y estudio de las comunidades; impacto de las artes pesqueras; estimación de rendimientos y descartes pesqueros; estudio de la pesquería de palangre de la locha (Phycis blennoides) y evaluación de su sostenibilidad.

España, por tanto, se ha dado prisa en aplicar la reciente Ley de biodiversidad, y todo parece indicar que está decidida a alcanzar los objetivos de protección que ci-tábamos en el apartado 8.4.1. El Cachucho es un caladero tradicional y en ningún caso se va a prohibir la pesca completamente. Todo está dispuesto, pues, para poder aplicar el modelo propuesto si pescadores, administradores y científicos alcanzan a apreciar que la primera “p”, de protección, debe integrarse con las otras dos “pes”, de producción y propiedad.

Un caso teórico de pesca sostenible

Nos gustaría terminar este apartado mostrando un pequeño estudio (revisado) que hicimos hace unos años, con fines divulgativos, para demostrar que, con un poco de cordura, podrían crearse en Asturias cerca de 10 000 nuevos empleos, utilizando al-gunos métodos de producción, como las reservas pesqueras, la regeneración de ca-laderos y la acuicultura. En la tabla 7.3 vemos que la creación de 24 300 ha prote-gidas (menos del 5% de la plataforma continental asturiana) para la recuperación de la antigua pesquería de langosta y bogavante, supondrían unas 456 t al año de es-tos mariscos (unas 30 veces más que las capturas actualmente registradas), las cua-les, unidas a la pesca “de roca” acompañante, darían lugar a algo más de 300 nuevos empleos (los “viejos” empleos seguirían pescando en las áreas no protegidas).

Suponiendo ahora que se abordase la recuperación de pesquerías, antiguamente em-blemáticas, como la del besugo y la de merluza, en caladeros de pesca experimental, y conformándonos con llegar tan sólo a los niveles de capturas de los años ochen-ta, tendríamos un incremento de las capturas conjuntas de 2 112 t, lo cual equiva-le a unos 652 nuevos empleos. Si tenemos en cuenta que los 971 nuevos empleos totales estimados se consiguen sólo con la racionalización de 4 especies, parece ra-zonable considerar un mínimo del doble para el conjunto de las especies comercia-les asturianas, lo que haría un total de 1 942 empleos. Decíamos por aquel enton-ces (por si a alguien le parecía excesiva esa cifra) que esos 1 942 empleos, más los 2 000 actuales (3 942 en total), ni siquiera se aproximan al máximo empleo regis-trado en el sector pesquero asturiano (4 672 empleos en 1965 y 5 341 en 1969), lo que demuestra que el objetivo no sólo es perfectamente asumible sino que se que-da más bien corto.

Si a esos empleos añadimos los que se pueden obtener a partir de un adecuado de-sarrollo de la acuicultura (por ejemplo, en los que denominamos “polígonos de


Tabla 7.3. Aumento teórico del empleo en Asturias, en el sector de la pesca y la acuicultura

Estimación de empleo (reservas marinas costeras)

Total superficie espacios marinos protegidos costeros (hectáreas) 24 300

Superficie requerida por un bogavante (m²) 5 a 10

Superficie de confianza aplicada a cada bogavante (m²) 100

Total de bogavantes obtenidos 2 430 000

Total peso comercializable (toneladas/año) 304

Valor a 18 €/kg (millones de euros/año) 5,5

Puestos de trabajo debidos al bogavante 183

Total peso comercializable de langostas (toneladas/año) 152

Puestos de trabajo debidos a la langosta 91

Puestos de trabajo debidos a pescado “de roca” asociado 45

TOTAL puestos de trabajo 319

Estimación de empleo por recuperación de especies demersales

Capturas de besugo en 1984 (toneladas/año) 635

Incremento con respecto a las capturas actuales (toneladas/año nuevas)1 556

Valor del incremento, a 10 euros/kg (millones de euros) 5,6

Puestos de trabajo nuevos debidos al besugo 185

Capturas de merluza en 1984 (toneladas/año) 2 000

Incremento con respecto a las capturas actuales (toneladas/año)1 1 556

Valor del incremento, a 9 euros /kg (millones de euros) 14

Puestos de trabajo nuevos debidos a la merluza 467

TOTAL puestos de trabajo (sólo besugo y merluza) 652

TOTAL puestos de trabajo (bogavante, langosta, besugo y merluza) 971

TOTAL puestos de trabajo (por el conjunto de especies comerciales) 1 942

Estimación de empleo por acuicultura

Producción de rodaballo, lenguado, salmón y otros peces (toneladas/año) 4 000

Superficie bruta necesaria (hectáreas) 60-90

Facturación (millones de euros/año) 38

Empleos por acuicultura en tierra (uno por cada 11 toneladas) 364

TOTAL DE EMPLEOS DIRECTOS 2 306

TOTAL DE NUEVOS EMPLEOS DIRECTOS + INDIRECTOS 9 224

1 Estudio realizado en 1999. Fuente: elaboración propia.


acuicultura”), tendríamos unos 364 nuevos empleos, si consideramos una produc-ción de alrededor de 4 000 t de rodaballo y otros peces, así como una superficie en tierra de unas 60 a 90 ha37. Si tenemos en cuenta, finalmente, que las estimacio-nes más pesimistas proponen una creación de 3 empleos indirectos por cada pues-to de trabajo directo en la mar (los más optimistas elevan esa estimación a 7:1), tenemos unos 6 918 puestos de trabajo indirectos y un total general de 9 224 nue-vos empleos. Así pues, si queremos aspirar a una renovación de los viejos modelos de gestión pesquera, estamos ante una gran y nueva oportunidad: únicamente ha-bría que aplicar en estos nuevos espacios marinos, que ahora comienzan su anda-dura, los principios citados para una pesca sostenible de una manera gradual, pac-tada y ordenada.

7.4.4. Un modelo de producción basado en el control ecológico de los caladeros

Y lo mismo se puede aplicar al segundo gran bloque de actuaciones para una pesca responsable e integrada: el control ecológico de los caladeros y el incremento de la productividad primaria y de la producción pesquera.

Un claro ejemplo de la relevancia que tienen las políticas de integración para la nue-va pesca es la sinergia que cabe esperar con las costosas infraestructuras de los puer-tos o de los sistemas de saneamiento, entre otros (centrales térmicas costeras, par-ques eólicos off-shore, etc.). Ya hemos hablado brevemente en el capítulo 6 acerca del aprovechamiento de los puertos para la mejora de la gestión pesquera local, ahora le toca el turno a las posibles sinergias entre las infraestructuras de saneamiento y el incremento de productividad natural y, por ende, de las capturas pesqueras.

¿Cuánto producen los mares?

Ya los trabajos más antiguos, como los de Russel-Hunter, de 1973, describían que el fitoplancton marino es la mayor cosecha de plantas verdes por año, llegando a constituir más de la mitad de la producción primaria mundial38. La producción pri-maria oceánica, integrada por diatomeas, flagelados, dinoflagelados y cocolitóforos, se puede estimar, bien por la cantidad de carbono fijada por unidad de superficie, o bien a través de la energía solar disponible.

37 Estimamos que desde que comenzamos a promover estas ideas, hace unos 20 años, se habrán perdido ya un 50% de lugares aptos para la acuicultura, a favor de otros usos, tales como urbani-zaciones, campos de golf, viviendas privadas, polígonos industriales, etc. Es muy probable que, en otros tantos años, apenas queden espacios disponibles para la acuicultura en Asturias.38 Algunos trabajos más recientes hablan del 35 al 40% del total mundial.


La productividad primaria marina depende principalmente de la energía solar dispo-nible y de la cantidad de sales nutrientes (especialmente las que contienen fósforo y nitrógeno), resultando una fijación anual media de 100 a 200 gr de carbono por m² de superficie, considerando el conjunto de los océanos. Entre la gran variabilidad de cálculos efectuados, Russel-Hunter cita los 25 a 50 gr/m2/año, estimados por mu-chos autores, como límite inferior, y los 500 a 800 gr/m2/año, estimados por otros, como límite superior, prevaleciendo la media citada. Por zonas, podríamos estable-cer una productividad de unos 50 gr/m2/año en los océanos y unos 250 gr/m2/año en la plataforma continental (300 gr/m2/año en zonas de afloramientos), donde la productividad es mayor debido a los aportes nutritivos terrestres.

Considerando una superficie oceánica productiva de 3,5 1014 m², la estimación optimista (200 gr/m2/año de media) arroja una fijación total de 7 1010 t de carbo-no por año (2,6 1011 de CO2), mientras que considerando la estimación prudente (50 gr/m2/año de media) tendríamos una fijación de 1,75 1010 t C/año.

Estimando una producción neta fitoplanctónica disponible del 30% de la fijación de carbono, tenemos 2,1 1010 t C/año, de comida para el zooplancton herbívoro del segundo nivel trófico. Con una eficiencia ecológica bruta (o grado de transferencia) entre los distintos niveles tróficos, del 8%, la producción zooplanctónica anual será de 0,17 1010 toneladas de carbono. En el tercer nivel trófico, tendríamos una pro-ducción de peces consumidores de plancton de 14 107 t C/año, y, en el cuarto ni-vel trófico (depredadores de los anteriores), unas 11 106 t de carbono. Como el hombre utiliza los dos últimos niveles como alimento, tenemos una producción de 75 106 t C/año39, lo que corresponde a un peso húmedo de 9 108 t de peces.

Si descontamos un tercio de especies imposibles de pescar, nos quedaríamos con 6 108 t de producción pesquera. Mediante una simple estimación puede afirmarse que la mitad de la producción puede pescarse mientras se mantengan completos los recursos, lo que permite un nivel máximo de cosecha pesquera anual para el hom-bre, y demás depredadores, de 3 108 t/año.

A pesar de los posibles errores de cálculo en las diversas estimaciones, hay una cosa cierta y es que la producción marina es finita. Y otra certeza más: a pesar de la ci-fra calculada más arriba, la producción pesquera, en términos estadísticos, está es-tabilizada actualmente en unos 87 millones de toneladas por año40, con las graves carencias ya citadas al principio del capítulo, como la gran cantidad de poblaciones

39 Suponiendo que captura ambos niveles por igual, esto es 140 millones de toneladas, más 11 millones de toneladas de carbono, dividido entre dos.40 La diferencia, por tanto, hasta los 300 millones de toneladas teóricas de pescado, se debería a los diversos métodos estadísticos de registro, a datos incompletos aportados por algunos países y a descartes o pescas ilegales. El Director de la Agencia europea para el control de la pesca, Harm Koster, afirmó, en marzo de 2008, que la mayor parte de los barcos sólo declaran un tercio de las capturas.


comerciales sobreexplotadas. Falta ya poco pues, para que los pronósticos se cum-plan y comience el anunciado descenso.

Una producción en caída libre

Si consideramos una fijación de carbono media bastante optimista de unos 100 gr/m2/año, una hectárea de superficie marina fijaría 1 000 kg de carbono por año, la cual, al 30% de producción neta, arrojaría 300 kg de comida para el zooplancton. Al 8% de eficiencia bruta, tendríamos, como término medio, 24 kg/ha/año de produc-ción de pescados del tercer nivel trófico y 1,9 kg/ha/año del cuarto nivel.

La media entre ambos niveles tróficos (que son los que se consumen) supone unos 13 kg/ha/año, lo cual equivale a 156 kg/ha/año de pescado en peso húmedo. Des-contando un tercio de las especies imposibles de pescar, nos quedan 104 kg/ha/año, y con el supuesto prefijado de capturar el 50% del stock, tendríamos una media mundial de pescado disponible para el hombre y resto de depredadores de 52 kg/ha/año.

Esta estimación, si descontamos lo que consumirían otros depredadores, se aproxi-maría a las de otros autores, como las de Rees y Wackernagel (1996), que calculan una producción media de unos 29 kg por hectárea y año, para las aguas de la plata-forma continental, producción que posiblemente coincide con la estimación “opti-mista” de más arriba41. De ese modo, se podría establecer que esta producción co-rresponde a la media de las zonas marinas más productivas y, aproximadamente una cuarta parte (7 a 13 kg/ha/año), al resto de aguas oceánicas.

Comprobamos que, a pesar de la gran cantidad de proteínas que proveen los ma-res en su conjunto, su producción media por superficie es mínima si la comparamos con los ecosistemas terrestres: unos 2 744 kg/ha/año para los cereales, por ejemplo, (y aproximado para otras familias vegetales) y unos 2 m3/ha/año para las explota-ciones forestales.

Y lo peor de todo es que parece que esa producción tiende a disminuir. En el año 2004, miembros del Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y de la Universidad Politécnica de Cataluña, calcularon cuánto influyen las aportaciones de los ríos en la producción pesquera de las desembocaduras y zonas adyacentes. Mien-tras que por cada m³ de agua por segundo del río Ebro que llega al mar, duran-te el período de reproducción de la anchoa, puede representar 204 kg de la captura mensual obtenida un año más tarde, debido a su efecto nutriente, muchos gestores y administradores aún son de la idea de que el agua que llega al mar se pierde. En consecuencia, todavía hay partidarios de los trasvases, lo cual, añadido al resto de

41 Las aguas de las plataformas continentales son mucho más productivas que el resto de las aguas oceánicas. Por término general, se puede estimar que el 75% de las capturas se realizan en estas aguas y el 95% en las Zonas Económicas Exclusivas.


obstáculos como presas42 o regadíos masivos y otros usos, va a continuar reducien-do el efecto nutriente de los ríos y en consecuencia la fertilidad de los mares.

Y la tendencia continuará: en el río Navia, por ejemplo, que transcurre entre Lugo y Asturias, existen ya tres grandes embalses, el de Salime, el de Doiras y el de Arbón, que, colocados estratégicamente a todo lo ancho de la geografía asturiana, se encar-gan de cortar el paso a toda partícula que ose rebasar los primeros obstáculos. Sólo quedaba libre la mitad de cabecera del río que transcurre entre Becerrea, en Lugo, y Grandas de Salime, en Asturias. Pues bien, las grandes compañías eléctricas han re-sucitado un proyecto empolvado desde hace 15 años43 que, en caso de ser aproba-do, daría lugar al denominado gran embalse de Suarna, en terrenos de Fonsagrada, a caballo entre Lugo y Asturias. Con una cota de 289 m, una cuenca aprovechada de 1 065 km² y una capacidad de 123 hectómetros cúbicos, sería mayor que la pre-sa de Arbón (38 hm3) y la de Doiras (119 hm3), aunque inferior a la de Salime, la mayor de Asturias, con 266 hm3.

Y mientras, el estudio del CSIC deja aún más claro lo que ya se sabía de sobra: que los ríos son los principales fertilizadores de las zonas costeras y que los nutrientes que arrastran incrementan la concentración de fitoplancton, que es el primer esla-bón de la cadena alimenticia, así como de las especies de rápido crecimiento, como la sardina o el boquerón.

Como ya citamos en anteriores trabajos (Doménech, 2007), antes de la construc-ción de la gran presa de Asuán, las capturas de sardina en la desembocadura del río Nilo eran de 18 000 t, reduciéndose después a un 95%. Antes de tal construcción, llegaban al mar 124 millones de toneladas de nutrientes al año, mientras que aho-ra casi un 90% de esa cantidad queda retenida en el embalse. El hecho, repetido en muchos grandes ríos de Europa, va a dar lugar a un Mediterráneo totalmente pobre en no muchos años, si esta tendencia no se ataja.

Ante estos hechos, no es de extrañar que el Instituto español de oceanografía se sume a tantos otros, y reclame la creación de reservas pesqueras también en la des-embocadura de los grandes ríos, zonas de gran riqueza y producción donde prolife-ra el reclutamiento de juveniles.

Como veremos más tarde, los últimos estudios sobre los efectos del cambio climá-tico en los océanos también indican una tendencia a la disminución de la producti-vidad primaria en los mismos.

42 En el Ebro existen más de 200 embalses que retienen el 99% de los nutrientes que transpor-taba originalmente.43 El Gran Suarna fue en sus orígenes, en 1938, un proyecto mucho mayor que el ahora presen-tado. Tras un sin fin de tramitaciones, resurgimientos y resoluciones judiciales, los promotores (Hidroeléctrica del Cantábrico y Electra del Viesgo) tienen muchas posibilidades de poder aco-meter su ejecución.


Fertilizando los mares

El problema es el siguiente: ¿cómo recuperar, o al menos mantener, la productivi-dad de nuestros mares? De nuevo tenemos que acudir a las políticas de integración, sin las cuales cada Administración actuará sin considerar las necesidades y limitacio-nes de las otras, dando como resultado una gran infrautilización y derroche de re-cursos.

1. Emisarios submarinos

Una de las propuestas para incrementar la productividad de los mares, al menos en zonas batidas, es el control de las descargas de aguas residuales a través de emisa-rios submarinos, los cuales proliferan debido a la continua necesidad de depurar las aguas sanitarias e industriales de una población en creciente aumento. Solamente en las costas del norte de España existen 13 grandes emisarios (además de otros meno-res) en diferentes fases de diseño o construcción, los cuales cubren toda la longitud de la costa cantábrica (véase la tabla 7.4).

Tabla 7.4. Emisarios de saneamiento de la costa cantábrica

Emisario Población Descarga(m3/s)

Descarga máxima(m3/s)

Long.(m)

Profund.(m)

Diámetro(mm)

Coste(103 euros)

Hondarribia* 113 550 0,9 1,0 350 20 800 2 104

S. Sebastián 359 000 2,7 5,0 1 200 50 2 000 10 818

Urdaibai 63 764 0,15 1,4 3 275 32 — 13 373

Bilbao 1 000 000 8,0 23,0 3 000 45 2 800 —

Castro Urdiales

70 000 0,3 1,7 1 250 25 900 7 152

Marismas de Santoña

200 000 1,2 4,4 2 750 23 1 400 21 636

Santander 270 000 2,0 9,0 2 430 36 1 600 19 942

Solvay-Usgo Industrial 0,3 — 670 14 500 4 880

Saja-Besaya 150 642 2,7 3,3 3 075 34 1 500 13 937

Gijón Este 125 072 0,7 2,5 2 600 23 1 400 16 468

Gijón Oeste 253 386 2,0 8,0 2 100 24 1 800 15 386

Avilés 190 000 1,3 3,3 3 600 36 1 600 15 867

A Coruña 378 000 2,4 3,0 1 620 26 — 9 736

* La longitud se ha acortado un poco por cambio del proyecto.

Fuente: Juanes, J., 2008 (com. pers.).


Estas aguas desechadas contienen nutrientes que, aunque en exceso resultan perjudi-ciales (eutrofización, mareas verdes, mareas rojas, etc.), podrían llegar a ser utiliza-dos para incrementar la productividad primaria. Lo mismo que reutilizamos o reci-clamos muchos otros residuos, ¿por qué no podríamos comenzar a obrar igual con nuestros vertidos líquidos?; y así como abonamos nuestros cultivos en tierra, ¿por qué no habríamos de comenzar a planificar la fertilización de las agradecidas zonas litorales?

Antes de nada, con independencia de todas las precauciones que veremos en el ca-pítulo 9, sobre todo en lo referente a los posibles problemas de eutrofización, debe-mos hacer tres recordatorios: a) que una de las máximas del desarrollo sostenible es equilibrar y congeniar la conservación con el crecimiento; b) que, en un mundo en creciente expansión y próximo a los 7 000 millones de habitantes, cada vez se hace más necesaria la obtención de proteínas, constituyendo los océanos una de sus gran-des despensas, todavía pendiente de una explotación racional; y c) que el mar es ac-tualmente un desierto, aun en sus zonas más fértiles, si lo comparamos con los eco-sistemas terrestres más productivos.

El citado Russel-Hunter, por ejemplo, ya señalaba hace décadas que “si fuera posi-ble crear un aporte de nutrientes a las zonas marinas iluminadas, se traduciría en un enorme incremento de la productividad”, a la vez que opinaba que el aporte de aguas fecales y otros materiales similares, si están bien diluidos, pueden tener un efecto fer-tilizante en una zona costera abierta.

Más recientemente, la literatura científica ha suministrado ejemplos de cómo res-ponden las comunidades pelágicas o bentónicas, así como los sedimentos y las cade-nas tróficas, a las descargas de aguas residuales depuradas bajo diferentes condicio-nes de tratamiento, profundidad o dinámica marina (Anderlini et al., 1992; Bellan et al., 1999; Bothner et al., 2002; Fagan et al., 1992; Ferraro et al., 1991; Mearns, 1992; Otway et al., 1996, Savage et al., 2008, etc.).

Entre ellos destacaremos los trabajos de Echavarri-Erasum (2007) y Echavarri-Era-sum et al. (2007), donde se muestra que las descargas de los emisarios apenas alteran las comunidades bentónicas en su área de influencia. En los sedimentos existentes entre las áreas de roca, alrededor del emisario de Santander, se encontraron valores bajos de la fracción fina y contenido de materia orgánica, mientras que se encontra-ron valores altos de mercurio, cadmio y zinc, aunque estos últimos eran similares a los encontrados en las estaciones fuera de la zona de influencia del emisario.

Las comunidades bentónicas de roca mostraron un incremento de la riqueza y la abundancia de macroinvertebrados con respecto a las zonas más alejadas del área de influencia del emisario. Además, el número medio de especies de cada grupo taxonó-mico (un buen indicador del mantenimiento de la estructura trófica previa) apenas sufrió modificaciones, salvo en la estación situada sobre la protección del emisario.


Los resultados mostraron que, dos años después de las primeras descargas del emi-sario, el número de especies de fauna y flora identificadas ascendía a 213, un núme-ro similar al encontrado en los estudios de referencia. Las comunidades establecidas estaban altamente diversificadas y primariamente dominadas por artrópodos (70 es-pecies), seguidas de moluscos y anélidos, así como de especies sésiles, tales como briozoos, esponjas, equinodermos, ascidias o antozoos.

Por otro lado, el plan de vigilancia de las masas de agua del puerto de El Musel, en Gijón, demuestra que la masa de agua que incluye el emisario de la zona oeste de Gijón (con varios años ya de emisiones) presenta una calidad de agua “muy buena”, según la metodología de Puertos del Estado y del Grupo de Emisarios submarinos e hidráulica ambiental de la Universidad de Cantabria. Las dos masas de agua mo-dificadas del interior de las dársenas presentan una calidad de agua “buena”, lo que demuestra que el emisario no está afectando a la calidad de dichas aguas. Esta bue-na calidad de las aguas se ha comprobado, al menos, en los tres últimos años (Do-ménech et al., 2006).

En definitiva, parece que los emisarios colocados en costas de alta energía, como los del norte o noroeste de España, no alteran, con los actuales niveles de descarga, las comunidades biológicas; más bien, incluso, parecen beneficiarlas. En consecuencia, ¿podrían valores regulados y controlados de nutrientes beneficiar la productividad primaria de la zona de influencia?

En los trabajos de Echavarri-Erasum (2007), en el frente marítimo de Santander, se apreció que, mientras que todos los valores de fosfatos, amonio, nitritos y nitratos se reducen sustancialmente, tras el cese directo de los vertidos fecales sin depurar, en junio de 2001, las concentraciones de clorofila aumentan (véase la tabla 7.5).

Tabla 7.5. Concentraciones de nutrientes y clorofila en el área de influencia del emisario de Santander, antes y después del cese de los vertidos directos, en 2001-06-05 (primera línea: media; segunda línea: mínimo y máximo)

Marzo/01 Junio/01 Julio/01 Abril/02 Julio/02 Abril/03 Julio/03

FosfatosµM-P/l

0,4(0,0-6,4)

0,03(0,03-0,03)

0,03(0,03-0,04)

0,06(0,00-0,14)

0,05(0,00-0,17)

0,15(0,10-0,34)

0,15(0,11-0,25)

AmonioµM-N/l

23,8(0,6-376,8)

5,1(2,8-16,6)

1,6(0,1-8,1)

1,7(0,0-7,6)

2,4(0,1-7,8)

1,5(0,0-6,2)

1,3(0,1-7,4)

NitritosµM-N/l

0,6(0,1-5,7)

0,3(0,1-0,9)

0,2(0,0-0,5)

0,1(0,0-0,3)

0,0(0,0-0,3)

0,1(0,0-0,4)

0,1(0,0-0,5)

NitratosµM-N/l

2,5(0,0-15,9)

4,9(1,6-23,4)

1,6(0,1-3,4)

1,0(0,1-4,4)

3,0(0,3-6,9)

0,9(0,1-3,1)

0,9(0,1-8,6)

Clorofila a µg/l

2,7(1,1-4,9)

2,2(1,4-3,6)

2,8(1,8-3,7)

4,0(1,2-8,6)

1,1(0,6-3,2)

2,9(1,7-6,8)

5,1(2,1-9,9)

Fuente: Echavarri-Erasum (2007).


Tal y como cita Echavarri en su tesis: “La clorofila ‘a’ permaneció a lo largo del tiem-po por debajo de los 10 μg/l. Al contrario de lo que cabía esperar, este indicador de la biomasa fitoplanctónica no estuvo correlacionado, de manera significativa, con ninguna de las variables analizadas y, además, mostró concentraciones en el sistema dentro de los rangos naturales, tanto antes del cese de los vertidos (<4 μg/l) como en las restantes campañas analizadas en 2001. Posteriormente, las aguas de la bahía registraron un incremento de la concentración media de este indicador biológico, que alcanzó máximos durante las campañas de primavera de 2002 y 2003 y, sobre todo, durante el mes de julio de 2003. Este aumento fue más acusado en la zona de las rías, donde se alcanzaron concentraciones medias superiores a 9 μg/l durante esta época. Asimismo, las aguas en el frente urbano mostraron mayores registros que las de la canal, aunque el promedio en esta zona no superó los 6 μg/l”.

Podríamos sospechar pues, que, mientras que el exceso de nutrientes, procedentes de los vertidos directos de aguas fecales sin depurar, perjudican o mantienen cons-tante el desarrollo natural de las comunidades fitoplanctónicas, las concentraciones de nutrientes alcanzadas mediante los procesos de depuración, más reducidas, incre-mentan su desarrollo y por tanto la productividad primaria. Sería muy interesante continuar esos estudios, mostrando el seguimiento de las capturas comerciales en el frente marítimo de Santander y estimando cuál es la concentración de vertido ópti-ma para lograr un incremento de la productividad media44 sin producir problemas de deterioro de la calidad del agua45. También sería conveniente estudiar el fenóme-no durante varios años, a fin de analizar la posible alteración de la composición de las comunidades biológicas y de las relaciones tróficas.

Citando de nuevo a Echavarri: “De acuerdo con Parnell (2003), aunque el creci-miento del fitoplancton en la zona de mezcla del emisario se hubiese visto favore-cido por la mayor concentración de nutrientes, también se habría visto sometido a un proceso constante de dilución, lo que habría dificultado la aparición de eventos de proliferación de microalgas en la zona. Resultados similares fueron obtenidos en otros estudios realizados en torno a emisarios localizados en el Cantábrico (INSUB, 1991; Galparsoro et al., 2004) y en otras zonas costeras” (Werme y Hunt, 2003).

A esto hay que añadir el incremento de producción debido al “efecto arrecife” de las escolleras de protección del emisario. En los estudios de seguimiento de las actuales obras de ampliación del puerto de Gijón, de 18 parámetros analizados mensualmente

44 En el estudio de referencia se apreció una correlación positiva (r = 0,52) entre la concentración de nitratos y la clorofila “a”, sobre todo en la campaña de abril de 2002, poniendo de manifiesto la posible relación biomasa-nutrientes.45 No existe una legislación clara con respecto al valor máximo de nutrientes permitidos en el mar, pero en la Orden de 14 de febrero de 1997, de Andalucía, encontramos valores de 1 mg/l de nitra-tos y 0,6 mg/l de nitritos. Para los fosfatos y la clorofila, la EPA permite valores de hasta 0,2 mg/l y 15 μg/l, respectivamente.


a tres profundidades, en 20 estaciones ubicadas en el entorno de Gijón, sólo se su-peran de forma apreciable los nitratos46, lo cual sucedió en 3 estaciones y 3 meses, en 2006, y en 6 estaciones y 3 meses, en 2007. Este incremento de nitratos provie-ne, a modo de upwelling, de los intensos movimientos de tierras y fondos, debidos a dragados, rellenos y hélices de los buques de apoyo. Los estudios complementa-rios sobre capturas pesqueras de los buques artesanales, en el entorno de Gijón, pa-recen demostrar, por el momento, que la pesca no disminuye, sino que se desplaza, y para cuando esté finalizada la obra, se esperan incrementos de más del doble de las capturas actuales, debido al fuerte incremento de la superficie cubierta por bloques y escolleras y el consiguiente efecto arrecife (Armas et al., 2002).

De hecho, volviendo al estudio de referencia sobre el emisario de Santander, se en-contraron fuertes incrementos de biomasa en los mejillones utilizados para ensayos de bioacumulación de contaminantes. A esa alta tasa de crecimiento puede haber contribuido la ausencia de competencia inter e intraespecífica, ya que los mejillones fueron trasplantados desde las rías gallegas, pero también la elevada concentración de materia orgánica liberada por el emisario y las considerables concentraciones de fitoplancton registradas. Tras la puesta en marcha del emisario, también aumentó el número de especies de las comunidades bentónicas de fondos duros (salvo las ma-croalgas), así como su abundancia, debido, sobre todo, al efecto arrecife que pro-vocó la proliferación de gusanos tubícolas (Sabellaria) y el aumento de sustrato que forman, así como las propias escolleras de protección del emisario.

2. Residuos de acuicultura

Por otro lado, a las descargas de emisarios procedentes de la depuración de aguas re-siduales, hay que añadir las descargas procedentes de cetáreas o de grandes plantas de acuicultura costera, así como de los parques off-shore de jaulas flotantes.

El Plan gallego de acuicultura, por ejemplo, contempla 26 parques de acuicultura con los cuales se pretende producir anualmente hasta 31 500 t de rodaballo y otras es-pecies para el año 2020. Esta producción equivale a unas 105 ha de lámina de agua, 450 ha brutas, 2 800 empleos directos y unos 300 millones de euros de facturación anual (Anónimo, 2007). Si incluimos los criaderos e instalaciones de apoyo necesa-rias, las necesidades de agua oscilarían entre los 700 000 y los 800 000 m3/hora, que sería, poco más o menos, la misma cantidad de agua que habría que devolver al mar, aunque cargadas en ricos nutrientes si se saben tratar y gestionar adecuadamente.

Dicho Plan no es más que la antesala de lo que podría extenderse por toda España, y que podría evolucionar hacia los polígonos de acuicultura que venimos proponiendo

46 Entre el año 2006 y 2007 los únicos parámetros que superan los niveles de referencia, diferen-tes de los nitratos, fueron, en 2006, el zinc en una ocasión, y en 2007, el zinc, en dos ocasiones, y el cobre, en una ocasión.


desde hace años (Doménech, 1996b), los cuales, a modo de polígonos industriales, supondrían un paso adelante e incluirían ya las tomas de agua y las descargas, pa-gando los usuarios (las empresas concesionarias del terreno) un canon por el agua consumida. Dichas instalaciones podrían incluirse dentro del ansiado Plan estratégi-co nacional de acuicultura, solicitado por la Asociación empresarial de productores de cultivos marinos (véase la tabla 7.6), e incorporarían ambiciosos planes de cría de peces para repoblación de caladeros y recolocación de pescadores extractivos.

3. The iron hypothesis

La fertilización controlada de los mares parece vital en unos momentos en los que el cambio climático no hace más que poblar de incertidumbres el futuro de nues-tros mares: en el reciente Simposium internacional sobre los efectos del cambio cli-mático en los océanos, celebrado en Gijón en mayo de 2008, Polovina et al (2008)

Tabla 7.6. Retos a los que se enfrenta la acuicultura marina en España, gran parte de los cuales podrían solventarse con los “polígonos de acuicultura” y la ICZM

I. Marco administrativo 1. Canon de ocupación de dominio público.

2. Tasas portuarias y otros cánones.

3. Ausencia de un Plan estratégico nacional de acuicultura marina en el que se involucren las Comunidades Autónomas.

4. Lentitud y complejidad de los trámites para nuevas instalaciones.

5. Inexistencia de titulaciones profesionales específicas de acuicultura.

6. Falta de definición de usos de las zonas costeras.

7. Escasa armonización entre la legislación de las CC AA

8. Absoluta falta de individualización en políticas fiscales, S. Social, etc.

9. Rechazo de las existencias como garantía crediticia.

10. Inexistencia de una política zoosanitaria acuícola.

II. Comunicarse con la sociedad

11. Informar de las virtudes de la acuicultura marina.

12. Transmitir que la acuicultura es una actividad sostenible.

13. Informar de su importancia socioeconómica y creación de empleo.

14. Promover la imagen de los pescados de crianza.

15. Incidir en la compatibilidad con otras actividades.

III. Mercados 16. Organizar y coordinar la oferta para sincronizarla con la demanda.

17. Concentrar la comercialización.

18. Crear distintivos de calidad y promover la imagen de calidad.

Fuente: Apromar, 2007.


comunicaron que en las zonas norte y sur de los océanos se están expandiendo las aguas con baja concentración de clorofila (menos de 0,007 mg ch/m³) a un ritmo del 0,79 a 4,40% por año, reemplazando así a cerca de 0,8 millones de km² por año de aguas más productivas. En los últimos 10 años se estima que se han reemplazado cerca de 7 millones de km², siendo más rápida esta expansión durante los inviernos. Y es, precisamente, en el Atlántico norte, con el giro oligotrófico más pequeño, don-de tal expansión se produce con mayor celeridad, con un reemplazo del 4,71% anual, el cual asciende a casi un 7% en invierno. La expansión de las aguas bajas en clorofi-la es consistente con los escenarios de cambio global, debido al incremento de la es-tratificación vertical en el Ecuador, siempre según estos investigadores, pero el ritmo de expansión observado excede las predicciones de todos los modelos recientes.

Observaciones similares son las que llevaron a la comunidad científica (desde hace ya unos 20 años) a interesarse por el incremento de productividad marina produci-da por la fertilización por hierro. La hipótesis (conocida como The iron hypothesis) sugería que tal tipo de fertilización desencadenaría un masivo florecimiento del fito-plancton y con ello, una gran absorción del dióxido de carbono, el principal gas cau-sante del efecto invernadero.

En 2004, Kenneth H. Coale, del Moss Landing Marine Laboratories, y otros 47 científicos estadounidenses de otros 17 laboratorios, publicaban en Science los resul-tados de los experimentos realizados en el hemisferio sur, a nivel de mesoescala, con el fin de investigar los efectos del enriquecimiento por hierro en regiones con alta y baja concentración de ácido silícico. Para estos autores, los resultados demostraban el papel crucial del hierro en la absorción y en la regulación del carbono y parecían confirmar la hipótesis. Comprobaron, entre otros, que, por cada átomo de hierro añadido al agua, el fitoplancton puede absorber entre 10 000 y 100 000 átomos de carbono (Coale et al., 2004).

Simultáneamente, los trabajos realizados con modelos ofrecieron eficiencias muy mo-destas ante una hipotética fertilización de los océanos con hierro (Aumont, 2004; Gna-nadesikan, 2004), lo que motivaba dos corrientes de opinión científica opuestas.

Una observación interesante en torno a este asunto, fue la que acaeció en el océano Ín-dico meridional, en la meseta de Kerguelen, a unos 2 000 km al norte de la costa de la Antártida. Científicos franceses y australianos descubrieron una aportación natural de hierro y otros nutrientes desde las profundidades a la superficie marina, la cual produce un gran florecimiento de fitoplancton, 10 veces más eficaz que los florecimientos arti-ficiales de los experimentos realizados a corto plazo. Midieron también un gran decre-mento de la presión parcial de CO2 (pCO2) en la superficie del agua (unos 60 μatm), asociado al bloom de fitoplancton (Blain et al., 2004). Estudios posteriores fueron su-mándose a la idea de que el efecto del hierro sobre el fitoplancton y, en consecuencia, sobre el nivel de dióxido de carbono de la atmósfera, era mayor del que se creía.


Animados por algunos de estos resultados, algunas empresas (como la americana Planktos) planearon ejecutar ambiciosos proyectos de fertilización masiva, uno de los cuales sería abonar el mar, a 350 km de las Galápagos, con unas 100 t de hierro, lo que provocó el rechazo internacional de instituciones, ecologistas y científicos. El motivo era y es que los experimentos a pequeña escala no garantizan los mismos efectos a gran escala ni a largo plazo. El mismo Kenneth Coale, que realizó varios experimentos de fertilización, apelaba al principio de precaución y rechazaba estas prácticas. Intentos como este decantan las opiniones hacia la no fertilización, lo cual no significa que la investigación deba interrumpirse y más cuando se ha observado que los florecimientos naturales, con efectos a largo plazo, demuestran efectos bene-ficiosos permanentes. De hecho, aún prosiguen los estudios sobre la meseta subma-rina de Kerguelen antes citada.

Así pues, las dudas actuales, o el rechazo de muchos científicos a estas técnicas de fer-tilización masiva se debe a diversos estudios que han documentado situaciones de in-certidumbre debido a alguna de las siguientes causas: a) posibles cambios negativos en las redes tróficas; b) efectos a largo plazo (posible incremento de productividad no mantenida en el tiempo); c) sustitución de las comunidades biológicas; d) posi-ble introducción de sustancias nocivas; e) eutrofización y posible formación de zo-nas bajas en oxígeno debido al proceso de remineralización (Paulmier et al., 2004); f) crecimiento incontrolado de especies neurotóxicas o hepatotóxicas en áreas cálidas o estables; g) otros efectos de tipo práctico y ético (Watson, 2004).

Pero hay que tener en cuenta que nos enfrentamos a un cambio mucho mayor, como es el cambio climático; a una más que probable alteración de las redes tróficas debi-do a la acidificación de los mares; a una sobrepesca dramática que está esquilmando nuestros mares y devastando los fondos marinos; y a un hiperdesarrollo demográfi-co, urbanístico y consumista que, en ningún caso, va a permitir minimizar las can-tidades de los actuales vertidos, sino todo lo contrario. Creemos, por lo tanto, que algunas malas o precipitadas prácticas en ningún caso deben obstruir la continui-dad de las investigaciones sobre la fertilización de mares abiertos a largo plazo, tan-to en el sentido señalado, como en el caso de otras posibles técnicas no tratadas en este capítulo47, si las anteriores resultasen ineficaces o inviables tanto técnica como ecológicamente. Es imposible seguir manteniendo por más tiempo un sistema pro-ductivo (el pesquero) basado exclusivamente en la cosecha, sin tener prácticamente en cuenta las diferentes técnicas de producción, incluida la acuicultura en mar abier-to (Doménech, 2007).

47 Por ejemplo, las técnicas de upwelling artificiales (más complejas), nuevos sistemas de depura-ción o reciclado de los desechos orgánicos y nuevas técnicas de dispersión de nutrientes derivados de la actividad humana. De hecho, correcciones en el modo o distancia de emisión de efluentes, motivadas por este tipo de investigaciones, podrían llevar, incluso, a una mejora química y ecoló-gica de las masas de agua costeras.


En definitiva, teniendo en cuenta: a) que las infraestructuras costeras, las instalacio-nes productivas ligadas al mar, y los vertidos consiguientes, van a continuar aumen-tando en lo sucesivo; b) que, aunque consigamos ralentizarlo un poco, nadie va a poder parar el crecimiento urbanístico costero48 (y el consiguiente desplazamiento de población hacia estas zonas y de sus vertidos; c) que un 13% de las aguas resi-duales de algunas poblaciones aún se vierten directamente al mar (Gutiérrez, 2007), lo que va a exigir nuevas infraestructuras de depuración; d) que los efectos de los efluentes de muchos emisarios se pueden sentir a varios kilómetros de distancia (Reish, 1980; Zmarzly et al., 1994), lo que permite cubrir amplias zonas marinas; y e) que, en contraste y como acabamos de comentar, la productividad de los océa-nos parece ir disminuyendo, es razonable crear líneas de trabajo que investiguen la posibilidad de aprovechamiento de estos residuos y de este tipo de presiones antró-picas49, con fines de incremento de producción pesquera50.

“Cultivando” nuestros caladeros locales

Así pues, el adecuado manejo tanto de las superficies marinas protegidas, como de su productividad, son pasos obligados en esa necesaria “nueva pesca” más propia del siglo xxi. Pero, falta conocer simultáneamente el comportamiento de los que llama-mos caladeros locales, que son aquellos diferenciados de las grandes pesquerías o de los llamados caladeros nacionales. Cada uno de estos caladeros, bien identificado por sus condiciones geomorfológicas, bioecológicas y físico-químicas, funcionan como unidades de producción (a modo de fábricas de pescado), y son bien conocidos por los pescadores locales por desempeñar en ellos su trabajo cotidiano. Tan sólo en As-turias existen unos 120 de estos caladeros, reducidos en algunas ocasiones a unos es-casos metros cuadrados o que suponen, en otras, varias decenas de hectáreas. Algu-nos son tan conocidos como La Carretera, El Callejón o El Cachucho.

Sin embargo, la gran asignatura de la investigación pesquera ha sido, y es, el estu-dio continuado de la capacidad productiva de cada uno de estos caladeros, verdade-ras minas ecológicas por explotar, en el marco del conjunto de la pesquería51. Mien-tras que todos los esfuerzos del Instituto Español de Oceanografía (IEO), el Consejo

48 Según el informe de Greenpeace de 2006 sobre la situación de la costa española, el 26% del primer kilómetro de la costa andaluza está urbanizado, llegando en algunos municipios a más del 70%. Setenta municipios gallegos prevén, en sus planes urbanísticos, más de 600 000 nuevas vi-viendas, incrementando un 80% la edificabilidad de la costa.49 Sobre todo seguimiento de emisarios a largo plazo.50 Conscientes de lo sensible que resulta el asunto de la fertilización para una parte de la comuni-dad científica, queremos dejar claro que las opiniones aquí expuestas son responsabilidad exclusi-va de uno de los autores firmantes (Doménech, J. L.).51 Particularizar el estudio de cada caladero local, o incluso “regionalizar” a zonas más amplias, olvidándose del conjunto, sería un error desde el punto de vista biológico, ya que los recursos no están fijos, especialmente las larvas y los alevines.


Superior de Investigaciones Científicas, los centros de investigación de las Comuni-dades Autónomas y otros, se han centrado principalmente en el estudio de las gran-des pesquerías y en los grandes movimientos de las poblaciones pesqueras, ni uno de estos caladeros es bien conocido actualmente. No nos consta que se conozca la serie histórica productiva y su dinámica de poblaciones ni de uno solo de ellos. Luis Valdés, director del IEO de Gijón y coordinador de la gestión oceanográfica del At-lántico norte, en declaraciones a la prensa regional (2008-03-24), argumentaba que aún existen importantes lagunas en oceanografía operacional (resultados y pronós-ticos en tiempo real), en conocimiento de aguas profundas, en tecnología submari-na, en cambio climático o en caladeros como El Cachucho, del que únicamente se conoce el 10%52, siendo necesario, en consecuencia, un mayor esfuerzo inversor en I+D pesquera53.

Y sin embargo, la gran paradoja es que todos estos pequeños caladeros han sido “muestreados” durante años por los mismos pescadores, pues, si hubiéramos sido capaces de registrar los datos fundamentales de sus capturas54, hoy tendríamos un impresionante conocimiento del comportamiento de las pesquerías. Conoceríamos la dinámica de todos esos caladeros, conoceríamos su capacidad de producción, el período esperado de crecimiento de las especies principales, las especies acompañan-tes y sus relaciones tróficas, su capacidad de reclutamiento, los movimientos y rela-ciones de las diferentes clases de edad con otros caladeros o zonas geográficas y las pérdidas por mortalidad o extracción. Podríamos entonces programar las capturas caladero por caladero, conocer el rendimiento máximo sostenible y planificar mejor la futura pesca del siglo xxi.

Un adecuado entendimiento entre pescadores, investigadores y administradores hu-biera permitido contar, desde hace años, con un cuerpo de observadores científicos, de apoyo permanente en la toma de datos por parte de los pescadores, dando salida, además, a centenares de nuevos licenciados. En contra, y desgraciadamente, hemos visto perderse, en gran parte, cerca de 30 años de ciencia pesquera, pues estamos es-cribiendo casi exactamente las mismas líneas que escribíamos entonces.

Y, sin embargo, la reciente Orden de 2008-01-31, por la que se establece un Plan integral de gestión para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterrá-neo, deja totalmente claro que no tiene nada de particular la creación de tal cuerpo

52 Y eso, pese a haber sido estudiado exhaustivamente con motivo de la reciente propuesta de de-claración de Área marina protegida.53 Declaraciones de las que, a propósito con lo expuesto en este apartado, merece la pena citar el siguiente párrafo: “La producción biológica disminuye y la producción que debe alimentar a los crustáceos del fondo del mar será menor. El hombre no es consciente de que la vida del ser huma-no en la Tierra está íntimamente ligada al plancton”.54 Que en una primera fase podrían ser, casi exclusivamente, las coordenadas geográficas de cap-tura, el arte y esfuerzo empleado, las especies comerciales y acompañantes capturadas, el tama-ño y el peso.


de observadores científicos, pues, en su artículo 16, donde establece el sistema de vigilancia del palangre de superficie, dice: “La Secretaría general de pesca marítima podrá solicitar la inclusión de observadores de carácter científico a bordo de los bu-ques pesqueros, para el seguimiento de las especies asociadas a la pesquería del pez espada”. Si hace dos o tres décadas hubiéramos sido capaces de incluir en la legisla-ción pesquera una simple frase similar a esta, así como una mínima planificación en el sentido señalado, hoy tendríamos esa base de conocimiento que, por desgracia, ni existe ni se divisa que vaya a existir a medio plazo.

John Marra, del Observatorio terrestre Lamont-Doherty, de la Universidad de Co-lumbia, declaraba hace tres años que la pesca en el mar ya no es sostenible, que la gestión de las pesquerías oceánicas ha fracasado y que habría que pensar en una do-mesticación, a gran escala, de los océanos. Su propuesta (para atún rojo y especies altamente migradoras) era trasladar las piscifactorías costeras flotantes a alta mar (al borde de la plataforma continental) y acotar grandes volúmenes de agua mediante mallas, lo que disminuiría la presión contaminante de las primeras. Más allá de las propuestas más osadas (Doménech, 1996a), llega a sugerir la creación de grandes corrales, con volúmenes de hasta 100 000 m³ flotando bajo la superficie y con capa-cidad para desplazarse por los océanos de una zona a otra (Ellis, 2008).

Estas ideas y experiencias animan a pensar que algún día quizás seamos capaces de reaccionar. Por lo pronto, la Confederación Española de Pesca (CEPESCA)55 pro-puso recientemente la creación de un Ministerio de Pesca y Asuntos Marítimos56 ar-gumentando que “el sector económico pesquero es un conglomerado de actividades íntimamente relacionadas que, basadas en la explotación y aprovechamiento de los recursos marinos vivos, abarca la pesca extractiva, la comercialización, la transfor-mación, la construcción naval, la industria auxiliar, los servicios relacionados, etc., lo cual configura un conjunto económico y social inseparable”. En ese contexto, y al igual que sucede en países como Estados Unidos, Australia o Nueva Zelanda, propo-ne la creación de marcos institucionales permanentes de encuentro entre científicos y el sector. Solicita un pacto de Estado que incluya la aplicación del desarrollo sosteni-ble y responsable de la actividad pesquera, la lucha contra la pesca ilegal y la mejora de la competitividad del sector. En una línea clara hacia la gestión integrada, apoya también la recientemente creada Plataforma tecnológica española de pesca y acuicul-tura, la cual nace con el objetivo de aunar esfuerzos en la I+D+i del sector pesquero y acuícola, así como de reforzar las relaciones con los organismos de investigación, la creación de alianzas para el progreso tecnológico y el fomento de consorcios.

55 Colectivo que agrupa a 41 asociaciones, más de 1 200 empresas pesqueras y más de 1 400 bu-ques de pesca.56 Respaldada por el Gobierno, en parte, con la creación del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, así como una Subsecretaría con el mismo nombre y una Secretaría Gene-ral del Mar.


7.5. Conclusiones: hacia una pesca integrada y armonizada

El mundo pesquero se encuentra en un punto de inflexión. El punto crítico donde las formas se transforman y los elementos cambian de estado. Pero, aunque la po-sibilidad de tal cambio crítico existe ya desde hace décadas, podría continuar tantas más si no se aprovechan las oportunidades que surgen de cuando en cuando, como es el caso de la actual política marítima europea en ciernes y su propuesta de inte-gración de todos los sectores marítimos.

La población mundial, que ya alcanza los 6 700 millones de personas (el doble que hace 40 años), continua creciendo, y se espera que llegue a los 8 000 millones para el año 2027 y a más de 9 000 para el año 205057. Según numerosas fuentes (Blaikie et al., 1987; Brown et al., 1986; Hinrichsen, 1987, 1990; Rennie, 1988; UNFPA, 1990; WCED, 1987), debido al constante aumento de la población y al empobre-cimiento de la productividad agrícola, en términos de productividad per cápita, el mundo avanza imparable hacia una gran crisis alimenticia. De hecho, casi mil millo-nes de personas padecen malnutrición y 400 millones están crónicamente subnutri-das. En un momento en el que se necesita producir más alimentos, la degradación de las tierras y el abuso de las sustancias químicas conllevan una mengua constante de la producción agrícola.

En abril de 2008, el director general del Fondo Monetario Internacional, Domini-que Strauss-Kahn, declaró a los medios de comunicación que “los precios de los ali-mentos, si siguen el camino en que están hoy, pueden acarrear consecuencias desas-trosas. Cientos de miles de personas pasarán hambre, lo que llevará a una quiebra del sistema económico”.

Cada vez se hace más urgente, por lo tanto, explotar racionalmente todas las fuentes de alimentos y proteínas, incluyendo, por supuesto, la inmensa despensa que cons-tituyen los océanos, los cuales, desgraciadamente, también hemos venido castigan-do durante años.

Es hora (hace mucho tiempo que ya es hora) de abordar una reconversión pesquera a gran escala que abandone las prácticas primitivas y emprenda una verdadera pes-ca moderna, empresarial y con el sentido de propiedad totalmente desarrollado. Es hora de ordenar el mar y explotarlo de la misma forma que se explotan las tierras agrícolas o forestales, aunque, esta vez, aprendiendo de los errores y, por tanto, su-perándolos.

57 El año del fin de la historia, si atendemos a las predicciones del Club de Roma en su famoso in-forme de 1972, “Los límites del crecimiento”, basado precisamente, entre otros, en el agotamien-to de los recursos mundiales (Meadows et al., 1972, 2002).


En este artículo hemos destacado la importancia del medio marino, tanto por su enorme capacidad para satisfacer necesidades humanas, como por albergar ecosis-temas con una gran biodiversidad. Nos hemos centrado en el estudio de una de las principales actividades realizadas en el mar, la pesca, señalando algunos problemas que debe afrontar en la actualidad. Hemos descrito las principales características de la ordenación de las actividades pesqueras en Europa, demostrando, mediante la uti-lización de indicadores de sostenibilidad, que las políticas en materia pesquera de-sarrolladas en las últimas décadas no han contribuido a la sostenibilidad de las pes-querías.

De ahí que también hayamos propuesto un posible modelo de pesca realmente soste-nible58, basado en las técnicas de producción como complemento a la mera y simple extracción, aplicadas en espacios protegidos, así como en la concesión de las mismas a empresas, explotaciones u organizaciones debidamente constituidas y con adecua-dos planes de gestión y de explotación. Estamos convencidos de que el modelo que finalmente se impondrá en la pesca (aunque aún tardemos decenas de años en reac-cionar) incluirá, como mínimo, los tres principios de protección, producción y pro-piedad que hemos citado.

A tenor de las atrevidas sugerencias de John Marra, nombrado líneas arriba, acer-ca de establecer una ganadería marina de atunes, y de la creciente aparición de do-cumentos similares, quizás quepa pensar que ya no esté tan lejos el establecimien-to de una verdadera agropecuaria marina en el último de los ecosistemas que nos queda por conquistar. Por lo pronto, la compañía australiana Clean Seas Aquacultu-re Growout ya se ha propuesto, en medio de impresionantes medidas de seguridad para evitar el espionaje industrial, criar atunes rojos en cautividad, lo cual, dice, está a punto de conseguir. Pero no son los únicos, pues aparte de varios grupos japone-ses, también el Instituto español de oceanografía consiguió obtener en el año 2005 (trabajando en el puerto de Mazarrón) larvas in vitro a partir de óvulos y espermato-zoides de una población cautiva de atún rojo. La cría de esta especie, de alta y apre-ciadísima demanda, podría cambiar el concepto de la explotación de los recursos pis-cícolas, pues puede convertirse en el primer animal marino domesticado59 y llegar a crearse auténticos “rebaños” de estos monstruos marinos que pueden llegar a alcan-zar hasta los 700 kg y los 4 m de longitud (Ellis, 2008).

Así pues, una política pesquera coherente en el sentido propuesto, debería pasar, en nuestra opinión, por las siguientes fases: 1) el conocimiento de los actuales caladeros

58 Aunque se ha abusado mucho de este término, no existe absolutamente ningún sistema o mo-delo de pesca sostenible, sino técnicas o artes de pesca más o menos agresivas.59 De hecho, el atún rojo (Thunnus thynnus) es uno de los pocos peces de sangre caliente: a un ki-lómetro de profundidad, donde la temperatura es de 5 grados Celsius, mantiene una temperatura corporal de 27 ºC, próxima a la de un mamífero. Y al igual que los mamíferos (como los lobos, por ejemplo) caza en manadas formando parábolas para rodear y capturar a sus presas.


locales, sobre todo en lo que concierne a su ecología y capacidad productiva60, lo cual pasa por una nueva política de investigación pesquera y una amplia colaboración entre el sector pesquero y los investigadores (con enormes posibilidades de nuevos empleos); 2) la protección gradual de los caladeros en el sentido expresado (reservas pesqueras o similares); 3) la regeneración y recuperación de la producción, aplicando las técnicas que hemos descrito detalladamente en anteriores ocasiones (Doménech, 1988; 1996a; 2005): arrecifes y biotopos, cría de alevines, polígonos de acuicultura, repoblación y marcultura en mar abierta, entre otros; y quizás algún sistema de fer-tilización que aumente la productividad natural, tal y como hemos expuesto amplia-mente en esta ocasión; 4) la implantación en las reservas pesqueras, de un modelo de gestión basado en concesiones administrativas (modelo que sería complementario al clásico, en las zonas no protegidas). Y todo ello enmarcado dentro de una políti-ca de integración con el resto de sectores, que no descarte la posibilidad de inversión de terceras empresas o entidades costeras en los nuevos mercados de capital natural61.

Dado el cambio que se está produciendo en la ordenación de los mares, con cada vez más usos, como la conservación de la biodiversidad, los parques eólicos para produc-ción de energía62, los parques de acuicultura, el turismo náutico, etc., no será posi-ble abordar ningún cambio mínimamente coherente sin la participación de todos los grupos y sectores con intereses en el medio marino. Hemos expuesto aquí ejemplos de cómo grandes infraestructuras dependientes de Puertos del Estado, de la Admi-nistración de costas o de las Confederaciones hidrográficas (algunos de ellos tradi-cionalmente poco o nada relacionados con la pesca), pueden actuar sinérgicamen-te con el sector pesquero para mejorar sus capturas y su calidad de vida. También hemos observado cómo todos aquellos usos citados líneas arriba pueden colaborar con el sector pesquero si es que este sector es capaz de aprovechar, más que compe-tir, el importantísimo efecto arrecife o de sustrato, de toda estructura fija o flotan-te colocada en el mar.

Pero, es fundamental repetir, porque ahí radica la viabilidad del cambio, que una re-conversión pesquera en el sentido señalado no ha de ser brusca ni traumática, sino

60 De hecho, sería deseable tipificar todos los caladeros locales como “masas de agua”, en el sen-tido de la Directiva marco del agua (2000/60/CE), y aspirar a su buen estado ambiental, su buen uso sostenible y su buen gobierno, en el sentido de la Estrategia marina europea. Premisa básica para ello sería el conocimiento gradual de su productividad y su capacidad productiva, como pun-to de partida indispensable para la correcta gestión de sus recursos.61 Véase los “nuevos mercados”, capítulo 5.62 Como suele ser natural, los pescadores también se oponen, como en el caso de las reservas ma-rinas, a estas nuevas instalaciones en mar abierta. La cofradía de pescadores de Vinaroz, por ejem-plo, se opone a la instalación de un parque eólico frente a sus costas, al igual que las de Cádiz, Barbate y Conil se oponen a proyectos similares cerca del Estrecho. Pero, más que oponerse me-jor sería colaborar con lo inevitable, como es y va a ser la pérdida constante de espacios tradicio-nalmente pesqueros, y colaborar en el diseño de estructuras que potencien el efecto arrecife y, en consecuencia, las capturas pesqueras en el entorno. Eso es integración.


que puede ser implantada gradualmente intercalando las reservas pesqueras entre los caladeros libres tradicionales y aumentando las primeras progresivamente. Estamos ante una gran oportunidad de cambio y de evolución del sector pesquero, merced a las próximas políticas marítimas europeas. Si en esta ocasión las Administracio-nes pesqueras tampoco se arriesgan y otra vez se desaprovecha dicha oportunidad, habrá que esperar de nuevo varios años, quizás ya demasiados, para que se presen-te una nueva ocasión.

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8 Espacios protegidos y turismo náutico-costero en la ICZM

8.1. Introducción

8.1.1. Capital natural y espacios protegidos

Los sistemas naturales generan múltiples beneficios a las sociedades humanas al ser depositarios de grandes valores ecológicos, socio-culturales y económicos (Constan-za et al., 1997; de Groot et al., 2002). Todos estos beneficios, junto con su estructu-ra, constituyen el denominado capital natural. En el esfuerzo actual por avanzar ha-cia Desarrollos Regionales Sostenibles (DRS), la introducción de dicho capital como una pieza más del stock total de capital de un territorio debería reconocerse como im-prescindible. La costa es uno de los enclaves en donde la necesidad de dicha intro-ducción resulta más evidente. Las últimas décadas han mostrado una imparable ten-dencia al incremento de la presencia humana, y con ella, una cada vez más intensa y diversa explotación de su capital natural (Salomons et al., 1999; Sardá, 2001; Tur-ner, 2005; Nunneri et al., 2005). En este contexto, su protección y con ella, la pro-tección de sus funciones ambientales y los servicios ecológicos que presta al ser hu-mano, se ha convertido en un elemento esencial para un correcto proceso de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (ICZM).

Sin embargo, tradicionalmente, los beneficios obtenidos de ese capital natural no siempre son tenidos en consideración en la planificación del dominio costero y la toma de decisiones, los motores básicos de su transformación. De esta forma, sus sistemas naturales son rápidamente transformados en sistemas semiartificiales o sis-temas humanizados, y una buena parte de los valores asociados simplemente se de-gradan o se pierden. La multitud de funciones y servicios que dicho capital brin-da son simplemente convertidos en una única expresión, una simple función basada

Rafael Sardá


normalmente en el uso del suelo. En la mayoría de los casos, se parte de un estricto beneficio económico para unos pocos agentes sociales, el interés general no es aten-dido y las externalidades que se producen se difuminan entre la sociedad actual y las generaciones futuras. La cuestión que subyace en dicho comportamiento es, en pri-mer lugar, si es necesario poner unos límites a estos procesos de cambio, y, en se-gundo lugar, dónde deben situarse y en función de qué tipo de información. Dada la enorme dificultad que supone el introducir aspectos éticos sobre conservación en la toma de decisiones, hoy en día aparecen con fuerza técnicas de economía ambiental que intentan expresar en forma monetaria la importancia de las funciones ambien-tales y los servicios ecológicos, para permitirnos así poder efectuar comparaciones en términos de coste-beneficio social, es decir permitirnos tomar decisiones sobre su utilización sostenible.

La utilización sostenible de los recursos naturales se ha convertido sin duda algu-na en el principal desafío de la gestión de costas en la actualidad. Es necesario en-contrar cómo definir el valor económico total de los recursos naturales de un deter-minado territorio, los valores de uso, así como los de no uso (véase la figura 8.1) y definir en qué manera las personas pueden participar en el proceso de gestión del espacio costero sometido a las presiones de desarrollo, siempre con una correcta in-formación y en un marco de adecuada transparencia (Turner y Salomons, 1999), y todo ello a sabiendas de que este valor económico total es una parte del valor total del sistema, ya que determinados valores intrínsecos o el valor de la vida per se no pueden ser contabilizados (Turner y Pearce, 1993).

El capital natural de una zona debería ser pues contabilizado territorialmente como otro componente más de su valor económico total. Dicho capital permite a las so-ciedades poder seguir funcionando correctamente, y por tanto, su degradación y la pérdida de sus funciones ambientales debería ser correctamente anticipada cuando se evalúan desarrollos estrictamente económicos en términos de capital de origen hu-mano. Pongamos un ejemplo; cuando en un río dragamos su lecho para obtener ári-dos para la construcción, sobreexplotamos su acuífero o retenemos sus aguas más allá del caudal ecológico, estamos sustrayendo unas funciones vitales no sólo para el río, también para el área marina que se desarrolla a costa de su fertilización y su dinámica sedimentaria. Posteriormente observaremos importantes pérdidas de productividad costera, procesos de erosión que afectarán las funciones recreativas de las playas, fa-llos en los sistemas de defensa costera ante los temporales, etc., muchos de los servi-cios ecológicos se verán comprometidos y no tendremos un mapa de responsabilida-des asociado a estas pérdidas. Deberíamos ser capaces de calcular el retorno social que subyace detrás de la conservación medioambiental para poder comparar este valor con el retorno social de las actividades de desarrollo y transformación territoriales.

Los espacios protegidos no son más que las “joyas de la corona” del capital natural de una región. Son piezas que, a causa de alguna función particular ambiental que

337Espacios protegidos y turismo náutico-costero en la ICZM

desarrollan, normalmente la función de hábitat, han sido identificadas como de es-pecial relevancia para no ser transformadas ni alteradas, al menos de forma drásti-ca, por el hombre. Un proceso de conservación que finalice su fase de desarrollo de forma exitosa ha de pasar por tres etapas diferentes: a) una primera etapa en la que se realizan inventarios y diagnosis de aquellos elementos que se desean conservar, b) una segunda etapa que define la estructura de conservación y, cuando es posible, se regula dicha estructura en los códigos nacionales o regionales de los territorios, c) una tercera etapa en la que se dota a dichas estructuras de una gobernabilidad y

Figura 8.1. Funciones, uso y valores de la costa (adaptado de Turner y Salomons, 1999)


financiación adecuadas. Las complejas relaciones actuales que subyacen bajo el desa-rrollo costero recogen la necesidad de trabajar en temas de conservación desde una perspectiva pluridisciplinar, algo que ya estaba implícito en los clásicos de esta dis-ciplina (Soulè y Wilcox, 1980; Meffe y Carroll, 1994), una perspectiva que permita gestionar estos espacios dentro de territorios más amplios y abordando todas la fun-ciones y servicios que dichos espacios prestan, así como sus necesidades de conecti-vidad y funcionalidad. Los procesos de conservación deben estructurarse como una parte esencial del proceso de Gestión Integrada de la Zona Costera (ICZM), deben asegurar que un posible uso humano no compromete su funcionalidad, y en nin-gún caso han de considerarse como procesos independientes cuyo objetivo finalis-ta es únicamente cumplir los acuerdos internacionales firmados por el país o su le-gislación medioambiental.

8.1.2. Evolución del turismo y del turismo náutico-costero en el Estado español

Los primeros indicios de turismo en el Estado español se remontan a mitad del si-glo xix, asociados a las demandas de clases sociales altas, con especial incidencia en Cataluña y la cornisa Cantábrica (Barbaza, 1988; Goytia, 1996). El ciclo de vida de los destinos turísticos se iniciaba con impactos moderados, pero pronto se abriría a la llegada de turistas de otras clases sociales y a visitantes extranjeros ávidos de luga-res pintorescos de nuestro país. Este desarrollo produjo una etapa de euforia, la re-cuperación económica y la modernización no invitaban a pensar en las futuras con-secuencias; tiempos sin preocupaciones que propiciaron las primeras agrupaciones turísticas. La Guerra Civil frenaría en seco este desarrollo inicial.

Durante los años cincuenta y sesenta, las actividades turísticas se acentuaron. Nacía el “turismo de masas” y España era de sus principales destinos. Se iniciaba un perío-do de rápido crecimiento aprovechando la belleza del paisaje, la bondad del clima y la amabilidad de sus gentes, es decir, de explotación de unos sistemas socio-eco-lógicos en estado puro. La gran demanda atrajo multitud de inversiones y propi-ció el fenómeno de la inmigración interna en el país, y, en paralelo, otras actividades económicas realizadas en la costa, tales como la agricultura o la industria, se fueron abandonando. La diversificación económica había concluido. Sin embargo, este tu-rismo masivo empezaba a alterar significativamente las cualidades que inicialmente lo habían atraído, alterando las peculiaridades y funcionalidad del sistema. Los pri-meros signos en esta dirección se evidenciaban en los años setenta, pero no existía ningún mecanismo racional para evitar los problemas que se avecinaban.

En los años setenta se reconoce ya la presión excesiva efectuada sobre el territorio, sin embargo, la llegada de la democracia, la urgencia de posicionarse económicamen-te a “nivel europeo”, y la necesidad de internacionalización, nos condujeron a una


etapa en la que se perpetuaron o se acentuaron los procesos de desarrollo anteriores. Acogiéndose a una anticuada Ley de costas de 1969 y a unos mecanismos extrema-damente débiles de planificación territorial, se asistió a un proceso de crecimiento no planificado, sobredesarrollo, construcción abusiva de segundas residencias e in-fraestructuras costeras (muchas veces en lugares ambientalmente sensibles), uso no sostenible de los recursos naturales y prácticas abusivas de enriquecimiento privado basadas en la apropiación de los bienes públicos (Sardá et al., 1999), en conclusión, un crecimiento anárquico sin intervención pública efectiva y sin una visión finalista de los objetivos a alcanzar. En esta época, en las Comunidades Autónomas con una mayor dedicación al turismo, se empezó a hablar de la tipología del turismo náu-tico-costero, un turismo que se fundaba en el uso náutico del litoral y que, aunque no forzosamente, requería la creación de una tipología de infraestructuras costeras: las instalaciones portuarias (puertos deportivos o marinas). Durante esta etapa en-tran en funcionamiento una buena parte de las dársenas deportivas existentes en la actualidad, y además se comienzan a construir instalaciones náuticas exclusivamen-te deportivas, independientes del sistema pesquero.

A finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, como resultado de la glo-balización de los problemas ambientales, se relacionan por primera vez los conceptos socio-económicos y medioambientales. El Informe Brundtland (1987) define el con-cepto de “desarrollo sostenible”, otorgando relevancia a otros documentos anteriores como el Mediterranean Action Plan (1975). Se promulga una nueva Ley de costas en España (1988), se celebra la Conferencia de Río (1992) y nace el V Programa de acción medioambiental de la Unión Europea, al mismo tiempo que las competencias medioambientales son transferidas a los Gobiernos autonómicos. Se abre un espa-cio de tiempo para la reflexión y para la creación de nuevas estructuras pensadas para cambiar el futuro, que a su vez, en según qué regiones, marcará períodos de morato-rias sobre el desarrollo del turismo náutico-costero, ya que empiezan a hacerse obvios determinados impactos no deseados, consecuencias de la fase de desarrollo anterior.

A finales del siglo xx una gran parte de la costa española aparece como un destino consolidado, reconociéndose los impactos producidos por las actividades turísticas:

Impactos medioambientales: contaminación, uso excesivo de recursos natu-1. rales, frecuentación y problemáticas derivadas de la concentración de los visi-tantes en el tiempo y en el espacio.

Impactos urbanos: desaparición y/o abandono de las partes antiguas de las po-2. blaciones, congestión urbana, urbanización dispersa, aparición de nuevos nú-cleos turísticos y transformación de pueblos emblemáticos en pequeñas ciu-dades, escasa calidad de la construcción y atentados paisajísticos.

Impactos económicos: pobre diversificación económica, predominio de 3. un sector terciario que debe adaptarse a una tremenda población flotante,


infraestructuras sobredimensionadas para soportar una demanda estacional de muy corta duración.

Impactos sociales: desarrollo de amplios conflictos de intereses, desintegra-4. ción social por la división del bien común en una amalgama de intereses indi-viduales, problemas de integración de los inmigrantes.

Impactos culturales: desaparición de las actividades y costumbres tradiciona-5. les, homogeneización cultural.

Impactos institucionales: falta de una visión global sobre el territorio y aban-6. dono histórico de la defensa de los intereses comunes de la población.

Asimismo, es en esta época en la que, como consecuencia de las desigualdades en el desarrollo regional, se observa una tendencia a la diversificación en las demandas del sector náutico español. Por un lado, comunidades autónomas como la andaluza o la cántabra, con planteamientos de creación de nuevas infraestructuras portuarias, y por otro, comunidades como la catalana, donde predomina la demanda por la am-pliación de las actualmente existentes.

La situación hoy es compleja, pues en muchos lugares se ha alcanzado un estado de madurez de los destinos turísticos (Butler, 1980; Sardá et al., 2005a). Su posterior rejuvenecimiento o la reconversión de un turismo tradicional de “sol y playa” por un turismo residencial de “casa y piscina” (Sardá et al., en prensa), pasan inevitable-mente por una mejora de la calidad y su adecuación a las exigencias internacionales en materia de sostenibilidad y preservación del medio ambiente. El mensaje ha sido recogido por numerosos promotores turísticos aunque no tanto por el sector inmo-biliario. Sesenta años después de su creación, la industria turística empieza a perca-tarse de que su futuro podría únicamente pasar por asegurar la sostenibilidad de sus acciones y de sus destinos turísticos.

El turismo se presenta como una pieza fundamental para la materialización de los grandes retos de la Unión Europea: participación ciudadana, crecimiento y empleo, desarrollo regional sostenible, gestión adecuada de los capitales natural y cultural, y refuerzo de la identidad europea (Comisión Europea, 2000). El turismo en la costa merece un especial interés al ser Europa precisamente el receptor del 55% del turis-mo mundial, según la World Tourism Organization, y sus zonas costeras, entre ellas la española, los destinos mundiales más visitados.

Sin embargo, el turismo costero ha estado sometido a políticas desarrollistas que an-taño no se preocuparon por la preservación de los valores de atracción básicos de di-cho turismo: los recursos naturales, las playas, los espacios protegidos, etc. Estas po-líticas han terminado por banalizar grandes espacios de costa y degradar de manera irreversible un buen número de servicios ecológicos. Aun hoy, desde sectores socia-les más conservacionistas, se alerta ante determinadas actuaciones que no sólo no


revierten un proceso anterior de excesivo desarrollismo, sino que incluso lo poten-cian (Greenpeace, series anuales). Es necesario modificar tendencias históricas para buscar un turismo costero de calidad, capaz de facilitar el desarrollo de las diferentes regiones, pero siempre en el marco de la sostenibilidad, y especialmente en el caso que nos ocupa, dentro de un correcto uso y disfrute de los recursos naturales, uno de los objetivos básicos de la política comunitaria.

En la actualidad poseemos nuevas herramientas legales y ambientales para poder determinar cuándo se puede y cuándo no se puede seguir desarrollando una región sin alcanzar un punto de degradación excesiva de los servicios ecológicos que pres-tan sus sistemas naturales, la base sobre la que siempre se ha asentado el turismo de costa en nuestro país. Para compatibilizar protección y desarrollo se requiere de una correcta Gestión Integrada de Zonas Costeras (ICZM), con una visión y unos crite-rios fundamentales que sirvan para evaluar futuros crecimientos.

Un turismo náutico-costero de calidad puede contribuir al desarrollo sostenible de las zonas costeras, respondiendo a las aspiraciones sociales y salvaguardando el entorno cultural y natural, pero reordenar y mejorar la planificación de prácticas pasadas será difícil sin un cambio de mentalidad que apueste por entender el punto en que nos ha-llamos en la actualidad, que comprenda que no se deben comprometer aún más deter-minadas funciones y servicios ambientales, que asimile que existen unos umbrales es-pecíficos de irreversibilidad en procesos ambientales, y algunos de ellos han sido poco estudiados, y que determinados criterios que se dan desde el mundo científico no res-ponden a posiciones elitistas frente a la variable ambiental, sino que responden a una situación que es crítica en multitud de aspectos (véase capítulo 2 de este libro).

8.2. La conservación de la biodiversidad: funciones ambientales y servicios de los ecosistemas

8.2.1. La conservación de la biodiversidad

España es un país privilegiado por sus recursos naturales y por su situación geográ-fica. Los procesos de conservación más regulados se concretan en la Red de Parques nacionales del Estado español (RD 1803/99), con su correspondiente Plan de acción (Gómez-Limón et al., 2000), y en la existencia de una veintena de espacios naturales catalogados como Reservas de la biosfera. En paralelo a dichos procesos de protec-ción, las Comunidades Autónomas han desarrollado estructuras de protección espe-cíficas que permiten la adaptación de Directivas europeas como la Directiva hábitats (1992/43/EC) y su adecuación específica a las necesidades territoriales. Sin embargo,


pese a todo, la protección de los espacios naturales no debería ser entendida como un fin en sí mismo, por mucha demanda y regulación que exista, sino como un instru-mento para lograr la plena conservación y/o restauración del capital natural y para el fomento de determinadas actividades potenciando desarrollos regionales sostenibles (Mallarach et al., 2004). En resumen, los espacios protegidos deberían ser entendi-dos como espacios funcionales, capaces de desarrollar sus funciones ambientales de manera correcta, y mediante los cuales el hombre pueda seguir siendo beneficiario de unos servicios ecológicos sin una posterior degradación de los mismos.

Los métodos para la conservación de la biodiversidad han cambiado enormemen-te durante las últimas décadas. Los enfoques conservacionistas basados en sistemas ecológicos estáticos y predecibles, en donde la biodiversidad se concebía en términos de riqueza y rareza de especies y la protección se enfocaba hacia especies emblemáti-cas, raras o en peligro, o hacia hábitats monumentales, han sido sustituidos por otros mucho más dinámicos y funcionales, intentando conservar la biodiversidad en escalas múltiples dentro de un ecosistema o contexto paisajístico, junto con los procesos eco-lógicos que lo sustentan (Regier, 1993; Meffe y Carroll 1994; Montes, 1995; Poiani et al., 2000; de Lucio et al., 2003). Estos nuevos enfoques son más apropiados para conservar las funciones y servicios ambientales que la biodiversidad proporciona, y también para desarrollar estrategias que palien los efectos negativos de las problemá-ticas globales, permitiendo avanzar hacia desarrollos regionales sostenibles.

Una consecuencia de este cambio de enfoque ha sido la aparición de los términos referentes a las redes de espacios naturales, las llamadas redes funcionales (Franklin, 1993; Noos et al., 1997; Anderson et al., 1998; Redford et al., 1999; Poiani et al., 2000), redes de conexión de procesos ecológicos que incluyen asimismo los flujos administrativos para su gestión. Las redes funcionales se proponen para mantener los objetos de conservación saludables y viables, sustentando los procesos ecológi-cos clave dentro de sus rangos naturales de variabilidad a largo plazo. Estas nuevas figuras de conservación presentan problemáticas serias de implantación allí donde las actividades humanas han influido o influyen de forma significativa en la transfor-mación del paisaje. La ocupación del territorio, las infraestructuras lineales, la orde-nación territorial determinan que los sistemas de conservación pasen a ser una res-puesta institucional y no un objetivo político de primer orden. Para solventar tales problemáticas e implementar correctamente estas estructuras de conservación, es ne-cesario un cambio en la forma de actuar, afrontar la conservación desde una pers-pectiva más integrada y proactiva, asumiendo la relación de los espacios protegidos con los territorios circundantes y con los usos humanos, buscando modos de orde-nación territorial coherentes que mantengan sobre todo las funciones y los servicios naturales (Redford et al., 1999; de Lucio et al., 2003).

En nuestro país existen pocas iniciativas para asegurar redes funcionales de espacios. En una estructura de este tipo, los elementos que constituyen la red deberían ser las


áreas prioritarias (los espacios protegidos) y también las áreas de protección perifé-rica, otras áreas sensibles, y los corredores ecológicos o las necesarias figuras de co-nectividad.

Las diferentes legislaciones estatales, así como las de las Comunidades Autónomas, han desarrollado planes de conservación cuya meta es la preservación y gestión sos-tenible de un 20 % del territorio (siguiendo recomendaciones internacionales), por ejemplo, en el caso del Plan de Espacios de Interés Nacional de Cataluña (PEIN, Ley del Parlamento de Cataluña 12/1985), aprobado en 1992, en su definición se esta-blecía el objeto de delimitar y establecer las condiciones necesarias para la protección de espacios naturales, cuyo objetivo de conservación era prioritario para asegurar los valores científicos, ecológicos, paisajísticos, culturales, sociales, didácticos y recreati-vos que poseen. Sin embargo, a tenor de los conocimientos científicos existentes en la actualidad, estas políticas aún siendo necesarias, son hoy insuficientes.

Al sistema de áreas protegidas le falta una visión funcional. Las áreas protegidas ac-tuales están muchas veces desvinculadas, y tampoco se ha realizado un estudio de su funcionalidad para ver si la estructura actual garantiza los procesos de conserva-ción que se deseaban. Actualmente se sigue manteniendo una visión proteccionis-ta, de defensa ante las presiones, más que una visión utilitaria que garantice un co-rrecto funcionamiento de los procesos y servicios ambientales que prestan. Además, la mayoría de los espacios protegidos no están ni bien preservados ni bien gestio-nados (Mallarach et al., 2004), y si esto sucede en espacios protegidos, cómo será la situación de los que no lo están; espacios valiosos y vulnerables, espacios de co-nectividad, corredores ecológicos, espacios tapón para las actividades humanas, es-pacios marinos sin protección, zonas de enlace biofísico entre el dominio marino y terrestre, etc.

Es decir, necesitamos una modernización de las figuras de conservación en nuestro país, y asimismo su integración con las políticas de crecimiento socio-económico, y todo ello de un modo mucho más urgente en el dominio costero, en donde ni se ha protegido aún ese 20% mínimo exigible, ni se ha empezado a hablar de redes fun-cionales de espacios, y mientras, las presiones que soportan estos espacios naturales no paran de aumentar.

8.2.2. Funciones ambientales y servicios de los ecosistemas

De acuerdo con el Millennium Ecosystem Assessment (UNEP, 2005) un “ecosis-tema es un complejo dinámico de comunidades de plantas, animales y microorga-nismos junto con el sistema abiótico que los soporta, interactuando como una uni-dad funcional”. Los ecosistemas son considerados como unidades elementales de


organización ambiental, e igualmente son estructuras que presentan una elevada ca-pacidad adaptativa a los cambios.

A medida que el hombre ha incrementado su huella sobre la Tierra, estos sistemas aparecen siempre directamente influenciados por las actividades humanas, lo que ha llevado a algunos autores a introducir el término de sistemas socio-ecológicos para abarcar su estudio (Berkes et al., 1998). En un sistema socio-ecológico, los sistemas sociales humanos (instituciones, organizaciones y realizaciones humanas) presionan los sistemas naturales (estructura y funciones de los ecosistemas), que a su vez ali-mentan nuestros sistemas sociales con los llamados bienes y servicios de los ecosis-temas; en este marco, ambos sistemas se encuentran intrínsecamente relacionados y deben analizarse de forma conjunta.

En el esquema anterior, las funciones de los ecosistemas pueden definirse como “las capacidades de los procesos naturales y sus componentes de proveer de bienes y ser-vicios que satisfagan las necesidades de los sistemas socio-ecológicos, directa o in-directamente” (de Groot, 2005). Las funciones de los ecosistemas suelen emplearse para: i) describir su funcionamiento interno (por ejemplo, flujos energéticos, reci-clado de nutrientes, interacciones tipo food-web, etc.), ii) describir los beneficios aso-ciados al ecosistema en sí, a otros ecosistemas o a las sociedades humanas (por ejem-plo, producción de comida, reciclaje de desperdicios, etc.).

Es decir, a través de dichas funciones, los sistemas naturales prestan toda una serie de servicios ambientales o “las condiciones y/o procesos a través de los cuales, los ecosistemas, así como las especies que los forman, soportan y aseguran las necesi-dades humanas”. Utilizando uno de los esquemas de clasificación más considerados (de Groot, 1992; de Groot et al., 2002; de Groot, 2005), las funciones generales de los ecosistemas se clasifican en cinco tipologías:

Funciones de regulación: regulación de gases, del clima, de perturbaciones, del •agua, del suelo, de nutrientes, de residuos, abastecimiento de aguas, de suelos, polinización y dispersión de flujos bióticos, control biológico…

Funciones de hábitat: hábitat, refugio y reproducción…•

Funciones de producción: producción de comida, de materias primas, de recur-•sos genéticos, de fármacos, ornamentación…

Funciones de información: estética, recreación, aspectos culturales y artísticos, •espiritualidad, memoria histórica, educación, ciencia…

Funciones de transporte: habitabilidad, aspectos extractivos, basuras, transpor-•te, turismo…

La evaluación de diferentes escalas de conservación y de los estados funcionales de las áreas a conservar está asociada implícitamente en los procesos de conservación


de redes funcionales de espacios. Últimamente, en paralelo a la aparición de nume-rosas publicaciones sobre los beneficios que los sistemas naturales aportan a las so-ciedades humanas (Constanza et al., 1997; Daily et al., 2000), se han desarrollado esquemas conceptuales de análisis y valoración de sus funciones y servicios. El pri-mer paso en estos análisis determina la simplificación de la complejidad de los sis-temas (estructura y procesos) en un número más reducido de funciones de tales sis-temas, las cuales podrán ser analizadas posteriormente como bienes y servicios que prestan. Estos esquemas permiten integrar múltiples informaciones, ayudan en los procesos de comunicación y de valoración ambiental, y permiten desarrollar argu-mentos convincentes para mejorar las estructuras de conservación de los capitales naturales de los territorios.

8.3. El turismo náutico-costero

8.3.1. El parque náutico español

España posee 7 650 km de costa (véase la tabla 8.1) y condiciones climáticas óptimas para el desarrollo del sector náutico-costero. En la actualidad nuestro país posee 323 puertos deportivos en sus costas (203 en el Mediterráneo y 120 en el Atlántico-Can-tábrico) y unas 108 000 plazas de amarre según la Federación española de Asocia-ciones de puertos deportivos y turísticos. La Federación reconoce que el aumento de puntos de amarre se ha convertido en uno de los objetivos fundamentales de su ac-tuación, al distinguir en su carencia el principal obstáculo para el desarrollo de la in-dustria, por lo que ha anunciando su intención de potenciar un incremento del 44% en el número de amarres (47 300 nuevas plazas) durante los próximos 10 años.

Existen diversas bases de datos para la contabilización de los amarres en nuestro país (tabla 8.1; figura 8.2). Por Comunidades Autónomas, en una comparativa de 2005, Cataluña, con 28 641 amarres, se situaba a la cabeza del Estado español en núme-ro de amarres (28%). Junto con la Comunidad Balear (19 561 amarres, el 19%, lí-der en número de puertos deportivos) y la Comunidad Valenciana (16 260 amarres, el 16%), estas tres comunidades reúnen más de la mitad de la oferta de amarres en nuestro país. Cerrando esta lista se encuentran las Comunidades de Cantabria, Astu-rias y el País Vasco. Las previsiones indican que el litoral Mediterráneo será la zona más beneficiada en la próxima década, con la creación de más de 35 000 nuevos pun-tos de amarre, lo que supone cerca del 75% del total de la ampliación estimada en toda la costa española, 47 300 plazas. Dicha ampliación potenciará la venta y alqui-ler de embarcaciones, así como la práctica de deportes náuticos en nuestro país. La Federación prevé que este incremento paliará, en cierta medida, la actual escasez de amarres en determinadas épocas del año, como la estival.


Tabla 8.1. Oferta de amarres en puertos deportivos y marinas de la costa española, según diferentes fuentes consultadas

Territorio español A(km)

B2008

C2005

D2006

E2005

Com. Cataluña 699 27 370 28 641 28 641 41

Girona 260 11 027 13 772

Portbou 297 297

Colera 150 138

Llança 497 518

Port de la Selva 328 631

Cadaqués 0 0

Roses 2 081 1 985

Castelló Empuries 2 800 4 592

St. Pere Pescador 0 0

L’Escala 955 1 107

Torroella Montgrí 738 964

Pals 0 0

Begur 62 61

Palafrugell 140 140

Mont-Ras 0 0

Palamós 1 171 1 382

Calonge 0 0

Castell-Platja d’Aro 925 840

Sant Feliu Guixols 429 525

Sta. Cristina d’Aro 0 0

Tossa de Mar 0 0

Lloret de Mar 134 134

Blanes 320 458

Barcelona 161 9 850 9 592

Tarragona 278 6 493 5 277

Com. Valencia 519 16 062 16 260 17 716 31

Castellón 139 2 981 1 859

Valencia 135 3 177 3 632

Alicante 245 9 904 10 769

Com. Islas Baleares 1 286 14 441 19 561 9 342 15

Menorca 299 1 302

Mallorca 663 10 676

Ibiza 239 2 399

(continúa)


Tabla 8.1. Oferta de amarres en puertos deportivos y marinas de la costa española, según diferentes fuentes consultadas

Territorio español A(km)

B2008

C2005

D2006

E2005

Formentera 85 64

Com. Murcia 274 5 242 5 317 8,26 19

Murcia 274 5242 5 317 8,38

Com. Andalucía 945 12 739 12 819 13 500 14

Almería 249 3 159 3 035

Granada 81 420 373

Málaga 208 4 158 4 344

Cádiz 285 3 230 3 531

Huelva 122 1 772 1 303

Com. Canarias 1 469 6 222 3 861 — 3

Tenerife 342 2 199 1 595

Gran Canaria 256 2 059 2 266

Lanzar.-Fuertev. 495 1 292

Resto Islas 376 672

Com. Galicia 1 498 9 333 5 314 — 4

Pontevedra 398 4 649 2 915

A Coruña 956 3 937 1 708

Lugo 144 747 691

Com. Asturias 401 970 1 261 — 3

Asturias 401 970 1 261

Com. Cantabria 284 3 417 2 698 — 10

Santander 284 3 417 2 698

Com. País Vasco 246 3 607 4 823 4 825 20

Vizcaya 154 1 524

Guipúzcoa 92 2 083

Ceuta y Melilla 29 940 640 — 22

Ceuta 20 600

Melilla 9 340

Total 7 650 100 343 101 454 106 800 13

A: longitud línea de costa (km). (No se han considerado los islotes en la longitud de la línea de costa.). B: número de amarres en buscoamarre.com (actualización por la web www.buscoamarre.com). Fuente: buscoamarre.com.C: número de amarres según el Plan de puertos de Cataluña (actualización a 2005 del Pla de ports de 2001). Fuente: Pla de ports de Cataluña.D: número de amarres según Greenpeace para 2006. Fuente: “Destrucción a toda costa” (Greenpeace, 2006).E: número de amarres por km lineal de costa siguiendo el Plan de puertos de Cataluña.

Fuente: Instituto Nacional España (INE, 2008).


El Informe de España en cumplimiento de los requerimientos del capítulo VI de la Recomendación del Parlamento y del Consejo Europeo de 2002-05-30, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa, señala en su anexo I, (grupo de trabajo de indicadores) como uno de sus objetivos es controlar, de forma apropiada, el desarrollo futuro de la costa no desarrollada. Uno de los in-dicadores seleccionados que componen este grupo se denomina “presión debida a las actividades náuticas recreativas”, y se compone de la medida “número de amarres en las costas”, el cual puede visualizarse tanto en la tabla 8.1 como en la figura 8.2. De la comparativa de ambas gráficas se deduce que los puertos de Cataluña tienen

Figura 8.2. Izquierda; distribución del número de amarres en puertos deportivos por Comunidades Autónomas. Derecha; distribución de los puertos deportivos por

Comunidades Autónomas (adaptado del informe ICZM del Gobierno español)


una capacidad media mayor, mientras que los de Galicia, Asturias y Murcia tienen menor capacidad, porque su representatividad en número es significativamente ma-yor que en número de amarres.

Otro indicador que nos puede servir para evaluar la presión de la náutica sobre el litoral es el número de embarcaciones por kilómetro lineal de costa (Sardá et al., 2005b). La comparativa realizada en 2005 nos muestra cómo la Cataluña lidera el ranking en España, con un ratio de 41 embarcaciones con amarre por kilómetro li-neal de costa, seguida por la Comunidad Valenciana (31 embarcaciones). No obs-tante, debemos tener en cuenta que las embarcaciones con amarre en puertos no son las únicas existentes en el país. La flota deportiva española se complementa con un buen número de embarcaciones sin amarre (fondeadas o localizadas en marinas se-cas). En el caso de Cataluña, esta oferta complementaria eleva a 48 477 embarcacio-nes la flota total y, por tanto, la presión final obtenida se elevaría a 69 embarcacio-nes por kilómetro lineal de costa.

8.3.2. Los puertos deportivos en España: fortalezas y debilidades

Sin duda alguna, la principal fortaleza del turismo náutico-costero en nuestro país es su potencialidad de crecimiento, el cual se basa en una doble perspectiva: a) satis-facer la creciente demanda de los aficionados a las actividades de ocio relacionadas con el mar: clubs de vela, asociaciones deportivas y particulares que reclaman espa-cio para dejar sus embarcaciones deportivas, b) atender una mayor demanda de ca-lidad en el sector turístico español. En ambos casos, desde determinados sectores de la sociedad civil y desde la industria náutica en particular, se exige el desarrollo del sector, que ha de pasar por un mayor crecimiento del parque de amarres en el lito-ral, bien sea por la ampliación de las instalaciones existentes, bien por la construc-ción de otras nuevas.

Además, la industria náutica de nuestro país, una industria en la que España es com-petitiva a nivel internacional, se aprecia como un sector en expansión. A la práctica tradicional de uso particular de los puertos deportivos, se añade el constante aumento en la práctica de deportes acuáticos, cada vez más popular, el denominado “chárter” o alquiler de embarcaciones también en auge, y las demandas del sector de cruceros, de gran y pequeño tamaño. El sector náutico español ve, asimismo, con buenas pers-pectivas las posibilidades de crecimiento en la venta de embarcaciones, al ser España uno de los países de la Comunidad Europea con menor número de embarcaciones por habitante, lo que hace presumir un potencial importante de crecimiento.

Por su parte, la evolución de los amarres en España puede ejemplificarse si toma-mos el caso de la provincia de Girona (véase la figura 8.3), una de las provincias con


mayor número de amarres. En su evolución se observan crecimientos notables en la década de los setenta y ochenta, así como una ralentización durante los años noven-ta. La mayor conciencia ambiental, despertada a finales del siglo pasado, dio origen en Cataluña a una moratoria que paralizó el crecimiento de la oferta. Este período parece haber concluido y, aunque desde determinados sectores se exige un replantea-miento integral de la situación, en la actualidad se presentan numerosos proyectos para incrementar sustancialmente la oferta de amarres de la región, y el crecimiento previsto del parque de amarres se anuncia como muy importante. Pese a que el li-toral mediterráneo será el principal receptor de nuevos amarres, se estima que, por Comunidades, será Cantabria la que mayor crecimiento porcentual de nuevos ama-rres presente hasta 2015, con un aumento del 108%, seguida de Andalucía (85%) y País Vasco (66%).

Sin embargo, existe un problema que se detecta en la tendencia hacia el incremen-to en el número de nuevos puertos deportivos y de amarres: una fuerte carencia de coordinación con las administraciones ambientales de nuestro país. Dicha carencia supone, a pesar de todas las recomendaciones internacionales y de las alusiones a la necesidad de una gestión sostenible e integrada de la costa, la principal debilidad a tener en cuenta. Además, los puertos deportivos españoles aún presentan aspectos en los que se debería redoblar el esfuerzo de mejora y que constituyen otras poten-ciales debilidades del sistema.

Tamaño de las embarcaciones y “marinas secas”. Una considerable proporción de la flota deportiva amarrada en los puertos está integrada por embarcaciones con un tamaño inferior a los 10 m de eslora, a veces incluso claramente inferiores. Los po-sibles crecimientos de la oferta deberían sopesar, especialmente para esta tipología

Figura 8.3. Evolución histórica del número de amarres en la provincia de Girona


de embarcaciones, la posibilidad de aumentar la oferta de marinas secas u otras ins-talaciones durante la etapa de “invernada” (una época que claramente supera los me-ses de invierno), amarrándolas después en instalaciones marítimas durante la tem-porada.

Utilización de las embarcaciones. Aunque se habla mucho del tema de las capa-cidades de los puertos deportivos, poco se ha comentado sobre la utilización de las embarcaciones a lo largo del año. En un estudio realizado en 2004 sobre el empleo de las embarcaciones en el puerto de Blanes (Mora et al., 2005), se elaboró un mues-treo de las dársenas del puerto que presentan embarcaciones deportivas. El mues-treo se realizó mediante fotografía digital, tomada a intervalos de una hora desde las 09:00 a las 20:00, desde una posición elevada, lo que permitía visualizar todo el puerto perfectamente, y en paralelo, se efectuaba un recuento de las salidas y entra-das de embarcaciones, siempre utilizando días de muestreo de pronóstico meteoro-lógico bueno. De un total de 507 embarcaciones monitorizadas, 64 embarcaciones (un 12,6%) no salieron ningún día a navegar y otras 211 (41,6%) lo hicieron me-nos de 30 días al año (normalmente concentradas en época estival), es decir, más de la mitad de las embarcaciones no utilizan el puerto más de 30 días al año. La utiliza-ción máxima se dio los fines de semana del mes de agosto, en los que el 50% de las embarcaciones usaban el puerto, siendo unas 100 embarcaciones el número máxi-mo de embarcaciones al año que, con amarre en el puerto, estaban fuera al mismo tiempo (véase la figura 8.4).

Ambientalización de los puertos. Aparte de la gestión portuaria orientada a la ca-lidad, y que ha reportado la aparición de banderas azules y otros distintivos de exce-lencia, aún existe la necesidad de trabajar con ahínco en el tema de la ambientaliza-ción o gestión sostenible de los puertos deportivos, tanto en su vertiente de gestión interna de las operaciones portuarias, como del efecto que presentan sus usuarios sobre el medio natural circundante al puerto. En algunas Comunidades Autónomas, como es el caso de Cataluña, Cantabria y las Islas Baleares, se creó un programa ins-titucional de ambientalización, el Programa puertos limpios, cuyo objetivo era la implantación de nuevos criterios y prácticas para cuidar el medio ambiente de 150 puertos, marítimos y fluviales, minimizando el impacto de las actividades portuarias. Este ejemplo ha permitido introducir medidas anticontaminación en los puertos de manera más efectiva, pero no ha tomado especiales acciones en el tema de conser-vación del medio litoral.

Gestión excesivamente orientada a la venta de amarres y problemas sinérgi-cos. A diferencia de lo que se observa en otros países, los puertos deportivos espa-ñoles presentan una clara tendencia hacia la gestión portuaria enfocada a la venta de amarres y no a su alquiler. Ello facilita problemáticas como las explicadas en la figu-ra 8.4 y no fomenta la maximización del uso del espacio privatizado. Algunos puer-tos parecen auténticos aparcamientos náuticos en antiguo espacio público, y acaban


Figura 8.4. Utilización de las embarcaciones en el puerto de Blanes (Girona). Arriba: porcentajes de la flota deportiva del puerto de Blanes y su navegación anual.

Centro: salidas y entradas de embarcaciones en el puerto de Blanes durante el período de máxima utilización (agosto y fin de semana); la línea indica el número de embarcaciones

que, con amarre en el puerto, se encuentran en un momento dado fuera del puerto. Abajo: porcentajes mensuales de empleo del puerto por parte de las embarcaciones


enfocados más a áreas lúdico-recreativas que a una concepción de espacios poten-ciadores del turismo náutico-costero. Continuando con enfoques diferentes a la uti-lización náutico-costera, algunos de los puertos deportivos que se construyen en el litoral español responden a intereses que están detrás de la costa y no en el disfrute del medio marino, dando pie a la construcción de complejos residenciales y/o áreas recreativas, que bajo el paraguas de la calidad esconden actuaciones de privatización del frente costero.

8.3.3. El impacto de los puertos deportivos en el litoral y sus efectos sobre los espacios protegidos

Los puertos deportivos que se dibujan en el litoral presentan toda una serie de im-pactos sobre los sistemas socio-ecológicos circundantes. Por regla general, la pro-blemática ambiental de los puertos se enfoca más hacia los impactos derivados de la contaminación que hacia los problemas creados sobre la conservación. Por ejemplo, acudimos al Programa de puertos limpios, anteriormente mencionado, donde se co-menta que “los problemas ambientales más sobresalientes asociados con los puertos son la contaminación por diversos agentes de las aguas marino-costeras circundan-tes, sedimentación en los canales de navegación, escaso o nulo control del manejo de los desechos de embarcaciones e instalaciones portuarias, derrames en el traslado de materiales peligrosos, como petróleo y otros productos químicos, a los que hay que añadir los efectos de la construcción de estas infraestructuras, tales como modi-ficaciones en los patrones de corrientes, alteración del medio, etc.”; en realidad los problemas externos del puerto sobre espacios protegidos o sobre el resto del capital natural no suelen ser tenidos en cuenta tanto.

Sin pretender entrar en detalle sobre la gran cantidad de impactos que pueden es-conderse en la construcción de un puerto, y que podemos encontrar especificados en las diferentes declaraciones de impacto asociadas a sus evaluaciones de impacto ambiental, en principio, las diferentes tipologías de dichos impactos pueden quedar asociadas a tres categorías:

Impactos temporales asociados a la construcción de una infraestructura de-terminada. Normalmente, durante la construcción de una infraestructura portua-ria existe, de entrada, la apropiación de un espacio público en la línea de costa. Este espacio puede ser, desde el punto de vista ecológico, más o menos valioso, más o menos sensible y/o frágil, y más o menos dado a mantener determinadas funciones ambientales pasado el período de construcción. En principio, debería evitarse cual-quier destrucción y/o alteración importante de hábitats prioritarios reconocidos por documentos legales. Zonas dunares, lagunas costeras, praderas de Posidonia oceani-ca, u otros hábitats protegidos tendrían que evitarse en la fase de planificación; la ubicación de los puertos no debería entrar en conflicto con los espacios naturales


protegidos, y no sólo en lo que respecta a su ubicación física, sino también en lo re-ferido a la posibilidad de incrementar las visitas a los espacios protegidos. La figura 8.5a muestra la Marina deportiva d’Ampuriabrava (Girona), construida sobre una zona de marismas hoy altamente protegida. Una correcta selección del lugar puede minimizar enormemente las problemáticas socio-ambientales posteriores. Durante la fase de construcción se observan asimismo procesos de contaminación en el medio circundante: sólidos en suspensión, problemas acústicos, déficits de oxígeno que pue-den provocar problemas fisiológicos en la fauna y flora como consecuencia de proce-sos de turbidez, anoxia, sedimentación, etc. La dispersión en el medio de estos conta-minantes y su afección a espacios protegidos tiene que ser correctamente evaluada.

Impactos permanentes derivados de la presencia de la infraestructura. Notoria-mente, los puertos deportivos pueden constituirse como efectos barrera del trans-porte longitudinal de sedimento en el litoral, alterando la dinámica litoral y afec-tando gravemente las morfologías de playa (tanto emergida como sumergida), los cordones dunares y los espacios posteriores a las playas. La figura 8.5c muestra el puerto deportivo de Segur de Calafell (Tarragona), un ejemplo claro de efecto barre-ra. Además, este efecto tiene repercusiones posteriores muy negativas, pues el trán-sito de sedimentos se ve alterado, provocando efectos de removilización del fon-do marino, aumentando la turbidez del agua y afectando los hábitats, como podría ser el caso de las praderas de fanerógamas marinas. Por otra parte, las pérdidas de-tectadas en las playas públicas obligan a realizar posteriormente procesos de rege-neración , con el consiguiente deterioro de los hábitats localizados en las zonas de préstamo, amén de las variaciones introducidas en la composición natural de dichas playas. Desgraciadamente, y pese a la clara relación causa-efecto, los costes asocia-dos a la restauración del dominio público de las playas no suelen responsabilizar a aquellos que gestionan dichas infraestructuras costeras, por lo que no hay una me-dida de contención efectiva.

Impactos permanentes derivados de la actividad del puerto. Finalmente, la acti-vidad que se crea o se amplía en el espacio portuario puede incrementar los proce-sos de frecuentación, afectando la conservación de espacios protegidos, y al mismo tiempo puede exportar la contaminación de determinados materiales (hidrocarburos, metales, residuos sólidos) que pueden, asimismo, tener repercusiones indeseadas so-bre la fisiología de determinadas especies. La figura 8.5b muestra el puerto depor-tivo de L’Estartit, situado frente al Parque natural de las Islas Medes. La ampliación del puerto conlleva que se frecuente mucho más que antes el espacio protegido, un efecto del que no puede desvincularse. Por otra parte, las anclas de los fondeos de las embarcaciones causan una desestabilización mecánica de la estructura de los fon-dos marinos, causando daños a veces irreversibles sobre las comunidades bentóni-cas. Merece la pena hacer un llamamiento sobre el impacto sobre las praderas de fa-nerógamas marinas en nuestro litoral, y en concreto la Posidonia oceanica, un hábitat de especial interés y relevancia ecológica.


Figura 8.5. Puertos del litoral con impactos acusados permanentes. Arriba: Ampuriabrava (Girona). Centro; L’Estartit (Girona). Abajo: Segur de Calafell (Tarragona)


Finalmente, existen problemas serios de educación ambiental cívica. La educación ambiental de los usuarios de los puertos se puede ejemplificar en el estado de los fondos submarinos próximos a las instalaciones portuarias o a las líneas de las em-presas de cruceros. La figura 8.6 nos muestra un estudio realizado en los fondos sub-marinos del Parque natural del Cap de Creus (Girona). El estudio tenía por objeti-vo efectuar una cartografía bentónica marina del Parque para una mejora del plan de usos en este espacio. Se practicaron 80 transectos entre 0 y 60 m de profundi-dad, que fueron filmados utilizando un robot submarino. Si tomamos como uni-dad de medida la presencia/ausencia de algún elemento antrópico en el fondo mari-no por minuto de filmación, observamos cómo en las zonas próximas a los puertos de Roses o del Port de la Selva los valores indican que hasta en un 20% de los mi-nutos de filmación es posible observar objetos humanos en los fondos del espacio protegido.

Una conclusión general al relacionar los puertos deportivos y los espacios protegi-dos es la de intentar dirigir la oferta de instalaciones y servicios a las áreas más urba-nizadas, preservando al máximo los tramos de costa libres y aún naturales para que el impacto medioambiental sea el menor posible. En el caso de dar preferencia a la ampliación de puertos, dársenas deportivas o instalaciones en zonas ya existentes y próximas a especies o elementos protegidos, se debería analizar correctamente la ca-pacidad de carga de dichos sistemas protegidos para no desbordarla con aspectos de sobre-frecuentación, introduciendo, además, medidas de buenas prácticas, tales como la instalación de boyas ecológicas, medidas disuasorias sobre contaminación

Figura 8.6. Porcentaje de residuos encontrados en los fondos submarinos del Parque natural del Cap de Creus (Girona)


ambiental, o material educativo en los puertos para un correcto uso de las áreas náu-ticas.

8.4. La planificación de la náutica costera y de los espacios protegidos

Las autoridades europeas apuestan por medidas, inicialmente semireguladas, para modificar los patrones de artificialización excesiva del dominio costero y encontrar una solución para la preservación de las funciones y servicios de los ecosistemas. La introducción de los procesos de ICZM (Cairns et al., 1994; Salomons et al., 1999; Turner, 2000; v. Bodungen et al., 2001; Schwarzer et al., 2002; Dauvin 2002, Hil-debrand, 2002; Barragán, 2005; Krishnamurthy et al., 2008) nos capacita para to-mar decisiones que integren todas las funciones socio-ambientales en la gestión del litoral. Las políticas de protección de la biodiversidad, tales como la Directiva há-bitats (1992/43/EC) o la creación de la Red Natura 2000 permiten tener, como mínimo, un listado de biodiversidad (hábitats y especies) de especial protección. La reciente aparición de la Directiva SEA (Strategic Environmental Assessment) (2001/42/EC) tiene como objetivo evaluar la protección medioambiental en el ca-mino hacia un desarrollo sostenible. La fórmula es asegurarnos de que durante el diseño de planes y programas se efectuará una evaluación medioambiental que fija-rá unos criterios básicos a seguir, obligatorios para todos aquellos proyectos ligados a dichos procesos de planificación.

8.4.1. La planificación de las instalaciones náuticas-costeras

La introducción de la Directiva SEA (Strategic Environmental Assessment) (2001/42/EC) debería constituir un punto de inflexión en la evaluación del creci-miento de puertos deportivos y otras infraestructuras náuticas sobre el litoral. Prác-ticamente todas las Comunidades Autónomas disponen de una oficina administra-tiva que gestiona la temática de los puertos deportivos, y un buen número de ellas han desarrollado algún mecanismo de planificación. Estas planificaciones deberían estar sujetas a un estudio ambiental que cumpliera con las directrices del SEA. Qui-zás el caso más paradigmático del Estado sea el de la Comunidad Autónoma de Ca-taluña, la cual ha ido desarrollando, desde la actual Dirección general de puertos, aeropuertos y costas, perteneciente al Departamento de política territorial y obras públicas, una planificación sobre puertos deportivos iniciada a principios de los años ochenta.


El Plan de puertos de Cataluña (http://www10.gencat.net/ptop/) se ha actualizado recientemente de acuerdo con las previsiones de demanda, la oferta actual de ama-rres y la necesidad de cumplir lo requisitos de sostenibilidad impuestos por SEA. La nueva actualización realizada prevé un escenario de crecimiento anual del 1,1%, tanto en el parque de amarres en puertos deportivos, dársenas y marinas interiores, como en el de otras instalaciones (marinas secas, fondeaderos, etc.). El escenario previsto se asume como conservador, cierra completamente la posibilidad de abrir una nueva moratoria y predice una flota deportiva en Cataluña de 54 453 embarca-ciones para 2015 (31 891 amarradas en puertos y marinas y 22 562 en otras insta-laciones). La memoria ambiental, ajustándose a las recomendaciones de SEA, está coordinada con el Departamento de medio ambiente, y asume directrices para un crecimiento sostenible y para un posterior seguimiento de los objetivos, para des-pués pasar a concretar diversas actuaciones cuya minimización de impactos queda-rá en espera de los diferentes Estudios de impacto ambiental de los nuevos puertos y/o ampliaciones. De todas formas, la gestión y monitorización de esta planifica-ción recae única y exclusivamente en la Administración pública, como garante del bienestar social, aunque los mecanismos de participación pública siguen siendo es-casos y poco trasparentes.

En su relación con la temática de espacios protegidos, la memoria ambiental del Plan cita textualmente la necesidad de proteger un recurso único, y en este sentido el Plan de puertos sigue trabajando con una zonificación de la costa catalana según su vul-nerabilidad para la evaluación de nuevas instalaciones y/o ampliaciones. Sin embar-go, se preparan, o ya se han llevado a cabo, actuaciones importantes en determina-das zonas interiores del Delta del Ebro y del Garraf y se anuncian remodelaciones en la zona de la Bahía de Roses, que en cierta manera podrían poner en entredicho las buenas intenciones especificadas. Por otra parte, en el antiguo Plan de puertos, ori-gen del actual, se efectuaba asimismo un escenario tendencial, que situaba en 27 384 embarcaciones el número de amarres para 2005, número que ha sido superado con creces (28 641) por la realidad.

Finalmente, las diferentes infraestructuras que se vayan planificando deberán, lógi-camente, estar sujetas a Estudios de Impacto Ambiental (EIA), y parece ser que el Plan dictamina que es entonces cuando deberán paliarse los problemas o deberán efectuarse mejores estudios para solucionar los impactos (movimiento de arenas, afectación a praderas, sobrefrecuentación, alteración de hábitats o paisajes, conges-tiones urbanas). Pero no debemos confiar únicamente en esta herramienta para mi-nimizar los impactos en el medio ni para preservar las funciones ambientales de sus sistemas naturales. Las evaluaciones de impacto ambiental deben ser vistas como instrumentos de mejora para la construcción y la gestión, nunca como medidas de protección ambiental. Es durante la realización del SEA cuando hay que determinar claramente los criterios ambientales a seguir. Las medidas de protección ambiental que se necesiten para marcar los criterios básicos sobre los que planificar la oferta


náutica deberían surgir de estudios serios de los Departamentos de medio ambiente del país, estudios que analizaran la capacidad de carga real que presentan los espa-cios protegidos y el resto de capital natural, y la viabilidad o no de dichos espacios a la hora de mantener sus funciones ambientales y continuar prestando sus ade-cuados servicios ecológicos. La Directiva SEA puede ser una excelente herramien-ta para introducir la sostenibilidad y para que se emplee en los procesos de ICZM, pero si se convierte en una herramienta sectorial más, puede tener una utilidad con-traria a su filosofía.

Es necesario buscar una planificación del medio litoral que persiga el interés gene-ral y que no olvide los valores intrínsecos de los sistemas naturales, una gestión lo más equilibrada posible entre aspectos socio-económicos y aspectos medioambien-tales, una gestión que evite los problemas históricos sectoriales. Ello implica tener en cuenta los siguientes criterios:

Planificar, lo antes posible, las infraestructuras del turismo náutico-costero de •las diferentes Comunidades Autónomas mediante la elaboración de un Plan de puertos deportivos, de acuerdo a la normativa SEA, supeditando esta planifi-cación a una correcta gestión integrada de la zona costera.

Zonificar la costa y desarrollar visiones generales. Preservar al máximo el medio •costero renunciando a la construcción de infraestructuras en zonas sensibles o con un alto valor ecológico, evaluando las funciones y servicios ecológicos de los diferentes tramos de costa y evaluando su capacidad de carga.

Dirigir los proyectos de nueva construcción a zonas de costa de menor calidad •y más urbanizadas, no autorizando la construcción de puertos e infraestructu-ras marítimas en zonas de playas, áreas próximas a las desembocaduras de los ríos y espacios naturales protegidos.

Dar preferencia a la ampliación de puertos, dársenas deportivas e instalaciones •ya existentes antes que construir otras nuevas, maximizando el uso de los es-pacios interiores.

Gestionar adecuadamente el tamaño de las embarcaciones amarradas introdu-•ciendo medidas de varadero o de marinas secas para las embarcaciones de pe-queño tamaño.

Introducir medidas para adecuar la gestión de las infraestructuras portuarias a •la escasez del recurso, facilitar el alquiler y no potenciar la venta de amarres, premiar el uso e introducir medidas de educación y gestión ambiental en los espacios portuarios. No confundir la privatización de un espacio público para el turismo náutico-costero con la creación de espacios lúdico-recreativos ni con la oferta inmobiliaria.


Partiendo de los criterios anteriores, equilibrar la oferta del parque de amarres •en el litoral español, dando salida a la demanda de amarres potenciando el uso de las embarcaciones, es decir, haciendo sostenible dicha demanda.

Responsabilizar a los gestores de los puertos de aquellos efectos no deseados •que surjan como consecuencia de la construcción y/o ampliación de nuevos puertos, para que asuman los costes derivados de una mala planificación.

8.4.2. La planificación en la conservación de la biodiversidad

Desde diferentes ámbitos científicos, técnicos y conservacionistas, se reclama un incremento de los mecanismos de protección de espacios naturales, especialmen-te en el medio marino. Tanto la Directiva marco del agua (2000/60/EC), como la nueva propuesta de Directiva sobre estrategia marina, abogan por un estado ecológico de calidad de los ecosistemas litorales, lo que implica la necesidad de introducir nuevas medidas de protección. Sin embargo, los mecanismos de pro-tección son aún débiles y normalmente todavía lo son más sus estructuras de gestión. Independientemente de esto, se reconocen diferentes necesidades que deberemos cubrir en un futuro inmediato y para las cuales debemos empezar a prepararnos.

Se intuye la necesidad de abordar el espacio litoral costero con una visión eco-•sistémica, (ecosystem-based approach), en la que seamos capaces no sólo de pro-teger la función de hábitat de los sistemas naturales, sino también el resto de sus funciones ambientales y con ello, los servicios ecológicos que prestan al ser humano.

Los espacios protegidos deben ser funcionales y por eso debe asegurarse su co-•nectividad a través de redes funcionales. Asimismo, ha de asegurarse la finaliza-ción adecuada de los procesos de conservación introduciendo mecanismos ade-cuados de gobernabilidad y financiación.

Es necesario incrementar el número y tamaño de las Áreas Marinas Protegidas •(Marine Protected Areas, MPAs). El notable incremento de las amenazas y pre-siones sobre los ecosistemas marinos ha promovido durante las últimas décadas el desarrollo de nuevos esquemas de gestión, así como nuevos instrumentos y herramientas adecuados, tales como las MPAs. Entre los principales objetivos para la creación de estas figuras encontraríamos los de mantener la biodiversi-dad, gestionar adecuadamente las pesquerías y proteger los capitales naturales y sociales, preservando las funciones y servicios ambientales para compatibili-zarlos con los usos y actividades humanas.


Finalmente, es necesario hacer entender que la conservación de los espacios na-•turales es una de las piezas básicas de los proceso de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (ICZM).

8.5. Conclusiones: espacios protegidos-turismo náutico, cómo buscar un equilibrio sostenible

Hace unos años, con motivo del trágico suceso del hundimiento del buque petrole-ro Prestige, el anterior presidente del Gobierno español, Jose María Aznar, declara-ba públicamente que dicho accidente representaba la catástrofe ambiental más gran-de de la historia de España. Se han cumplido recientemente 10 años de la rotura de la presa de Aznalcollar y el derrame tóxico de aguas ácidas y lodos muy tóxicos que afectaron al Parque nacional de Doñana y sus alrededores; miembros del Go-bierno actual han señalado, asimismo, que dicho accidente ha sido una de las catás-trofes ambientales más graves de la historia de nuestro país. Sin minimizar el dra-matismo de dichos accidentes y las repercusiones ambientales que han tenido y aún tienen, lo cierto es que son fenómenos básicamente reversibles. La principal catás-trofe de la historia reciente de nuestro país debe buscarse en la transformación irre-versible del frente costero, especialmente del Mediterráneo, de la península Ibérica y, con ella, la desaparición y/o degradación de numerosos ecosistemas naturales al-tamente productivos, y aún peor, la pérdida de numerosos servicios ecológicos, cu-yas consecuencias aún no han aflorado.

Durante la última década, el litoral español ha vivido un descomunal ciclo de cons-trucción inmobiliaria, en algunos lugares, incluso más grande que aquel que tuvimos en la década de los setenta. Este hecho ha ayudado a consolidar el gran continuo ur-bano de nuestro litoral, y seguramente va a ser el causante de graves problemas de erosión e inundabilidad en un futuro próximo (Sardá et al., 2005a). Los crecimien-tos anunciados por el sector náutico para los próximos años (50 000 nuevas plazas de amarres) parecen indicar un hecho similar en las infraestructuras costeras. Es ob-vio que, si no somos capaces de gestionar adecuadamente estos crecimientos, pode-mos desestabilizar de forma irreversible una gran parte de nuestros recursos natu-rales costeros y acabaremos con el simple recuerdo de sus funciones ambientales y servicios ecológicos.

Alcanzar un desarrollo regional sostenible es básicamente el objetivo pleno de las políticas medioambientales de la Comunidad Europea. Sin embargo, los desarrollos regionales sostenibles presentan desafíos notables en la actualidad, por un lado, al intentar integrar disciplinas y dimensiones que han sido siempre sectorializadas en el pasado para desarrollar un marco general, por otro, introducir el concepto de es-calas considerando también objetivos a medio y largo plazo, y finalmente, quizás el


más importante, trabajar para alcanzar una visión global, una visión que debe inte-grar la dimensión ambiental, la social y la económica, y además ser recogida en los documentos políticos y administrativos. Al abordar dentro de un desarrollo regio-nal sostenible las políticas de conservación del capital natural, observamos que in-cluso habiendo mejorado mucho el conocimiento sobre el medio natural, la falta de valoración de estos capitales, de visión a largo plazo, de conocimiento sobre sus fun-ciones ambientales y de prioridad política, hacen que la toma de decisiones sea len-ta y difícil, y que normalmente siga estando supeditada a nuevos desarrollos econo-micistas.

Sin embargo, hoy nos encontramos ante una dualidad complicada, la de asegurar la integridad ecológica del dominio costero y, al mismo tiempo, atender demandas de crecimiento como consecuencia (en el caso del turismo náutico-costero) de mayores necesidades recreativas, es decir, poder gestionar sosteniblemente los distintos siste-mas socio-ecológicos que se dan en el litoral. Aunque la compatibilización sea com-plicada, sí es cierto que, siguiendo los consejos establecidos por Naciones Unidas, algunos principios básicos deben de ser claramente reconocidos (Datta, 2008):

Los nuevos desarrollos deberían enmarcarse en planes nacionales/regionales de •puertos, y estos a su vez en planes de gestión integrada de zonas costeras, para los cuales debería existir una estructura de gestión clara, moderna, institucio-nalizada, con un liderazgo incuestionable, que disfrute de autonomía y respon-sabilidades y se beneficie de procesos de participación social.

Se debe seguir siempre un mandato que busque a nivel nacional/regional la sos-•tenibilidad de las actividades portuarias.

Una infraestructura portuaria será mejor cuanto antes reconozca dentro de su •misión la excelencia ambiental.

La selección de los lugares apropiados es básica para la minimización de los im-•pactos socio-ambientales.

Es necesario introducir la gestión medioambiental, así como las mejores tecno-•logías disponibles en el día a día de sus operaciones.

Cualquier infraestructura portuaria debería evitar alteraciones en el transporte •de sedimentos y no agravar los problemas de erosión.

El partenariado y la cooperación deberán de hacerse dentro de esquemas medio-•ambientales correctos.

Es necesario realizar Estudios de impacto ambiental en la fase más inicial de •los nuevos proyectos.

La búsqueda de la sostenibilidad requiere de una cultura basada en el dialogo, •el consenso, el partenariado y la cooperación.


Conviene creer en la bondad de la Administración pública a la hora de gestionar el espacio público, pero también hay que recordar que vivimos tiempos en los que se nos demanda una rápida adaptación a los cambios. Si es posible que nos quedemos sin hielo en el Ártico en menos de una década, también es posible que perdamos una gran parte de los servicios ecológicos que nuestras costas aún nos dan en un tiempo mucho más breve del que pensamos. Es necesario reaccionar y cambiar la forma en la que somos capaces de transformar los sistemas naturales. Si probablemente algo puede quedar claro de la lectura de este capítulo es que los espacios protegidos y el turismo náutico-costero, aun teniendo una gran relación entre ellos, presentan, hoy por hoy, una planificación y una gestión totalmente independientemente y en mu-chos casos muy desvinculada, y un léxico diferente, asimismo, sin conexión.

La introducción de procesos correctos de gestión integrada de las zonas costeras de-bería ayudarnos a armonizar y coordinar ambas necesidades. Sin embargo, la ICZM requiere de unos principios básicos para los que hay que estar preparados (véase ca-pítulo 2 de este libro) y, entre ellos, aparte de una correcta gobernanza (transparen-cia, eficiencia, responsabilidad), mejora continua (conocimiento, adaptabilidad, con-veniencia) y participación social, hemos de prepararnos para implementar de una vez por todas una gestión costera basada en el ecosistema, gestionando las actividades humanas en el dominio costero de forma que sus ecosistemas (su estructura y fun-ciones) sean mantenidos a las escalas espacial y temporal apropiadas.

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9La gestión integrada de las

zonas costeras en el ámbito de la protección y conservación

del medio ambiente

9.1. El medio ambiente litoral: ¿qué queremos proteger?

Lejos de la percepción que tenían nuestros antepasados del océano como un medio inhóspito y hostil, la relación del hombre con su entorno costero se ha basado en una explotación creciente, tanto en cantidad como en extensión, de sus recursos, en-tendidos en un sentido amplio. Primero se obtuvieron recursos vivos y se utilizaron los mares como medio de intercambio de bienes y movimiento de personas. Más recientemente, el mar se ha convertido en una fuente de energía, de minerales y de productos farmacéuticos, en un espacio físico susceptible de ser modificado para fi-nes residenciales o productivos o, simplemente, en un lugar de recreo preferente. De este modo, el espacio litoral representa un entorno especialmente apreciado por el hombre debido a la singularidad de sus características climáticas, geomorfológicas y ecológicas, que han repercutido tanto en el desarrollo de su sistema económico-pro-ductivo como en el acervo cultural y tradicional de muchos pueblos.

Como consecuencia de dicha evolución, se ha producido el desarrollo progresivo de numerosas áreas metropolitanas (ciudades, zonas industriales, áreas portuarias, ex-plotaciones agrícolas) en zonas “productivas” para el hombre que, en multitud de casos, han coincidido con zonas de gran productividad biológica, como son las rías y los estuarios. El crecimiento demográfico experimentado en las regiones costeras vino acompañado, en un principio, de la explotación de los recursos y el empleo del medio marino como vertedero de deshechos y “aguas negras”. Posteriormente, du-rante los siglos xvi, xvii y xviii, el desarrollo de pequeñas industrias, talleres arte-sanales y atarazanas alrededor de las zonas portuarias (muchas de ellas relacionadas con la fabricación, reparación y avituallamiento de las escuadras navales españolas)

José A. Juanes de la Peña


marcó, además, un punto de inflexión en el tipo y cantidad de contaminación adi-cional que recibía el medio litoral. Más recientemente, la revolución industrial incre-mentó de forma exponencial este tipo de emisiones al litoral, primero en el entorno de los núcleos económicos (puertos) y, más adelante, en todo el litoral.

La expansión de los núcleos poblacionales y el aumento de las industrias motivó la ocupación de espacios acuáticos litorales y la necesidad de aplicar “medidas de sa-lud pública”, construyendo las primeras redes de alcantarillado, que se encargaban de gestionar y transportar estas aguas residuales y los desechos generados lejos de las ciudades. Los contaminantes liberados al medio a través de estos vertidos eran, en muchos casos, altamente tóxicos para las comunidades acuáticas. Sin embargo, el impacto ambiental provocado por el crecimiento industrial fue hasta los años ochen-ta la última de las preocupaciones, dado que, entre otras cosas, se consideraba que la inmensidad del medio marino y su enorme capacidad de dilución eran suficientes para soportar las consecuencias de un vertido indiscriminado: una presunción erró-nea como se ha demostrado sobradamente.

En las últimas décadas, el desarrollo científico de las diferentes disciplinas dedicadas al estudio de los sistemas marinos ha aportado una visión más objetiva y precisa de los efectos relacionados con los distintos tipos de desarrollo costero. Entre los as-pectos más relevantes, se ha puesto en evidencia que la mayor parte de la actividad biológica y de los procesos que forman parte de los ciclos biogeoquímicos se con-centran en una franja estrecha de costa, que conocemos como la plataforma conti-nental, la cual representa un 7,6% de la superficie del océano mundial y el origen del 87% de los recursos pesqueros. Del mismo modo, esta zona junto a la franja terres-tre colindante proporciona unas condiciones únicas para el desarrollo de una gran diversidad de hábitats de gran interés por su especifidad, fragilidad o productividad (dunas, acantilados, marismas, humedales, zonas intermareales, cabezos submarea-les rocosos, arrecifes, manglares…), cuyo desarrollo se enfrenta a las presiones aso-ciadas a la propia actividad humana.

De este modo, la transformación directa del medio litoral (sobreexplotación de recur-sos, rellenos de zonas estuarinas y áreas someras del sublitoral, modificaciones de los usos del suelo, modificaciones hidrodinámicas, como dragados, cierres, etc.) junto a las alteraciones indirectas de su calidad (vertidos urbanos e industriales incontrolados, malas prácticas agrícolas, vertidos accidentales generados en las actividades de carga, descarga y transporte marítimo de sustancias peligrosas) son fuente creciente de con-flictos entre los usuarios de la zona costera. Por ello, en la década de los setenta surgió una corriente eminentemente reactiva frente a la amenaza de la contaminación, como uno de los factores más evidentes de la degradación del litoral, que de algún modo se refleja, por ejemplo, en el repertorio legal referente a la calidad de las aguas en el ám-bito europeo implementado en las últimas tres décadas. Al mismo tiempo, se enun-ciaron los principios de la protección proactiva del medio litoral frente a los efectos

371La gestión integrada de las zonas costeras en el ámbito de la protección y conservación del medio ambiente

del modelo económico entonces vigente, a través de la Resolución (73) 29 sobre la protección de las zonas costeras del Comité de Ministros del Consejo de Europa o del Coastal Zone Management Act de los Estados Unidos. Desde entonces, y sobre todo en la década de los noventa, son muchos los organismos e instituciones internaciona-les que han profundizado en este tipo de conceptos (véase el capítulo 10).

De cualquier forma, el primer paso necesario fue reconocer que el problema existía y, yendo más allá, que cualquier forma de desarrollo llevaba implícito un cambio del medio natural, cuya magnitud y significación para las oportunidades de futuras ge-neraciones dependería, en gran medida, de su gestión transparente, integrada y par-ticipativa. De ahí que el reconocimiento internacional de que el desarrollo ecológi-camente duradero de las zonas costeras debe constituir un objetivo primordial de las políticas económicas y medioambientales de las comunidades litorales, lleva implíci-to el hecho de que el mantenimiento y mejora de la calidad de vida de los individuos será una realidad a largo plazo mientras el crecimiento económico y la protección del medio ambiente se consideren objetivos complementarios. Esta es la base de lo que actualmente se conoce como Gestión Integrada de Zonas Costeras.

Esta situación requiere, en primer lugar, un análisis lo más detallado posible de cómo las diferentes actividades desarrolladas por el hombre en la zona litoral están afectan-do a la “salud ambiental” del sistema costero, con el fin de establecer los objetivos prioritarios en el campo de la ordenación, protección y conservación de dicho medio. El enfoque adoptado para efectuar este tipo de aproximación analítica en el conjunto de los países de la OCDE, dirigido principalmente hacia la toma de decisiones am-bientales, se fundamenta en una relación de causalidad, tomando como base que las actividades humanas ejercen una presión sobre diferentes compartimentos del me-dio ambiente, el cual registra cambios en su calidad en función de dichas presiones y que cada sociedad responde para alcanzar unos determinados objetivos específicos de sostenibilidad que establece como prioritarios. Con ello, se establecen indicado-res de presión, de estado y de respuesta que conforman el ciclo de gestión ambien-tal, que incluye la percepción del problema, la formulación e implementación de ac-ciones específicas, y el seguimiento y evaluación de las mismas (OCDE, 1995).

9.2. Presiones e impactos en el medio litoral. Enfoques sectoriales de protección de los sistemas acuáticos litorales

Cada vez son más frecuentes las publicaciones científicas (Dauvin, 2006; Fleming et al., 2008) y los informes de las principales agencias internacionales dedicadas a la protección del medio ambiente marino (GESAMP, 2001; UNEP, 2006) en las que


se realizan análisis del estado de los diferentes mares, evidenciando cuáles son las principales amenazas derivadas de las actividades desarrolladas por el hombre en su entorno. Por otra parte, la legislación vigente en los ámbitos comunitario, estatal y autonómico representa un marco de referencia obligado para conocer cuáles son los principales problemas que afectan a nuestro medio ambiente y cómo la sociedad está tratando de abordar su solución dentro de una gestión integral. Dicho marco viene definido por el desarrollo normativo de la política comunitaria sobre protección de la naturaleza y sobre mejora de la calidad de las aguas y del medio acuático en gene-ral. Se inició a mitad de la década de los setenta, y su resultado ha sido la promulga-ción de diferentes Directivas, en cuyos contenidos se incluyen, entre otros aspectos, directrices de actuación en el medio litoral.

Durante la mitad de este período, hasta los años ochenta, prevaleció un enfoque emi-nentemente sectorial de los problemas más acuciantes planteados en el medio acuáti-co comunitario, como el control de la contaminación industrial (sustancias tóxicas y peligrosas), la calidad sanitaria de las zonas de baño y la de los productos pesqueros y de la acuicultura. Posteriormente, se trató de adoptar un enfoque más global me-diante la promulgación de Directivas que contemplaban el fenómeno de la contami-nación de las aguas litorales desde la perspectiva del conocimiento y control de las fuentes de contaminación. Como colofón a este proceso legislativo emprendido en la década de los noventa, se emprendieron una serie de acciones legales, cuyo prin-cipal objetivo era el establecimiento de un marco global de gestión de la calidad de todo el sistema acuático. Con esto se pretendía encaminar las actuaciones hacia la de-finición de Programas integrados que, incluyendo todas las medidas necesarias para controlar la contaminación de las aguas, permitieran alcanzar unos objetivos de ca-lidad operativos específicos de unas aguas determinadas o de un conjunto de aguas, independientemente de los usos que en ellas se desarrollaran. Tal fue el germen de la vigente Directiva marco (DMA, Directiva 2000/60/CE).

En materia de conservación, la preocupación fundamental era inicialmente la pro-tección de las aves, utilizadas en cierta medida como una expresión del estado de sa-lud de nuestro espacio litoral, extendiendo más tarde dicho planteamiento a la pro-tección de aquellos hábitats y especies que, de acuerdo con la información existente, requerían una protección especial (Directiva hábitats). Los nuevos conceptos apli-cados a la gestión de estos espacios y de las especies de la flora y fauna en el ámbi-to europeo se basan en análisis dentro de los ámbitos biogeográficos de distribu-ción, generando la denominada Red Natura 2000. Para la gestión integrada de esta red europea se establece la necesidad de caracterizar de modo preciso las amenazas, como medio para poder implementar medidas de restauración (gestión reactiva) y de protección de dicho patrimonio natural (gestión proactiva).

No obstante, hay que dejar constancia de que, hasta fechas recientes, la ausencia de un marco legal adecuado motivó que las actuaciones desarrolladas para la protección


del medio litoral se redujeran, casi exclusivamente, a la intervención sobre cierto tipo de vertidos (bien a través del control de los efluentes, bien por medio de la vigilancia del medio acuático afectado) y con el control de la calidad de las aguas dedicadas a dos usos específicos: el baño y la producción de moluscos. Por todo ello, uno de los primeros problemas que urgía afrontar en la gestión del medio litoral era el plantea-miento de un marco conceptual que integrase, adaptase y complementase la norma-tiva existente, tal y como trata de plantear la normativa vigente.

En consecuencia con lo planteado, tal y como establece el último informe del Gru-po de Protección Ambiental de las Naciones Unidas (UNEP, 2006), la introducción de diversos tipos de contaminantes, incluidos numerosos compuestos tóxicos, per-sistentes y bioacumulables (TPBs), ha sido y continúa siendo una de las principales amenazas de los sistemas acuáticos costeros. La mayoría de dichos compuestos tóxi-cos alcanzan nuestros mares vía atmosférica, a través de los aportes fluviales o me-diante el vertido directo al litoral. No obstante, considerando la magnitud de la in-cidencia de dichas fuentes sobre el medio litoral, el mayor interés actual se centra en el estudio de los efectos del vertido directo o difuso de sustancias contaminantes a las aguas someras (<50 m de profundidad). Es en esta franja de costa donde se con-centra la mayor productividad del sistema y donde el impacto provocado por la gran concentración de estas sustancias puede llegar a ser más preocupante.

Una de las principales vías de acceso de contaminantes a esta franja es la que se pro-duce a través de los ríos y arroyos que vierten a la zona costera. Originalmente los ríos transportaban, únicamente, contaminantes de origen natural provenientes del lavado de la cuenca fluvial. Sin embargo, en la actualidad los ríos son utilizados, ade-más, como colectores de vertidos directos domésticos e industriales de la cuenca. Estos cursos fluviales incorporan, también, los vertidos difusos procedentes de ex-plotaciones ganaderas y del lavado de los fertilizantes empleados en las labores agrí-colas. El incremento de la concentración de estas sustancias en los ríos, así como su transporte a lo largo del curso fluvial, provoca que en las masas de agua litorales (estuarios, costa) se detecte la presencia de diferentes niveles de contaminantes quí-micos y bacteriológicos, sales inorgánicas disueltas y materia orgánica de proceden-cia continental.

La capacidad de los estuarios, rías y ensenadas para recibir, procesar y dispersar la entrada de contaminantes provenientes de los ríos es bien conocida y forma parte de su propia dinámica (Howarth et al., 1996; Jaworski et al., 1997). Sin embargo, dicha capacidad es finita y, en caso de ser excedida, conlleva un decremento en la ca-lidad de las aguas y de los fondos (Paerl, 2006; Verity et al., 2006). Generalmente, los fenómenos de floculación que resultan de la mezcla de agua marina y dulce de distintas densidades provocan la sedimentación de gran parte de estas sustancias en el fondo de bahías y estuarios, principalmente en las zonas de marisma, las cuales ac-túan como verdaderos “filtros verdes”. En casos extremos, la acumulación excesiva


de determinados contaminantes puede desencadenar la pérdida de hábitats. Pese a dicho proceso de floculación de gran parte del material arrastrado por el río, las par-tículas arcillosas más finas y los contaminantes adsorbidos por las mismas, pueden atravesar el estuario, dispersándose y alcanzando zonas litorales adyacentes.

Otra de las vías de acceso de contaminantes al medio litoral es el vertido directo de aguas residuales urbanas e industriales. Estos vertidos se producen bien de manera controlada, a través de sistemas de saneamientos bien planificados, o de modo in-controlado, mediante el vertido directo de efluentes no tratados provenientes de las redes de alcantarillado. Entre estos vertidos se encuentran las aguas residuales do-mésticas mezcladas con los vertidos de pequeñas industrias o talleres localizados en el entorno urbano. Hay que añadir aún la propia escorrentía urbana (lavado de ca-lles y viales públicos) generada en momentos de lluvia, que se unifica con las demás aguas residuales en la red de alcantarillado antes de ser vertidas al mar. Dada la pro-cedencia de estos vertidos a la red, los contaminantes encontrados en las mismas van a incluir, mayoritariamente, materia orgánica en fase particulada y disuelta, aceites y grasas, detergentes, microorganismos entéricos, así como concentraciones varia-bles de compuestos tóxicos permanentes o bioacumulables, entre los que destacan los metales pesados (Velinsky et al., 1994), sobre todo cobre, plomo y zinc, y com-puestos orgánicos como hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAPs) y BPCs (Wi-lliamson, 1991) (véase la figura 9.1).

Por el contrario, en el caso de los vertidos procedentes de instalaciones o polígonos industriales se invierten las proporciones de dichas fracciones, pudiendo ser los com-puestos tóxicos los mayoritarios, aunque resulta difícil definir un patrón uniforme de tales efluentes, ya que dependen del tipo de actividad industrial desarrollada.

Todas estas fuentes de entrada de contaminantes al medio marino provocan la pre-sencia de concentraciones de estos compuestos en las zonas costeras que, si sobre-pasan ciertos niveles, pueden llegar a ser un factor de riesgo para el medio marino y para la salud humana. A nivel de los riesgos que entraña para el medio marino, la pre-sencia de estos compuestos puede provocar la aparición de episodios o procesos loca-les de eutrofización, contaminación química y/o bacteriológica en las masas de agua afectadas. La persistencia de dichos episodios puede acarrear el cambio en la compo-sición y estructura de las comunidades marinas y el deterioro de los ecosistemas. De igual modo, la salud pública puede verse comprometida como consecuencia de la ca-lidad de las aguas, bien por el contacto directo con las aguas de baño contaminadas o, de manera indirecta, al ingerir especies comestibles contaminadas. La comprensión del mecanismo de generación y actuación de los procesos mencionados va a ser, por tanto, clave a la hora de prever los problemas que ocasionan en los sistemas acuáticos y constituye la base para abordar la gestión ambiental de los vertidos de estos con-taminantes en áreas costeras y estuarinas, así como para diseñar los procedimientos adecuados de caracterización, evaluación y diagnóstico de dichos sistemas.


Figura 9.1. Proporciones relativas de las fracciones de contaminantes asignadas a los distintos tipos de aguas residuales (urbanas, industriales y escorrentía)

que vierten a la red de alcantarillado


9.2.1. Los vertidos de sustancias peligrosas

El vertido de aguas residuales a zonas costeras puede acarrear problemas de conta-minación química en el medio acuático. De esta forma, una amplia variedad de con-taminantes de distintas procedencias pueden ser introducidos al medio a través de la red de colectores. Sustancias inorgánicas no nutritivas, como los metales pesados, y contaminantes orgánicos como los HAPs (Hidrocarburos Aromáticos Policíclicos), los BPCs (Policlorobifenilos), los pesticidas (como el DDT o diclorodifeniltricloroe-tano), los surfactantes aniónicos o los aceites y grasas, son algunos de los compues-tos más comunes hallados en este tipo de vertidos que pueden actuar de manera in-dividual o sinérgica sobre los organismos.

A nivel general, los contaminantes químicos, salvo excepciones, son sustancias tóxi-cas, difícilmente biodegradables y generalmente hidrófobas que, una vez en el medio marino, van a interactuar con la biota. Así, estas sustancias pueden ser transforma-das o biodegradadas, en una proporción reducida, por los microorganismos presen-tes en la columna de agua, o bien pueden sedimentar adheridos al material particula-do, siendo en este caso almacenados en los sedimentos. El tipo de interacciones entre los organismos de zonas costeras (planctónicos, pelágicos y bentónicos) y los conta-minantes que llegan a las aguas, así como el grado de afección y los efectos ocasio-nados por los mismos, es muy amplio y difícilmente generalizable para los distintos contaminantes, ya que depende de la naturaleza y disponibilidad de cada contami-nante así como de la propia sensibilidad de cada organismo.

Dentro de este grupo de contaminantes destacan, por su ubicuidad, los metales pe-sados, elementos que, en algunos casos, constituyen compuestos esenciales para los organismos a nivel de cantidades de traza pero que, dependiendo de la forma en la que el elemento esté representado en el medio (especiación) y de su concentración, pueden ser altamente tóxicos para las distintas formas de vida, llegando incluso a acarrear la muerte de los organismos. Derivados de vertidos industriales y domésti-cos, los metales pesados se hallan mayoritariamente asociados con la fase particula-da. Así, por ejemplo, estas sustancias se asocian con organismos planctónicos, jugan-do un papel crucial en la absorción, adsorción, quelación (Gadd y Griffiths, 1978), movilización (Bruland, 1983) y/o transformación de los metales a formas más o me-nos tóxicas para los organismos (Cloern y Oremland, 1983).

La deposición de todo este material orgánico particulado (bacterioplancton, exu-vias, materia orgánica, etc) junto con la del material mineral en suspensión provo-ca que la contaminación asociada a los mismos alcance los fondos de la columna de agua y pasen a enriquecer los sedimentos (Carmody et al., 1973; Greig y McGrath, 1977), interactuando, una vez allí, con los organismos demersales y bentónicos. La acción mecánica del oleaje, el estado de oxigenación, la presencia de sulfuros en el sedimento, las sustancias químicas liberadas por el metabolismo de los organismos


bentónicos o bien la bioturbación (Otero et al., 2005) son factores que van a con-trolar la disponibilidad de los metales en procesos químicos y biológicos una vez al-canzan los fondos (Tang et al., 2002).

Los metales pesados una vez en el agua o en los fondos, penetran en los organis-mos marinos a partir de soluciones (efecto de baño), del consumo de detritus or-gánico o a través de la cadena trófica, mediante procesos de biomagnificación. Una vez absorbidos y asimilados por los organismos, estos metales van a provocar una serie de efectos tóxicos sobre los mismos. El grado de toxicidad de los metales de-penderá en parte de la naturaleza de los mismos (especiación), del tipo de combi-nación química en la cual interviene el metal, de los agentes quelantes que se ha-llen en el medio (Péres, 1980) y de la adaptación de las distintas especies marinas frente al metal (Bryan y Langston, 1992). Aunque no se tienen evidencias expe-rimentales de muchas de las posibles relaciones causa-efecto derivadas de la con-taminación por metales pesados sobre la composición y dinámica de los ecosiste-mas marinos, los resultados de numerosos ensayos toxicológicos demuestran que determinadas dosis de algunos elementos tienen tendencia a inhibir el desarrollo y retardar el crecimiento de los organismos. Los conocimientos que se poseen sobre los efectos subletales (crónicos) de los metales pesados son aún insuficientes, aun-que se sabe que mayoritariamente son de tipo morfológico, histológico o fisioló-gico (inhibitorios de la fotosíntesis, o del crecimiento, etc.) (Ishio, 1990; Bradl et al., 2005).

De este modo, entre los efectos que puede ocasionar la introducción de este tipo de contaminantes en el medio acuático destaca la afección que generan sobre las pobla-ciones fitoplanctónicas. Este tipo de afección puede provocar la generación de ma-reas rojas por inhibición del crecimiento de determinadas especies frente a otras (Is-hio, 1990). Asimismo, la bioacumulación y biomagnificación de los metales pesados en los organismos bentónicos de bahías y estuarios, o bien de zonas costeras (Pé-res, 1980; Cossa et al., 1993; Flegal y Sañudo-Wilhelmy, 1993), la ausencia de de-terminadas especies de crustáceos o la substitución de las especies dominantes por especies resistentes a la contaminación (Zhang et al., 1998; Warwick, 2001), serán otros de los efectos más importantes achacables a la contaminación por metales pe-sados. Aún así, de entre todos los efectos mencionados, la bioacumulación y la bio-magnificación de estas sustancias son los que mayor interés y preocupación ha sus-citado. Los metales pesados no pueden ser degradados por los organismos, siendo, por tanto, bioacumulados (Bradl et al., 2005) y posteriormente biomagnificados a lo largo de la cadena trófica. La acumulación de estas sustancias en especies comer-ciales de interés para el hombre entraña un gran riesgo para la salud humana, sobre todo en aquellas poblaciones donde el consumo de pescados y mariscos es habitual. Enfermedades como la de Minamata, detectada durante los años ochenta en pobla-ciones pesqueras de China, y que provocó la muerte de cientos de personas por en-venenamiento con metilmercurio, es uno de los ejemplos.


Además de los metales, son muchos los contaminantes capaces de llegar a provocar efectos letales en el medio acuático. En las últimas décadas se ha producido una pro-liferación de compuestos orgánicos de síntesis, comúnmente utilizados para dis-tintos fines industriales, que han ido recalando en las aguas costeras u oceánicas pro-venientes de la atmósfera, de los ríos o directamente a través de vertidos. Entre ellos, los compuestos organohalogenados como los BPCs, algunos pesticidas clorados (por ejemplo, DDT, los ciclodienos clorados, los diversos isómeros del Hexaclorohexano o el toxafeno), las dioxinas, los plásticos como el PVC, los disolventes como el tetra-cloruro de carbono o los refrigerantes como el CFC son los que mayor preocupación ambiental han suscitado. Estas sustancias organohalogenadas son mezclas estables muy complejas, primordialmente cloradas, capaces de bioacumularse y de amplificar-se a lo largo de las cadenas tróficas de los ecosistemas (Muir et al., 1992; Ross et al., 2000) y, con intensa actividad biocida para los distintos niveles de organismos. Otros compuestos ubicuos en zonas costeras urbanizadas e industrializadas son los hidro-carburos aromáticos policíclicos, también conocidos como HAPs. Estos compues-tos que provienen, fundamentalmente, de la combustión incompleta de materiales orgánicos, como carbón, petróleo, gas natural, así como de la emisión de vehículos, entre otros, aparecen en la naturaleza como mezclas complejas y han demostrado ser potentes mutágenos y carcinógenos (Sato y Aoki, 2002). Es más, estas sustancias pueden ser objeto de transformaciones que incrementan su potencial peligrosidad.

Pese a que parte de estas sustancias están prohibidas o limitadas en países industriali-zados desde la década de los setenta, su lenta degradación provoca que todavía se en-cuentren en las aguas y sedimentos de los mares y océanos de todo el mundo donde interactúan con las distintas especies marinas. Estas características han motivado que a estas sustancias se les denomine compuestos orgánicos persistentes (COPs). Una vez en el medio marino, el modo en el que se dispersan los COPs va a tener una gran influencia en la interacción de los mismos con los organismos, ya que dependiendo del compartimento en que se encuentren (agua, sedimento, etc.), los organismos afec-tados serán distintos (Muir et al., 1992; Servos et al., 1992; Hamenlink et al., 1994; Wania y Mackay, 1999). La distribución y degradación de estas sustancias, que tienen la peculiaridad de ser, en su mayoría, hidrófobas, de poseer una elevada solubilidad en los lípidos (Sangster, 1997), y de hallarse preferentemente adsorbidas a la materia or-gánica (plancton, ceniza de carbón, microorganismos asociados al material particula-do, etc.) y a partículas minerales suspendidas, va a seguir dos caminos. Una pequeña parte de estas partículas se dispersarán en las aguas por procesos físicos de advección generados por corrientes, vientos, mareas, turbulencias, etc., donde interactuarán con el fitoplancton o el zooplancton o bien se degradarán por el bacterioplancton (Capone y Bauer, 1992) mientras que, otra parte mayoritaria de estos agregados contaminados, sedimentará y será incorporada a la matriz sedimentaria, promoviendo la interacción de los COPs con la población microbiana del sedimento y con los organismos infau-nales (Broman et al., 1989; Servos et al., 1992; Gustafsson et al., 1998).


Así, entre estas interacciones existentes en las aguas y en los fondos, la que se origi-na entre los COPs y las poblaciones microbianas es una de las más estudiadas debi-do a que estos organismos desempeñan, en general, un papel muy destacado en los procesos de transformación y descomposición de la materia orgánica en los sistemas acuáticos. La interacción de los contaminantes con estas poblaciones, tanto en la co-lumna del agua como en los fondos, va a afectar, por un lado, a la actividad de las mismas, y por otro, al destino de los contaminantes, ya que contribuyen a su asimi-lación y degradación. Por tanto, aquellos contaminantes que no sean susceptibles de ser degradados por bacterias o cuya toxicidad se incremente debido a las transforma-ciones ocasionadas por los propios microorganismos, pueden persistir en el medio, alterando la estructura de las comunidades bacterianas, así como su función. Estos cambios, inducidos por los contaminantes sobre la actividad fisiológica y metabóli-ca de las bacterias, pueden ser atribuidos a su naturaleza hidrófoba, ya que estas sus-tancias pueden traspasar, sin apenas dificultad, las membranas celulares.

Por otro lado, la afección que producen dichos contaminantes sobre el fitoplancton ha sido también puesta en evidencia. El fitoplancton presenta una indudable sensibilidad a estas sustancias, pudiendo verse influenciada su actividad fotosintética cuando inte-raccionan con compuestos halogenados como el DDT, el Diedrín o el Endrín (Uke-les, 1962; Wurster, 1968; Menzel et al., 1970). De hecho, estos compuestos presentan un efecto nefasto sobre el crecimiento de estos organismos y aumentan su mortalidad más allá de un determinado umbral. Asimismo, el zooplancton, que desempeña una función esencial en la absorción de las trazas de compuestos organohalogenados pre-sentes en las aguas superficiales marinas e interviene en la transferencia de los mismos a la cadena trófica, presenta una elevada sensibilidad a estos compuestos (Pelletier et al., 2000).

Además de estas afecciones, otro problema asociado a estos procesos contaminantes es la biomagnificación de estos compuestos a través de la cadena trófica. Así, los or-ganismos micrófagos como los filtradores pueden llegar a concentrar miles de veces la concentración presente en el medio (Butler, 1965). De este modo, a pesar de las bajas concentraciones de estos contaminantes en el agua, la acumulación se va mul-tiplicando en otras especies de mayor tamaño, a través del consumo de organismos contaminados (plancton, invertebrados, etc.) hasta alcanzar sus máximos en los pe-ces, mamíferos y aves. Teniendo en cuenta la lentitud con la que se degradan y se incorporan estas sustancias en la cadena trófica hay razones para inquietarse. Los peces, consumidores de plancton, de otros peces y de invertebrados marinos, bio-magnifican los contaminantes, pudiendo alterar sus funciones metabólicas y fisioló-gicas al alcanzar ciertas concentraciones y, en el peor de los casos, llegar a provocar mortandades masivas. Las aves marinas, en la mayoría ictiófagas, presentan también graves desordenes fisiológicos al consumir peces contaminados y bioacumular estas sustancias. El hombre también puede padecer la afección por este tipo de contami-nantes a través del consumo de peces y mariscos contaminados.


Otro de los efectos potenciales asociado a los COPs sobre los organismos marinos es su incidencia sobre la función endocrina. Un número elevado de contaminantes, incluidos los pesticidas, algunos BPCs, dioxinas, alkilfenoles, hormonas naturales y de síntesis y productos naturales, como los fitoestrógenos, han mostrado alterar las rutas hormonales en los animales, provocándoles efectos fisiológicos adversos. A las sustancias que generan alteraciones de la actividad hormonal se las conoce como dis-ruptores endocrinos. Aunque se sabe que muchos productos químicos naturales o sintéticos son disruptores, poco se conoce acerca de las concentraciones necesarias para que tales agentes provoquen dichos efectos en los organismos. Así, por ejemplo, un fuerte incremento de la concentración de BPCs en el agua de mar puede inducir una elevada mortalidad larvaria, ya que altera el desarrollo de los huevos y larvas o bien puede provocar un gran retardo en el crecimiento. Del mismo modo, sucesos de feminización de los peces, achacables a la presencia de disruptores endocrinos en el agua, ha sido comprobado en diferentes áreas costeras (UK Environment Agency, 1997; Jobling et al., 1998; Nakamura e Iguchi, 1998; Folmar et al., 2001).

Además de los COPs anteriormente mencionados, la presencia de sustancias tenso-activas es un factor prácticamente constante en los vertidos de aguas residuales ur-banas al mar. El empleo masivo de productos de limpieza en los hogares de países desarrollados ha provocado su aparición en la costa, con el consiguiente riesgo am-biental que acarrea a las comunidades biológicas. Así, en los últimos tiempos se ha incrementado la preocupación por los efectos medioambientales perjudiciales de los polifosfatos incluidos en la formulación de los detergentes domésticos para ablan-dar el agua. La liberación masiva de estas sales minerales nutritivas al medio marino va a contribuir a potenciar la posible eutrofización de las aguas receptoras de verti-dos. Para poder comprender bien los efectos que ocasiona el vertido de detergentes al medio marino es necesario conocer la naturaleza de los mismos. Los detergen-tes comerciales están compuestos en un 30% por un tensoactivo de síntesis, o prin-cipio activo, cuya característica principal es la de tener la capacidad de mojar, hacer espuma, emulsionar y solubilizar. Esta propiedad está directamente relacionada con la estructura de la molécula, constituida por una cadena carbonatada hidrófoba que lleva uno o varios grupos hidrófilos. Gracias a estas propiedades el agente tensoacti-vo puede, después de haber sido liberado y vertido, permanecer en solución o bien acumularse en todos los materiales transportados por las aguas residuales, ya sean orgánicos o minerales, y llegar a sedimentar adherido a estas partículas. Al igual que otros compuestos orgánicos persistentes, una vez en el medio, los detergentes pue-den ser degradados o bioacumulados por los organismos y causar efectos subletales o letales entre las distintas especies con las que interactúan.

Según el Reglamento (CE) 648/2004, para que los detergentes puedan ser comer-cializables deben ser biodegradables en un 80%. Pese a la elevada capacidad de ser degradados en las estaciones de depuración con tratamiento biológico, una gran con-centración de estos compuestos alcanza el medio marino (Romaña et al., 1990). La


degradación de estos compuestos en el medio marino es a menudo lenta e incomple-ta, ya que, en muchos casos, no se dan las condiciones adecuadas para su oxidación. Esto provoca que, en el medio marino, se hallen elevadas concentraciones de surfac-tantes aniónicos y no iónicos que, si superan la concentración de toxicidad subletal, pueden provocar efectos nocivos sobre los organismos marinos como los anélidos o los peces (Lassus et al., 1990). Además, durante el proceso de degradación de estos compuestos, en el medio marino se pueden producir una serie de efectos indirectos paralelos, nocivos para las comunidades biológicas. Así, la biodegradación de estas sustancias va a ir acompañada de un enorme consumo de oxígeno que puede fomen-tar la aparición de eventos de hipoxia en la columna de agua y en el sedimento.

Además, cierto tipo de detergentes, como los surfactantes no iónicos, pueden gene-rar metabolitos más tóxicos para los organismos marinos que sus propios homólo-gos parentales. Estos metabolitos pueden alterar, de modo negativo, un gran núme-ro de funciones biológicas (Cserhati, 1995); por ejemplo, el metabolito nonilfenol es también un disruptor endocrino (Sonnenschein y Soto, 1998) que tiene la capa-cidad de bioacumularse en peces y alterar su metabolismo hormonal, aunque actual-mente su uso está prohibido o restringido.

Además de las afecciones biológicas, los detergentes pueden alterar, entre otras, las propiedades físicas del agua, disminuyendo la tensión superficial de la misma, lo que permite que se adhieran o se disuelvan en el agua sustancias que normalmente no son capaces de hacerlo. También pueden dificultar la difusión del oxígeno a la masa de agua, a causa de las espumas que se acumulan en la superficie.

Por último, dentro de los problemas derivados por la contaminación química citare-mos el efecto provocado por la liberación de aceites y grasas al medio marino. Es-tas sustancias hidrófobas de menor densidad, además de provocar un impacto esté-tico, van a afectar, en gran medida, al intercambio gaseoso. Dichas sustancias, una vez entran en el medio marino, se difunden por la superficie, reduciendo la oxige-nación a través de la interfase aire-agua. Esta película superficial puede afectar, a su vez, a la actividad fotosintética, ya que absorbe la radiación solar, disminuyendo así, además, la producción interna de oxígeno disuelto.

9.2.2. La calidad bacteriológica de las aguas de baño y de los productos marisqueros

Otro tipo de contaminación producida por los vertidos de las aguas residuales urba-nas es la contaminación bacteriológica. Estos vertidos, además de arrastrar esencial-mente materia orgánica en estado disuelto, coloidal o particulado, contienen una in-gente cantidad de microorganismos, en su mayoría de origen fecal, que finalmente son liberados al medio marino, entrañando un riesgo para la salud humana. Entre


estos microorganismos se encuentran bacterias huéspedes del aparato digestivo de los mamíferos, como los coliformes fecales (por ejemplo, Escherichia coli) y los ente-rococos (por ejemplo, Streptococcus faecalis), que, dada su abundancia, sirven de indi-cadores de contaminación bacteriológica. Es decir, su mayor o menor concentración se utiliza como medio para evaluar la probabilidad de que se encuentren microorga-nismos patógenos para el hombre.

Una vez alcanzan el medio marino, estos microorganismos, asociados en su mayo-ría a las partículas en suspensión que transportan los efluentes (Borst y Selvakumar, 2003), se dispersan a zonas adyacentes. Pese a que factores ambientales como la ra-diación solar, el pH, la temperatura, la salinidad, o la depredación, pueden provo-car la inactivación o la reducción de la abundancia de muchos de estos microorga-nismos durante su dispersión (Solic y Krstulovic, 1992; Canteras et al., 1995), parte de ellos pueden contaminar masas de agua en las que se desarrollan actividades re-creativas o de extracción de productos marisqueros, lo que puede generar proble-mas para los posibles usuarios y consumidores. Es a través de estos usos del medio acuático donde los microorganismos patógenos van a interactuar con la población humana.

Los contagios producidos por los patógenos en el hombre pueden ser de tipo di-recto o indirecto. Los contagios o infecciones de tipo directo se producen cuando el patógeno entra en contacto con heridas o penetra a través de los epitelios del oído y la nariz. Entre los síntomas comunes que pueden desarrollar los bañistas están la otitis, la dermatitis, y la gastroenteritis, entre otros, afecciones que, en la mayoría de los casos, no suelen revestir demasiada gravedad. Por el contrario, cuando la trans-misión se produce de manera indirecta por ingestión de marisco y pescado fresco, o parcialmente cocinado, que esté contaminado las afecciones pueden ser más graves. Pese a que son numerosas las enfermedades de este tipo que se han descrito, las que se suelen producir con mayor frecuencia son la gastroenteritis, el tifus, la salmonelo-sis, el cólera y la hepatitis A, lo que constituye un peligro para la salud pública.

La importancia creciente de los moluscos bivalvos como proteína de consumo, jun-to con la estabilización de la producción pesquera mundial, han conducido a un de-sarrollo considerable de este campo de la acuicultura. Así, en los últimos años, tanto el número de explotaciones de cultivo de moluscos como su volumen de produc-ción se han incrementado notablemente en todo el mundo. Este hecho conlleva un problema sanitario asociado, ya que muchas de las áreas geográficas origen de las importaciones pueden haber estado contaminadas por distintos microorganismos patógenos, provocando que las enfermedades puedan ser trasmitidas por moluscos contaminados. Por ejemplo, durante las últimas décadas, episodios de contamina-ción por Vibrio ocurridos en Estados Unidos y Japón, asociado al consumo de ostras, cangrejos y gambas, provocaron brotes de gastroenteritis y diarreas (Comisión Euro-pea, 2001). Asimismo, en los últimos años (1999-2001) se ha sufrido un importante


brote de Hepatitis A en nuestro país que ha podido asociarse al consumo de alme-jas coquinas (Donax sp) importadas de Perú (Bosch et al., 2001).

9.2.3. Eutrofización y contaminación orgánica por fuentes puntuales y difusas

Uno de los mayores problemas que acarrea el vertido de sustancias inorgánicas di-sueltas (nutrientes) al medio marino es la aparición de sucesos de eutrofización en las aguas. Países desarrollados como Dinamarca, Alemania, Italia, Croacia, Suecia o Finlandia han sufrido los efectos de este tipo de contaminación de las aguas desde mediados del siglo pasado.

La eutrofización es una de las formas de contaminación acuática más extendidas en el medio marino y es consecuencia de una sobreabundancia de sustancias nutriti-vas en el agua, principalmente compuestos nitrogenados y fosfatados, en zonas con tiempos de renovación elevados, lo cual acarrea un aumento de la productividad en la columna de agua y, con ello, de la biomasa de productores primarios, tal y como describen Dugdale y Goerning (1967) y Lacaze (1996).

Atendiendo al origen de los nutrientes, los episodios de eutrofización registrados en el medio marino pueden ser de dos tipos. Por un lado, existe un proceso de eutrofi-zación natural, que se produce como consecuencia de la incorporación de nutrientes al medio acuático, en su mayoría sustancias minerales procedentes del medio natural, dando lugar a un lento y gradual aumento de la productividad del sistema. Este pro-ceso se sucede sin intervención humana y suele producirse a muy largo plazo, sobre todo en zonas de baja hidrodinámica, como estuarios, rías, bahías o áreas confina-das. Por otro lado, la eutrofización de tipo cultural está producida por el aporte lo-calizado de nutrientes inorgánicos generados por la actividad humana que acarrean, a corto y medio plazo, la aparición de proliferaciones algales en zonas costeras o es-tuarinas con baja tasa de exportación. En este tipo de eutrofización, además del apor-te de sales nutritivas minerales, se introducen grandes cantidades de materia orgánica disuelta y particulada que, en su proceso de mineralización por las bacterias, consu-me gran cantidad de oxígeno, contribuyendo así a agravar los posibles efectos sobre el sistema originados por el exceso de material vegetal a degradar.

La eutrofización de las aguas provoca efectos múltiples sobre el medio acuático, los cuales varían, en cierta medida, dependiendo de las especies que canalizan el “pro-cesado fisiológico” de este exceso de nutrientes. De este modo, un exceso de estas sustancias en el medio puede inducir tanto la aceleración del crecimiento de las po-blaciones fitoplanctónicas como la aparición de especies de macroalgas oportunis-tas. El primero de los casos suele estar más ligado a la columna de agua en zonas li-torales. Este evento puede llegar a provocar el enturbamiento del agua a causa del


incremento de la biomasa planctónica, relegando la fotosíntesis a la zona localizada en los primeros metros y provocando, en determinados casos, el cambio en la distri-bución del plancton y de los macrófitos bentónicos (Richardson y Jorgensen, 1996; Thompson y Waite, 2003). Si la abundancia de nutrientes persiste en el tiempo, la eutrofización puede producir alteraciones en la periodicidad de los ciclos planctóni-cos, modificando el patrón estacional, así como la amplitud y duración de los blooms, de modo que se den biomasas elevadas a lo largo del todo el ciclo anual, especial-mente en los períodos de verano e invierno. Este efecto ha sido mayoritariamente comprobado en sistemas en los que se da una baja renovación de las aguas (Veliko-va et al., 1999).

De igual manera, la aparición de proliferaciones masivas de algas verdes pluricelula-res de morfología simple y elevada tasa de crecimiento (Birch et al., 1981; Sfriso et al., 1992) en regiones costeras someras pueden provocar su acumulación en las pla-yas conformando las denominadas “mareas verdes”. Los arribazones masivos de este tipo de algas en las playas de la zona de Kattegat (Banden et al., 1990), en las costas Bretonas (Piriou et al., 1989; Menesguen, 1992), o en Kertinge (Dinamarca) resul-taron estar relacionados con fenómenos de esta índole.

En determinadas condiciones hidrodinámicas, la estimulación de la biomasa algal re-sultante de la sobreabundancia de nutrientes puede provocar, por tanto, un cambio en el balance de los procesos naturales que se producen en el ecosistema (Richard-son y Jorgensen, 1996). Es durante estos cambios cuando pueden aparecer efectos que se asocian a la eutrofización, tales como variaciones en la diversidad y abundan-cia de las especies planctónicas (Jorgensen, 1980), proliferaciones de algas tóxicas o fenómenos de hipoxia o anoxia en las masas de agua y en los fondos, capaces de al-terar tanto la diversidad como la abundancia de los organismos pelágicos y bentó-nicos (Rosenberg, 1985; Rydberg et al., 1990; Malone, 1991; Kemp et al., 1992; Turner y Rabalais, 1994; Kruse y Rasmussen, 1995).

En este sentido, cabe indicar que, mientras los vertidos antropogénicos liberan eleva-das concentraciones de nitrógeno y fósforo (Meybeck, 1993), apenas si se introdu-cen silicatos al medio marino (Berner y Berner, 1996). Si se altera la disponibilidad de Si en relación con el N y el P en el medio, se puede incrementar la probabilidad de que se produzcan episodios de proliferación de especies tóxicas, comúnmente deno-minadas “mareas rojas” (Officer et al., 1984; Smayda, 1990; Smayda, 1997), como los ocurridos en numerosas ocasiones en las rías gallegas (Figueiras et al., 1994).

Estos blooms pueden provocar, además de cambios en la composición de las especies fitoplanctónicas, efectos nocivos sobre las comunidades biológicas, como la mortan-dad de peces e invertebrados o efectos sobre la salud humana, a través de toxinas di-versas, como la Diarrheic Shellfish Poissoning (DSP) o la Paralytic Shellfish Poisso-ning (PSP), acumuladas en productos marisqueros como los moluscos, entre otros (Ducrotoi, 1999).


La eutrofización puede acarrear, también, cambios en la estructura y funcionabili-dad de las comunidades bentónicas, tanto faunísticas como de macrófitos, debido a la desaparición de especies autóctonas sensibles a este tipo de contaminación y al re-emplazo de las mismas por especies oportunistas. Así, el incremento de nutrientes esenciales para los productores primarios pueden alterar la estructura de las comu-nidades de macrófitos bentónicos mediante la aparición de especies oportunistas ni-trófilas de elevada capacidad de crecimiento, como las ulváceas, frente al decremen-to de especies con menor tasa de crecimiento y mayor capacidad de acumulación de estas sustancias, como las fucáceas (Lacaze, 1996).

Otro de los graves problemas que origina la eutrofización es el aumento de materia orgánica, en su mayoría particulada, en el medio acuático proveniente de la muerte de los productores primarios. Este exceso de material orgánico va a ser el principal causante de la substancial disminución del oxígeno en capas inferiores, provocan-do el efecto deletéreo más importante generado por la eutrofización de las aguas de cuantos se han analizado, así como el reemplazo o la desaparición de las especies ma-rinas más sensibles. Durante las proliferaciones fitoplanctónicas y algales se genera un exceso de materia vegetal en el sistema que, conjuntamente con la carga orgánica de los materiales alóctonos (vertidos), acaba sedimentando en forma de agregados en los fondos. La mineralización de este exceso de material particulado por orga-nismos heterótrofos, generalmente bacterias, va a ir acompañado del consumo de una gran cantidad de oxígeno (Rydberg et al., 1990). Si el consumo de oxígeno es muy elevado puede llegar a ocasionar fenómenos de hipoxia (O2 < 4 mg/l) o anoxia (O2 < 0,2 mg/l) como los registrados en diferentes estuarios (Lacaze et al., 1976; Officer et al., 1984; Holland et al., 1987; González-Oreja y Saiz-Salinas, 1998).

Al hablar de eutrofización no debemos menospreciar el papel destacado que desem-peñan los sedimentos y los organismos que los habitan en la degradación de la mate-ria orgánica, así como su función de reservorio de todo tipo de sustancias. Aquel ma-terial que no ha sido mineralizado en la columna de agua acaba en los fondos. Los sedimentos marinos poseen una función reguladora en los ecosistemas marinos debi-do a su gran capacidad de almacenamiento de materia orgánica y nutrientes. Así, del 25 al 50% del carbono orgánico, nitrógeno y fósforo generados en las proliferacio-nes planctónicas sedimentan (Wollast, 1991), y aunque la mayor parte de este ma-terial orgánico sedimentado se remineraliza, un 10% de este material permanece de modo permanente enterrado en el sedimento, pasando a formar parte del contenido en materia orgánica del mismo (Berner, 1982). Cuando se producen fenómenos de eutrofización, la tasa de sedimentación de materia orgánica puede alcanzar la misma magnitud que la productividad fitoplanctónica y los sedimentos pueden llegar a acu-mular el 35% de la materia orgánica sedimentada (Madsen y Larsen, 1986).

Dado que la profundidad de la capa óxica del sedimento depende de la tasa de depo-sición de la materia orgánica y de la concentración de oxígeno en el agua superficial


e intersticial (Revsbech et al., 1980; Rasmussen y Jorgensen, 1992), los sedimentos y las comunidades bentónicas que albergan son muy sensibles a los eventos de eu-trofización y a los efectos secundarios que acarrea sobre los ecosistemas litorales. En este sentido, cuando los aportes de oxígeno disminuyen o la demanda de los mismos aumenta por la eutrofización de las aguas, se pueden producir cambios significati-vos en los ciclos metabólicos microbianos, en la química de los sedimentos y en las comunidades bentónicas. Así, en ausencia de oxígeno en el sedimento (anoxia), los procesos de degradación aerobia se sustituyen por procesos anaerobios en los que los microorganismos dominantes emplean otros compuestos como aceptores de elec-trones (NO3

−, MnO4, FeOH, SO42− y CO2), dando como resultado la formación de

compuestos reducidos como el sulfuro de hidrógeno (H2S). Los efectos combina-dos de hipoxia junto con la liberación de sulfuros de hidrógeno al medio provocan un mayor estrés en los organismos marinos (Vismann, 1990). Asimismo, la reduc-ción del potencial redox y el aumento de la resistencia a la rotura en el sedimento (Bolam et al., 2004) va a ir asociado a la disminución de oxígeno en el sedimento, dificultando, aún más, el asentamiento de determinados taxones.

La aparición de eventos de hipoxia o anoxia son los efectos más nocivos para la fau-na marina de cuantos puede provocar la eutrofización. Es más, cuando la deficiencia de oxígeno es muy acusada, puede llegar a ser el efecto deletéreo local inducido por el hombre en el medio marino que causa más mortalidad sobre la macrofauna ben-tónica (Díaz y Rosenberg, 1995). En los últimos 25 años, el número de áreas coste-ras con eventos de hipoxia en el fondo de la columna de agua, achacables a eventos de eutrofización, ha aumentado de modo alarmante (Rosenberg, 1985; Colombo et al., 1992; Wollenweider et al., 1992; Justic et al., 1993; Orel et al., 1993).

Las consecuencias ecológicas de un período de hipoxia son variadas. Antes de la muerte, los organismos bentónicos muestran distintos tipos de tolerancia o resisten-cia ante la escasez de oxígeno. Ese estrés en estos organismos queda patente a nivel de individuo, y a nivel de comunidad, mediante cambios en la distribución de los or-ganismos (Pearson y Rosenberg, 1978). Así, a nivel de individuo, la respuesta de los organismos marinos ha sido ampliamente estudiada (Magnum y Van Winkle, 1973; Herreid, 1980; Warren, 1984). Fluctuaciones y pequeños eventos de hipoxia son so-portados por los organismos mediante una combinación de adaptaciones fisiológicas y de comportamiento (Davis, 1975; Herreid, 1980), como el aumento de la tasa de respiración o el descenso del resto de actividades fisiológicas metabólicas en especies de escasa movilidad o la migración vertical (Tyson y Pearson, 1991; Llansó, 1992).

A nivel de comunidad, los eventos de hipoxia y anoxia registrados en la zona cos-tera provocan, generalmente, la reducción de la abundancia y biomasa media de las comunidades infaunales (excluyendo algunas especies de gran tamaño o especies ra-ras), y en particular, de los organismos carnívoros y suspensívoros (Josefson y Ro-senberg, 1988).


9.2.4. La gestión de los vertidos en zonas costeras

Todos estos procesos, afecciones y consecuencias negativas para la “salud del medio” y del hombre, ligados al vertido de contaminantes al medio marino, han fomentado la percepción global de deterioro de los sistemas acuáticos marinos, ratificando lo puesto de manifiesto, a lo largo de las últimas décadas, en diversos informes publi-cados por organismos internacionales (OSPAR, ICES, GESAMP, EPA, Greenpeace, etc.). Necesariamente, estas percepciones negativas han motivado que los países de-sarrollados hayan adoptado una postura progresivamente más conservacionista del medio frente a dichas actuaciones. La Unión Europea, en particular, inició en los años setenta una política de protección y mejora de la calidad de los sistemas acuá-ticos, a través de la promulgación de diferentes Directivas y la puesta en marcha de Programas de investigación y desarrollo encaminados a hacer frente a la progresi-va contaminación del medio marino. En este sentido, destaca la Directiva (91/271/CEE) relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas, en la que se exige la re-cogida y el tratamiento adecuado de las aguas residuales urbanas. Esta Directiva re-presentó un punto de inflexión importante en el requerimiento de sistemas de sanea-miento y en la protección del medio acuático frente a los vertidos de aguas residuales (Juanes et al., 2005). En este momento, el cumplimiento de los criterios de calidad establecidos en los distintos sistemas acuáticos comienza a ser el punto de referen-cia para el diseño técnico de los saneamientos, a la vez que objetivo medioambien-tal primordial.

Adelantándose a los principios adoptados con posterioridad en la Directiva mar-co del agua, la Confederación Hidrográfica del Norte (CHN, 1995) implementó una metodología que considera, en primer lugar, la necesidad de integrar el diseño ambiental durante la fase de planificación, analizando, en términos probabilístas, el cumplimiento de una serie de objetivos ambientales asociados a las distintas masas de agua afectadas por el saneamiento. En segundo lugar, plantea el establecimiento de Programas de Vigilancia y Control Ambiental (PVCA) con el fin analizar el es-tado de las masas de agua y, en base a los resultados obtenidos, validar la efectividad de los sistemas de saneamiento finalmente adoptados. Tras su aplicación al diseño del saneamiento de diferentes comunidades costeras (Juanes et al., 2005), se ha po-dido demostrar que la combinación de tratamientos biológicos con vertidos a través de emisarios submarinos representa una opción válida para la gestión sostenible de los vertidos en dicho entorno geográfico.

Dentro de este proceso, adquiere singular importancia el dimensionamiento de los aliviaderos de tormenta, encargados del control de los caudales a incorporar al siste-ma en tiempo de lluvia. Los vertidos esporádicos asociados a dichas estructuras, que se producen en condiciones de precipitación intensa, pueden derivar al medio cargas contaminantes que, en ocasiones, constituyen el factor determinante de la contami-nación de los medios acuáticos receptores de los mismos (Álvarez, 1996).


9.2.5. Contaminación accidental por hidrocarburos

Con un origen completamente diferente, la contaminación generada por los sucesi-vos derrames de hidrocarburos en diversas zonas costeras del mundo representa otra fuente considerable de amenaza para la conservación de los recursos del medio li-toral, entendidos en su sentido más amplio (biodiversidad, recursos recreativos, re-cursos pesqueros, etc.). Aunque cada vertido accidental se puede estimar como una mezcla única del lugar, las propiedades del fuel, la naturaleza, valor y vulnerabilidad de los recursos afectados, el conocimiento actual sobre el destino y los efectos de di-ferentes tipos de compuestos permite comprender y anticipar algunos de los efectos más comunes e importantes, de tal forma que se puede calcular la capacidad de re-cuperación esperable de los diferentes compartimentos del medio litoral (Hayes et al., 1992; NOAA, 2000).

La preocupación a nivel mundial frente a la contaminación marina accidental se re-frendó en el año 1978, con la publicación del Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques, Convenio MARPOL, donde se puso de manifies-to la necesidad de proteger el medio marino frente al derrame de sustancias, cuya introducción en el mar pudiera ocasionar riesgos para la salud humana, dañar la flo-ra y la fauna y los recursos vivos del medio marino. El reconocimiento del elevado nivel de riesgo asociado a los derrames accidentales de algunas de tales sustancias peligrosas se ratificó mediante la firma, en el año 1990, del Convenio Internacio-nal sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarbu-ros. Dicho documento introduce, por vez primera, la conveniencia de desarrollar un Plan nacional de contingencia, complementado con Planes de contingencia específi-cos para buques, empresas explotadoras mar adentro, instalaciones de manipulación, etc., dirigidos a prevenir la contaminación por hidrocarburos y evaluar la naturale-za, la magnitud y las consecuencias de los sucesos contaminantes registrados. Lejos de limitarse a planes de actuación específicos, el convenio abogaba por fomentar la I+D en relación con los medios de lucha contra la contaminación por hidrocarburos en el medio, incluidas las técnicas de vigilancia, contención y recuperación ambien-tal necesarias para minimizar o mitigar los efectos de la contaminación. Esto repre-senta un gran avance para abordar la contaminación crónica de este tipo de sustan-cias, generada en el entorno de diferentes instalaciones de tierra.

Así, la ratificación de dicho Convenio por el Estado español, en el año 1993, se ha plasmado en la publicación de dos normas específicas, la Orden de 23 de febrero de 2001, por la que se define el Plan nacional de contingencias, y el Real Decreto 253/2004, por el que se establecen medidas de prevención y lucha contra la con-taminación en las operaciones de carga, descarga y manipulación de hidrocarburos en el ámbito marítimo y portuario. Mediante la primera norma quedó definido el Plan nacional de contingencias ante accidentes marítimos de cualquier naturaleza, y se establecieron las líneas maestras del denominado Plan interior de contingencias,


aplicable a sucesos de contaminación en instalaciones de productos potencialmente contaminantes, y del Plan territorial de contingencias, aplicable a sucesos de conta-minación en zonas concretas del litoral o en instalaciones que no dispongan de me-dios para combatir el derrame. Uno de los puntos clave en el desarrollo de dichos Planes es la evaluación del riesgo de contaminación marina accidental derivada de las actividades que se realizan en la zona portuaria, con el objeto de optimizar los procedimientos de actuación definidos y mejorar los sistemas de gestión ante suce-sos contaminantes.

En el ámbito portuario, cabe destacar que el ente público Puertos del Estado, a tra-vés del programa de Recomendaciones de Obras Marítimas (ROM), ha desarrolla-do una normativa de uso interno referente a la calidad de las aguas en las zonas de servicio portuarias (Puertos del Estado, 2005). Este documento (ROM 5.1) cons-tituye la propuesta de un sistema de gestión ambiental de la calidad de los ecosiste-mas acuáticos de las áreas portuarias, en el que se combinan los requerimientos so-bre evaluación de la calidad ecológica y química de las masas de agua, sensu DMA (columna de agua y fondos), y la evaluación de los riesgos asociados a las actividades portuarias. Entre los aspectos más destacados de esta recomendación, cabe destacar, en primer lugar, el hecho de que se aborde una problemática, la de los vertidos acci-dentales “rutinarios” en áreas portuarias, muchas veces ignorada o minimizada por los grandes vertidos accidentales, como el del Prestige, pero importante por su eleva-da frecuencia y por sus consecuencias sobre la calidad de los ecosistemas acuáticos. En segundo lugar, dicha Recomendación pretende servir como instrumento para la evaluación individualizada de los riesgos asociados a posibles emisiones contaminan-tes, que comparten la zona potencial de afección (zona de servicio portuario), pero con orígenes y competencias muy diversas (empresas concesionarias, Autoridades portuarias, Administraciones municipales o regionales, etc.).

9.3. Los Planes hidrológicos de demarcación: el futuro de la gestión integrada del ciclo del agua

La conservación del medio ambiente en general y del medio marino en particular se ha convertido en un importante objetivo a nivel mundial, lo que está dando lu-gar a múltiples estrategias de protección ambiental. El concepto de “desarrollo sos-tenible”, consensuado en la Conferencia Internacional de Río de Janeiro (1992), se aplicó a los sistemas litorales como consecuencia de las primeras reflexiones sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras (ICZM), realizadas a raíz de la redacción de la Ley de gestión de zonas costeras de los Estados Unidos (1972) y la firma del Conve-nio de Ramsar (1971). En el marco de la Unión Europea también se ha optado por


promover políticas de protección ambiental con el objeto de establecer una estrategia común de desarrollo sostenible. En este sentido, cabe destacar la relevancia del pro-ceso de Cardiff (COM (1998) 333) para la integración de las cuestiones ambienta-les en las políticas sectoriales comunitarias. En estas normativas se establecieron los primeros procedimientos reglamentarios para la valoración de la calidad de los siste-mas acuáticos frente a diferentes fuentes de contaminación de origen antrópico.

Además de las citadas Directivas, se han suscrito diversos Convenios Internacionales destinados a conservar el medio ambiente y combatir la contaminación marina, tales como el Convenio MARPOL 73/78, para prevenir la contaminación por los buques, el Convenio Internacional OPRC sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos (1990) o el Convenio OSPAR (1992), para la pro-tección del medio ambiente marino del nordeste Atlántico de los efectos dañinos de las actividades humanas. Este Convenio sustituye al Convenio de Oslo de 1972 y al de París de 1974 y, aunque se creó en 1992 en París, no entró en vigor hasta 1998. Otros Convenios destacables a nivel europeo son el Convenio de Barcelona (1976) para la protección contra la contaminación del mar Mediterráneo, o el Convenio de Helsinki (1974) sobre la protección del medio marino de la zona del mar Báltico.

En el período más reciente, las estrategias europeas relacionadas con el medio am-biente se han centrado en la puesta en marcha de programas dirigidos a la integra-ción de dos conceptos básicos: el desarrollo sostenible y la gestión ambiental inte-grada. Estos conceptos recogen la necesidad de valorar el estado global del medio ambiente a través de una perspectiva multidisciplinar, en la que se consideren aspec-tos sociales, económicos, culturales y ecológicos a diversas escalas temporales y es-paciales. En este sentido, la publicación de la Recomendación 2002/413/CE sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa y la aprobación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo Europeo de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, también conocida como Directiva Marco del Agua (DMA), han supuesto un punto de inflexión en la gestión costera y en la política de aguas de-sarrollada por la Comunidad Europea. El reconocimiento de las interacciones exis-tentes entre los sistemas terrestres y los costeros en el ámbito de las demarcaciones hidrográficas (aguas dulces, de transición y aguas costeras más aguas subterráneas) representa uno de los elementos principales de esta última normativa.

Como colofón a dichas iniciativas legislativas, la reciente publicación de la Directi-va sobre la estrategia marina europea y del Libro verde de política marítima (véase capítulo 10) refuerzan aún más la necesidad y la intención de la Unión Europea de emprender políticas integradas de gestión de las actividades desarrolladas en el me-dio marino, que permitan el desarrollo económico y social de los estados miembros, manteniendo al mismo tiempo unos elevados niveles de protección y conservación del medio ambiente marino.


Por último, es necesario destacar la importancia de otros actos legislativos europeos relacionados con la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silves-tres, entre los que se encuentra la Directiva 92/43/CEE (Directiva hábitats). Dicha Directiva considera distintos tipos de hábitats marinos entre los hábitats naturales de interés comunitario cuya conservación requieren la designación de “zonas de es-pecial conservación” (por ejemplo, las praderas de Posidonia, las lagunas costeras, los arrecifes de fondos duros, etc.) y la elaboración de Planes de gestión específicos que aseguren su “estado de conservación favorable”, aspecto que representa un nexo de relación esencial con los objetivos de la DMA y con los planteamientos de gestión sostenible de dichos recursos naturales en el marco de ámbitos espaciales asociados a su distribución biogeográfica.

9.3.1. Integración de las aguas de transición y costeras en el ámbito de la Directiva marco del agua

El objeto de la Directiva marco del agua consiste en efectuar una gestión integral de los sistemas acuáticos que permita un uso sostenible de los mismos, protegiendo su calidad y previniendo su deterioro. Uno de los aspectos más destacables de esta Di-rectiva es que unifica toda la legislación existente en materia de aguas y establece una serie de objetivos de calidad globales para el estado ecológico. La aplicación de esta Directiva va a requerir un gran esfuerzo por parte de todos los Estados miembros, tanto desde el punto de vista científico como desde el punto de vista de la gestión. La publicación del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ám-bito territorial de las demarcaciones hidrográficas y del Reglamento de la planifica-ción hidrológica, aprobado mediante Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, cons-tituyen sendos avances en este sentido. Además, fruto de todo ello, está a punto de publicarse la Instrucción de planificación hidrológica, en la que se describirán con mayor detalle los procedimientos técnicos que se deben seguir para la aplicación de la DMA, de acuerdo a los últimos avances realizados.

La progresiva consideración de los medios acuáticos como un sistema complejo for-mado por una serie de compartimentos interrelacionados y la creciente importan-cia adquirida por los elementos biológicos y los procesos ecológicos que en ellos se producen, han llevado a la concepción de la calidad de los sistemas acuáticos desde un punto de vista global, en el que se hace necesario evaluar la calidad ecológica del medio en general. En este sentido, respecto a las aguas superficiales, entre las que se encuentran las aguas costeras y las de transición, el artículo 4 de la DMA exige a los Estados miembros proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficia-les con el fin de alcanzar al menos el “buen estado” para el año 2015, concepto que integra una valoración conjunta tanto desde el punto de vista de su “estado quími-co” como de su “estado ecológico”.


La evaluación del “estado químico” se concreta en el cumplimiento (buen estado quí-mico) de los criterios de calidad establecidos en la legislación comunitaria vigente. Para ello, en primer lugar se ha realizado una integración de la legislación en materia de sustancias peligrosas, incorporando los valores límite de emisión y las normas de calidad ambiental presentes en distintas normativas comunitarias. Por otra parte, la publicación de la Decisión 2455/2001/CE, correspondiente al anexo X de la DMA, y la propuesta de Directiva sobre objetivos de calidad ambiental, han completado el lis-tado de sustancias peligrosas a considerar y han establecido objetivos de calidad para muchas de ellas. Sin embargo, pese al esfuerzo realizado, aún quedan muchos conta-minantes de las aguas cuyo riesgo debe ser evaluado, por lo que, tal y como afirman diversos autores (Daughton, 2004; Borja, 2005), la incorporación de nuevas sustan-cias peligrosas a dicha lista (investigando sus efectos sobre los elementos biológicos) constituirá una de las principales tareas a desarrollar en los próximos años.

Los riesgos ambientales son un asunto de creciente interés en el seno de la Unión Europea, tal y como se contempló, en primer lugar, en el Libro blanco sobre respon-sabilidad medioambiental y, posteriormente, en Directivas tan importantes como la de control y prevención integrados de la contaminación (IPPC, 96/61/CE), dirigida principalmente a la gestión de todas las emisiones procedentes de grandes industrias, y en la Directiva marco del agua. Por ello, comienzan a surgir diferentes normas ex-perimentales (UNE 150008 EX, UNE 200001-3-9:1999) que, en resumidas cuen-tas, establecen el protocolo general para responder a cuatro cuestiones fundamenta-les: 1) ¿qué puede ir mal?, 2) ¿cuál es la probabilidad de que esto ocurra?, 3) ¿cuáles serían las consecuencias? 4) si llega a ocurrir, ¿cómo se puede evaluar?

En cuanto al “estado ecológico” de las aguas costeras, en el artículo 2 de la DMA se define como “una expresión de la calidad de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales” y viene determinado por las características de una serie de elementos de calidad agrupados en tres cate-gorías: elementos biológicos, elementos físico-químicos y elementos hidromorfoló-gicos (anexo V de la DMA).

La DMA obliga a los Estados miembros a evaluar el estado ecológico de las ma-sas de agua y a clasificarlo en 5 niveles: muy bueno, bueno, moderado, deficiente y malo. Para llevar a cabo esta clasificación, la DMA, en su anexo V, propone una serie de indicadores para los elementos de calidad biológicos (fitoplancton, macroalgas y angiospermas e invertebrados bentónicos), fisicoquímicos (nutrientes, temperatu-ra, salinidad, oxígeno, transparencia y diversos contaminantes) e hidromorfológicos (indicadores relativos a las condiciones morfológicas y al régimen de mareas). Tal vez uno de los principales inconvenientes a la hora de efectuar la evaluación del es-tado ecológico desde este enfoque global se encuentre en la dificultad que supone la integración de toda la información disponible sobre cada uno de estos elementos. Con el fin de facilitar y homogeneizar este proceso, la propia DMA marca el sistema


jerárquico a seguir a la hora de integrar los distintos elementos de calidad requeri-dos para la evaluación del estado ecológico, de tal modo que asigna una importan-cia fundamental a la calidad de los elementos biológicos, mientras que los elementos fisicoquímicos e hidromorfológicos adquieren una importancia secundaria, actuan-do como elementos de apoyo de los primeros.

Uno de los aspectos más interesantes del análisis conjunto de dichos elementos es que se combinan aproximaciones que abordan el estudio del medio de forma com-plementaria. Mientras los análisis fisicoquímicos proporcionan una información más precisa sobre aspectos relativos a la frecuencia de episodios contaminantes de las aguas relacionados con una serie de variables indicadoras, los controles biológicos proporcionan una visión integrada en el tiempo sobre la calidad del medio, actuan-do como “registros históricos” del pasado más reciente.

A pesar de que en la DMA se establecen los principios básicos aplicables a la evalua-ción del estado ecológico de las masas de agua, los aspectos técnicos concretos para su aplicación quedan en manos de los Estados miembros, de tal forma que ellos son los encargados de desarrollar y establecer de manera consensuada los procedimien-tos y criterios científico-técnicos estandarizados para la definición de las condicio-nes de referencia, los sistemas de valoración, los sistemas de integración de las varia-bles analizadas y de todos aquellos aspectos necesarios para la evaluación del estado ecológico de cada una de las masas de agua, independientemente del lugar y del mo-mento de su aplicación.

Debido a la enorme complejidad que supone el desarrollo de todos estos procedi-mientos estandarizados necesarios para la aplicación de la DMA, los Estados miem-bros, junto con la Comisión Europea y el resto de partes implicadas en el proceso, han diseñado una estrategia común de aplicación conocida como CIS (Common Implementation Strategy). Con el fin de que las metodologías que se deben desa-rrollar para la aplicación de la DMA tengan en cuenta las diferencias biogeográfi-cas de las distintas regiones europeas, dentro del grupo COAST se han establecido cuatro grupos de intercalibración encargados de abordar esta tarea en cada una de las biorregiones europeas: el Grupo de Intercalibración Geográfica del Mediterrá-neo (MED-GIG), del Báltico (BA-GIG), del Mar Negro (BS-GIG) y del Nordeste Atlántico (NEA-GIG). Esta división de los grupos de trabajo, además de facilitar el trabajo y la toma de decisiones, permite que las metodologías a desarrollar puedan ajustarse a la realidad de cada una de las regiones costeras, evitando así posibles erro-res de interpretación asociados a las características intrínsecas de las diferentes zonas de aplicación. Además de la división en grandes regiones costeras, se han definido distintas tipologías de aguas costeras con el fin de ajustar aún más las metodologías a aplicar en zonas con características ambientales homogéneas.

Sin embargo, a pesar de las divisiones realizadas, persisten las dudas sobre la homo-geneidad de las zonas establecidas, por eso, para algunos elementos de calidad, como


por ejemplo el fitoplancton o las macroalgas, se están planteando realizar subdivi-siones que puedan reflejar las diferencias existentes a una escala aún menor dentro de una misma tipología, como sería el caso de las zonas de afloramiento o de las di-ferencias biogeográficas existentes entre los ecosistemas bentónicos rocosos del At-lántico norte y del sur, aspecto este último ya reflejado en el proyecto Large Mari-ne Ecosystems (LME), en el que las aguas correspondientes al NEA se dividen en varias subregiones como la costa ibérica, la plataforma céltica-vizcaína, o el mar del Norte (EEA, 2006).

Es tal la complejidad del proceso de intercalibración, que todavía quedan muchas cuestiones por resolver y tareas por realizar antes de que se pueda alcanzar un acuerdo definitivo sobre las metodologías a aplicar en las distintas regiones europeas para cada uno de los elementos de calidad a evaluar. No obstante, el camino es irreversible.

9.3.2. Las masas de agua muy modificadas y la sostenibilidad del medio litoral

La Directiva Marco del Agua (DMA) obliga a los estados miembros a adoptar las medidas técnicas y administrativas necesarias para proteger, mejorar y restaurar las masas de aguas comunitarias, de modo que dichas masas de agua alcancen un buen estado ecológico y químico antes del año 2015. No obstante, la DMA reconoce, a través del artículo 4(3), que la restauración del buen estado ecológico de ciertas masas de agua puede ser incompatible con el desarrollo de actividades productivas como la navegación o la actividad portuaria. En estas situaciones la DMA contem-pla la posibilidad de designar las masas de agua afectadas por dichos procesos como Masas de Agua Muy Modificas (MAMM).

El concepto de masa de agua muy modificada implica que el desarrollo de ciertas actividades productivas requiere de infraestructuras que introducen alteraciones hi-dráulicas y morfológicas que convierten la permanencia de dichas infraestructuras en incompatible con la restauración del estado ecológico. Para dichas masas de agua (MAMM) se imponen criterios ecológicos menos exigentes, y se demanda la necesi-dad de articular medidas orientadas a minimizar, tanto como sea posible, los efectos de las alteraciones hidráulicas y morfológicas introducidas las alteraciones físicas del medio; es decir, se exigen medidas de mitigación en lugar de medidas de restaura-ción. Así, cada Estado miembro debe acompañar la transposición del artículo 4(3) de la DMA con una serie de criterios de designación que permitan determinar bajo qué condiciones ciertas masas de agua podrán ser consideradas como muy modifi-cadas. De modo complementario, la Administración con competencias ambienta-les y las partes interesadas deberán trabajar en el desarrollo de programas de medi-das de mitigación.


En el Seminario celebrado en Bruselas dentro del Navigation Task Group (ampa-rado por PIANC y ESPO) se presentaron las experiencias de distintos países en la transposición y aplicación del artículo 4(3) de la DMA sobre masas de aguas muy modificadas. En particular, se analizó la repercusión que tiene la DMA sobre la na-vegación y sobre la actividad portuaria. Como resultado de dicho encuentro se avan-zaron las siguientes conclusiones preliminares:

Los criterios de designación de MAMM se realizarán mediante un diálogo di-•recto entre las partes interesadas (Sistema portuario) y la autoridad medioam-biental competente en la transposición de la DMA (Ministerio de Medio Am-biente). Este diálogo es esencial para que los criterios de designación sigan directrices realistas que tengan en cuenta las diferentes necesidades de los usua-rios de la masa de agua.

Son alteraciones hidromorfológicas, no sólo las alteraciones introducidas por •elementos estructurales como diques y canales dragados, sino también, las al-teraciones introducidas por todos los procesos asociados a la navegación y a la explotación portuaria. Es evidente que el tránsito y la operativa de los buques introducen alteraciones hidráulicas (oleaje y corrientes debidas tanto al despla-zamiento del buque como a la acción de las hélices) incompatibles con la res-tauración de las condiciones ecológicas naturales. Por tanto, los criterios de de-signación de MAMM no deben analizar únicamente las alteraciones del estado ecológico de las masas de agua debidas a las estructuras portuarias, sino que, además, deben tener en cuenta las alteraciones hidráulicas introducidas por la operativa portuaria. De lo contrario, se puede llegar al absurdo de tener la obli-gación de restaurar las condiciones ecológicas de masas de aguas afectadas por la navegación.

La designación de una masa de agua como MAMM no puede convertirse en •un parapeto tras el que esconder una política ambiental poco exigente. Por eso, es fundamental que el sistema portuario diseñe y aplique un programa de me-didas destinado a mitigar al máximo el impacto que, tanto las infraestructu-ras, como la actividad portuaria, tienen en el estado ecológico de las aguas de la zona de servicio del puerto.

9.4. Gestión integrada de los espacios litorales protegidos

Los espacios acuáticos litorales que integran la Red Natura 2000 constituyen, a prio-ri, los elementos o partes del litoral que conservan un mejor funcionamiento de los procesos y ciclos naturales y, en consecuencia, albergan los hábitats que presentan


una rarefacción más importante y las poblaciones con mejor salubridad de los taxo-nes más amenazados. Siendo los flujos de caudales (líquidos y sólidos) y los pro-cesos litorales (hidrodinámica, clima marítimo, etc.) sus principales elementos ver-tebradores, el mantenimiento del equilibrio entre todos ellos constituye uno de los elementos clave para la conservación de los diferentes sistemas que integran todos estos espacios.

Dichos ecosistemas ofrecen distintos tipos de servicios a la sociedad, como son los recursos (alimentos), la regulación natural (control de inundaciones, retención de nutrientes) y servicios culturales (paisaje, recreativos) (Millennium Ecosystem Assessment, 2005). Sin embargo, en la actualidad, la provisión de servicios relacio-nados con el ciclo del agua ha disminuido de forma drástica debido, principalmen-te, a la degradación de los humedales. En este sentido, la pérdida de biodiversidad en ellos es mucho mayor que en otros ecosistemas (Barber, 2004), por tanto, para utilizar los servicios que aportan a la sociedad es imprescindible conservar y/o res-taurar, donde sea preciso, las funciones o procesos esenciales que determinan su pre-sencia en un territorio concreto (redes tróficas, flujos genéticos, ciclos biogeoquími-cos, variabilidad hidrológica).

Con este objetivo, los enfoques de gestión de estos espacios están basados en dos conceptos:

Integridad ecológica, definida como la presencia en un ecosistema de todos los •elementos y procesos que le son propios y, como consecuencia, la capacidad de perpetuar su funcionamiento en el tiempo y de poder recuperarse tras una per-turbación (Angenmeier y Karr, 1994; Brown, 2000).

Salud ecológica, definida como la capacidad del ecosistema para mantener su •estructura y función a lo largo del tiempo de manera compatible con cierto gra-do de estrés externo (Constanza, 1992).

La cuantificación de estos conceptos mediante indicadores e índices específicos, que evalúen las características estructurales y funcionales de los hábitats y especies aso-ciados a los espacios acuáticos de la Red, representa un reto notable en el campo de la biología de la conservación. El desarrollo de tales sistemas de diagnóstico debe te-ner en cuenta, en primer lugar, que el objetivo último de la gestión de estos espacios es el mantenimiento de un “estado favorable” de sus diferentes elementos (hábitats, especies, procesos), aspecto que requiere una primera reflexión acerca de cómo defi-nir los umbrales óptimos de dicho estado. Lógicamente, estará condicionado por el propio “estado ecológico” de las masas de agua circundantes, concepto introducido por la Directiva marco del agua, cuya cuantificación se encuentra actualmente some-tida a debate científico-técnico en el ámbito europeo y estatal. Por otra parte, el sis-tema establecido debe ser capaz de evaluar de una forma objetiva (basado en crite-rios cuantitativos), estandarizada y homogénea el estado de sistemas que difieren en


sus objetivos ambientales (estado favorable), lo cual obliga a la integración de pro-cedimientos relativos de “evaluación referencial” (Qobservada/Qóptima). Por últi-mo, se deben definir indicadores con capacidad para detectar el efecto de las posi-bles presiones antrópicas en su ámbito de influencia, de modo que se disponga de información específica para la implementación de medidas de gestión de la biodi-versidad de dichos espacios.

Un aspecto destacable, relacionado con el proceso de diagnóstico, es su potenciali-dad para proceder a la identificación de los elementos más importantes para la con-servación (hábitats y especies), bien por presentar un estado de desarrollo insufi-ciente en el ámbito del espacio protegido, bien por desarrollarse en un entorno que presenta deficiencias estructurales y/o funcionales concretas que puedan limitar su expansión. Las posibles medidas de gestión emanan en gran parte de los resultados de dicha tarea.

A diferencia de otras políticas de conservación puestas en práctica anteriormente en los espacios naturales protegidos, la Red Natura 2000 incorpora un modelo de con-servación complementario a las diferentes políticas sectoriales que se estén aplican-do en dichos espacios, buscando el modo de hacer compatible la funcionalidad eco-lógica de los ecosistemas con el desarrollo de los usos y actividades tradicionales, dentro de un marco de gestión sostenible del territorio. Esto implica la necesidad de integrar transversalmente la planificación ambiental en el contexto de otras actua-ciones de planificación intersectorial y, en última instancia, sería deseable su consi-deración en los instrumentos mediante los que se implementen los planes de orde-nación del territorio.

La gestión de los espacios que integran la Red Natura 2000 debe contemplar todo el ámbito de influencia de los mismos, ya que las actividades que ejercen una afec-ción sobre los flujos de bienes y servicios exceden normalmente la superficie del te-rritorio incluida en el espacio legalmente protegido. En el caso particular de los es-pacios acuáticos de la Red, la gestión debe contemplar el “ciclo hidrológico”, como elemento vertebrador de la integridad ecológica de estos ecosistemas, y considerar que el ámbito de influencia de cualquier sistema litoral no puede ser otro que el de-finido dentro del nuevo concepto de “demarcación hidrográfica”, introducido en la legislación europea (Directiva marco del agua), aplicado a cada una de las diferentes cuencas que incluyen espacios litorales de la Red Natura.

De la consideración de todos los aspectos referidos se deduce que la gestión de los espacios naturales protegidos por diferentes normativas, se desarrolla en un ámbi-to socioeconómico que no se puede soslayar con base en diagnósticos ambientales y medidas de conservación técnica y científicamente adecuadas. Es decir, cualquier instrumento de gestión que se vaya a implementar requiere, en primer lugar, una vi-sión global del papel e importancia de los espacios en diferentes escalas (europea, estatal, regional). En segundo lugar, se precisa disponer de un modelo de “gestión


adaptativa”, que tenga en cuenta el contexto socioeconómico regional y local en el que se circunscribe cada espacio de la Red. Por último, se deben articular los proce-dimientos de coordinación interadministrativa y potenciar los procesos de partici-pación y formación de agentes a escala local, que faciliten la implementación futura de los instrumentos diseñados.

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10La investigación marina

en las nuevas políticas europeas de gestión

integrada

10.1. Introducción

Los océanos mundiales presentan una gran biodiversidad y gran cantidad de hábi-tats singulares, proporcionando usos muy diversos al ser humano, como el baño y disfrute, la navegación, etc. Sin embargo, cada vez hay más presiones que, de ma-nera muy significativa, están alterando nuestros mares, entre ellas la contaminación, de origen diverso (vertidos sólidos y líquidos, basuras, etc.), el turismo, la pesca co-mercial, la acuicultura, la explotación de recursos, los dragados, los accidentes petro-leros, la destrucción de hábitats ganando terrenos al mar, etc. (Halpern et al., 2007, 2008). Esto acarrea una pérdida de los bienes y servicios proporcionados por el me-dio marino, una explotación insostenible de los recursos renovables y no renovables, así como una introducción de especies alóctonas, y todo agravado en las últimas dé-cadas por el cambio climático (véase Halpern et al., 2007).

Para dar respuesta a estas agresiones al medio marino, ya desde 1982 se creó el Con-venio de Naciones Unidas sobre la Ley del Mar (UNCLOS, 1982). Esta Ley dio paso a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar (CNUDM), aprobada mediante la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 1998-03-23, relativa a la celebración por la Comunidad Europea de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar y del Acuerdo de 1994-06-28 relativo a la aplicación de la parte XI de dicha Convención (DO L 179 de 23.6.1998, p. 1). Esta Convención, junto con el Convenio sobre la biodiversidad, firmado en 2000 (Decisión del Con-sejo 93/626/CE, 25.10.1993, DO L 309, 13.12.1993, p. 1-20) (CBD, 2000; Par-sons, 2005), constituyen la base legal de protección y uso del océano.

Ángel Borja1

1 AZTI-Tecnalia, Unidad de investigación marina, Pasaia (Guipúzcoa).


Dentro del CBD, la VII Conferencia de las Partes (CDB/COP7), adoptó un pro-grama detallado de acción sobre biodiversidad costera, junto con una serie de obje-tivos, metas y actividades destinados a frenar la pérdida de diversidad biológica a es-cala nacional, regional y mundial y a garantizar la capacidad del ecosistema marino para la prestación de bienes y servicios, así como un programa de trabajo sobre las zonas protegidas destinado a crear y administrar, de aquí al año 2012, redes nacio-nales y regionales de zonas marinas protegidas.

Por otro lado, diversos países han emprendido también iniciativas para la protec-ción integral de sus mares (Parsons, 2005), así, por ejemplo, están la Oceans Policy de Australia (1998) (Commonwealth of Australia, 1999), la Oceans Act y Oceans Strategy de Canadá (1997, 2002) o la Oceans Act de Estados Unidos (2000) (Gra-nek et al., 2005). Por su parte, la Unión Europea ha promovido diversas políticas sectoriales, relacionadas en parte con los océanos, como son las Directivas sobre há-bitats o aves, la Política pesquera común, o la resolución sobre la Gestión integrada de zonas costeras. Además, existen diversos convenios internacionales que protegen el Atlántico (OSPAR), el Mediterráneo (Convenio de Barcelona), el Báltico (HEL-COM), el mar Negro (Convenio de Bucarest) o la contaminación de los océanos (MARPOL). Una revisión de la situación mundial actual de estas iniciativas de pro-tección y estudio integrado del medio puede verse en Borja et al. (2008d).

Sin embargo, todos los análisis apuntan a que el marco institucional de protección del medio marino europeo es todavía inadecuado, especialmente cuando se trata de obtener una legislación integral para todos nuestros mares (Borja et al., 2008d). Por otra parte, las actuaciones europeas pecan, en general, de una escasa articulación y coordinación, así como de una pobre implementación de metodologías, sumándo-se a ello una prácticamente ausente fuerza legal para controlar y corregir los excesos cometidos en el medio marino. Además, la investigación marina europea no está su-ficientemente articulada en torno a estas necesidades, si bien se ha avanzado mucho en los diferentes Programas marco de investigación de la Unión Europea.

Una de las directivas que más ha impulsado la integración y la investigación es la Di-rectiva Marco del Agua (DMA) (Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo Europeo, de 2000-10-23, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas) (ver Borja, 2005). Tiene como objetivo principal alcanzar el “buen estado ecológico” en todas las masas de agua europeas (continenta-les, subterráneas, estuáricas y litorales) para 2015. Con esta directiva, y por primera vez, se dispone de un instrumento de gestión del medio acuático para toda Europa, con una visión integradora (de todo el ciclo del agua), pero cuya misión fundamental es mantener la funcionalidad de los ecosistemas acuáticos y reducir la contaminación y degradación de las aguas y de los elementos biológicos que contienen.

De manera complementaria, el Parlamento Europeo propuso en 2005-10-24 una Directiva estableciendo un marco de acción comunitario en el campo de la

409La investigación marina en las nuevas políticas europeas de gestión integrada

política ambiental marina, conocida como Directiva de la Estrategia Marina Euro-pea (DEME) (COM 2005a, b, c; Borja, 2006), que fue aprobada en diciembre de 2007, y que ha entrado en vigor en 2008 (Directiva 2008/56/CE, de 2008-06-17, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino -Directiva marco sobre la estrategia marina-). Dicha estrategia debe incidir en la protección y en la conservación del medio marino, para promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos. Para lograrlo, conviene alcanzar un buen estado ambiental del medio marino comunitario, perseverar en su protección y conservación y velar por evitar un nuevo deterioro. La consecución de estos objetivos requiere la instauración de un marco legislativo transparente y cohe-rente en el que se inscriba la acción general y que garantice su coordinación, cohe-rencia, y articulación adecuada con las medidas adoptadas en virtud de otros textos legislativos comunitarios y de acuerdos internacionales.

El principal objetivo de esta Directiva es proteger y restaurar los mares europeos, asegurando la sostenibilidad de las actividades humanas, conservando los ecosiste-mas y proporcionando a la población actual y a las generaciones futuras aguas mari-nas seguras, limpias, saludables y productivas. Su meta más ambiciosa consiste en al-canzar lo que denomina un “buen estado ambiental” de nuestros mares para 2021.

Por otro lado, además de la DEME, la Comisión Europea lanzó en 2006 una propues-ta de Política Marítima Europea (PME), centrada en la discusión de un Libro verde, y que tiene aspectos comunes con la DEME. Tras un año de participación pública, dicho Libro ha visto la luz como el Libro azul, que recopila la PME a desarrollar en los próxi-mos años (http://ec.europa.eu/maritimeaffairs) y que se centra más en aspectos socio-económicos y de desarrollo sostenible de las actividades ligadas al medio marino.

La tabla 10.1 muestra cómo se relacionan las diferentes directivas, convenios o es-trategias en función del nivel de aplicación y del objetivo al que se dirigen. Así, la DEME se configura a modo de paraguas sobre el resto de acciones o directivas, dan-do una cobertura a nivel europeo y regional. Muchas de las directivas existentes in-tervienen a niveles bajos de organización ecológica (especies, hábitats) y luego se van complicando hacia la estructura, la calidad ambiental o los usos, para acabar actuan-do a nivel de cuenca o regional (entendido aquí como ecoregión marina).

Tanto en la DMA, como en la DEME y en la PME, la idea subyacente es el concepto de estado ecológico, que está relacionado con la estructura, función y procesos que acontecen en los ecosistemas marinos, sin perder de vista los elementos fisiográfi-cos, geográficos y climáticos, junto con las condiciones físico-químicas que resultan de las actividades humanas. Todo lo nombrado debe tenerse en consideración en la futura gestión del medio marino, lo cual conduce a una gestión basada en los ecosis-temas (o gestión ecosistémica), entendida como un método para la gestión integral de las aguas, los recursos vivos, y los ecosistemas, que promueva la conservación del medio marino y el uso sostenible del mismo.


El enfoque ecosistémico de gestión puede rastrearse, en relación específicamente con la pesca, en el Acuerdo de la ONU sobre poblaciones pesqueras transzonales y altamente migratorias, de 1995, cuyo artículo 5e solicita “adoptar (…) medidas de conservación y gestión por especies pertenecientes al mismo ecosistema o aso-ciadas con o dependientes de poblaciones objetivo”. Aún así, un reciente infor-me de la FAO sobre el estado mundial de la pesca y la acuicultura (FAO, 2007), alerta sobre la situación de los recursos pesqueros a nivel global. El informe pre-cisa que cerca de la mitad de los recursos pesqueros marinos se encuentra plena-mente explotada, un cuarto de las poblaciones se halla moderadamente explotada o subexplotada y el cuarto restante está sobreexplotado, agotado o en recupera-ción. Aunque esta proporción ha permanecido estable durante los últimos 10-15 años, después de un fuerte incremento en las décadas de los ochenta y noventa, todo ello confirma que nos hemos situado al límite potencial de las pesquerías oceánicas y refuerza la necesidad de una gestión pesquera más cauta y efectiva. Más allá todavía del estado de poblaciones individuales, la explotación del mar, unido al cambio climático, está causando alteraciones importantes en el ecosiste-ma marino, cambios que están sucediendo a un ritmo que desafía nuestra capa-cidad para generar el conocimiento necesario para una gestión efectiva de los re-cursos marinos.

El objetivo de este capítulo es dar a conocer los retos científicos y de investiga-ción que las nuevas políticas marinas europeas van a representar en las próximas décadas.

Tabla 10.1. Relaciones entre las diferentes directivas, convenios, y legislaciones, en función de sus niveles de aplicación y objetivos, desde el nivel menos

complejo (abajo) al más complejo o integrador (arriba)

Nivel de aplicación Objetivos Legislación

Europa Gestión integrada de los ecosistemas Directiva estrategia marina europea

Usos/sectores Estrategias temáticas Política pesquera común, política marítima, etc.

Mares regionales Calidad y usos Convenios internacionales

Cuencas Calidad ambiental y ecológica Directiva marco del agua

Ecosistemas Procesos ecológicos Directiva aguas, Recomendación de gestión integral de zonas costeras

Hábitats Redes, conectividad, protección Directiva hábitats, Recomendación de gestión integral de zonas costeras

Especies Calidad hábitats, especies protegidas, etc.

Directiva hábitats, Directiva aves

Fuente: Elaboración propia.


10.2. Necesidades de I+D en la gestión integrada y sostenibilidad del litoral

Según los datos de la Comisión Europea (http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/), Es-paña es un país con una estrecha relación con el mar, dependemos en gran medida de él. Así, la costa española mide 6 584 km y casi un 60% de la población vive cerca de la costa. Además, hay que señalar que el territorio español se extiende hasta la re-gión ultraperiférica de las islas Canarias y contiene también las islas Baleares, Ceuta y Melilla. La flota pesquera española se compone de casi 13 400 barcos, es la mayor flota pesquera de la UE en cuanto a tonelaje, con unas 480 000 GT, más del doble del tonelaje que la segunda mayor flota, y constituye el 25% del total de la UE-25. La mitad de la flota está registrada en puertos de Galicia, en cuanto a número de barcos y tonelaje. Cerca de 1 100 barcos están registrados en las islas Canarias. En-tre los años 2000 y 2005, España experimentó el mayor crecimiento anual en tráfi-co marítimo de corta distancia, +8,3% de media (en comparación, el índice medio de la UE fue de +3,5%).

La Comisión destaca otras actividades significativas relacionadas con los asuntos ma-rítimos, como que España es el país que más contribuye a la producción de acuicul-tura de la UE; ocupa el segundo lugar en cuanto a la cantidad y el quinto en cuanto al valor de la producción (datos de 2005). También es el segundo país (después de Dinamarca) en volumen de pesca de la UE (cerca de un 15% de la captura total, se-gún datos de 2005). En conjunto, España es el líder de la producción total de pes-cado de la UE en cuanto a volumen y lo es igualmente, con un margen incluso ma-yor, en relación al valor de esa producción (aun sin tener en cuenta la producción de las flotas pesqueras de propiedad española que operan para otros países). La mayo-ría de la producción se destina al consumo humano.

En 2003, la construcción de barcos en España ocupaba la cuarta posición en la Unión Europea en lo referente a nuevas construcciones terminadas. Los astilleros españoles se especializan en grandes buques factoría para la pesca y barcos para la investigación, produciendo embarcaciones avanzadas y especializadas, con un com-ponente de alto valor añadido.

Según el Instituto de Estudios Turísticos, en 2006 el turismo costero y marítimo lle-gó a los 53,3 millones de turistas, de los cuales el 83,4% se concentró en cinco re-giones costeras (Cataluña, islas Baleares, islas Canarias, Andalucía y Valencia), ge-nerándose 1,5 millones de puestos de trabajo.

Todo esto reporta grandes beneficios para nuestro país, pero a la vez provoca daños en nuestras costas, como el desarrollo residencial desmesurado, la ocupación de te-rrenos de dominio público marítimo-terrestre, la pérdida de hábitats y biodiversi-dad, la erosión costera, la falta de agua, la pérdida de recursos, la artificialización de


la costa, la contaminación, etc. En definitiva, se tiende a producir una pérdida de los bienes y servicios que producen las zonas costeras y marinas y, a medio o largo plazo, una pérdida de competitividad de sectores clave para España (turismo, pesca, acuicultura) y una falta de sostenibilidad del litoral.

En un informe del Millennium Ecosystem Assessment (2005), se hace una evalua-ción global de los impactos que están sufriendo los ecosistemas mundiales. Según se observa en la figura 10.1, en la última centuria los impactos sobre la biodiversi-dad se han acentuado en la zona costera, alcanzando niveles desde moderado a muy alto. En las zonas marinas en general también se aprecia un incremento, si bien su intensidad es menor, debido a la dificultad de acceso.

Muchas de estas pérdidas de valor económico se deben a que hay factores econó-micos a corto plazo (urbanización, explotación no controlada de especies, etc.) que tienen un peso mayor en la decisión de actuar que la propia conservación de la bio-diversidad. Sin embargo, ya existen algunos trabajos en los que se comprueba que la degradación de los servicios de los ecosistemas a menudo causa daños significa-tivos al bienestar humano, dándose razones económicas, y no sólo ecológicas, de la necesidad de conservar la naturaleza y la biodiversidad (Balmford et al., 2002; Mi-llennium Ecosystem Assessment, 2005). En estos trabajos se demuestra, con diver-sos ejemplos, que el valor económico total asociado con los ecosistemas gestionados de manera más sostenible es mayor que el valor asociado con la transformación rá-pida, como se observa en los manglares de Tailandia, las zonas húmedas de Canadá o los arrecifes coralinos de Filipinas.

Para luchar contra estos impactos, que pueden poner en peligro no sólo la sosteni-bilidad del litoral, sino también la calidad de vida de las personas que lo habitan, es necesario desarrollar sistemas de gestión integrada del litoral, siguiendo las Reco-mendaciones de la Unión Europea. Así, diversas Comunidades Autónomas han ido desarrollando sus propios planes para la gestión integrada del litoral, según se ha vis-to en otros capítulos de este libro (por ejemplo, véanse capítulos 1 a 4).

Sin embargo, en esta sección nos centraremos en las necesidades de investigación para la gestión integrada, si bien es difícil sistematizarlo todo. Algunas de las pro-puestas son las siguientes:

Uno de los retos principales se centra en el conocimiento de base de la zona li-•toral. Son necesarios potentes Sistemas de Información Geográfica (SIG) que concentren la información dispersa existente en la costa, por lo que el desarro-llo de Observatorios del litoral es esencial para enfrentar esta labor (ver Bor-ja et al., 2007a). Dichos SIG deben incorporar no sólo la información terres-tre, sino también la marina. Esto representa algunos problemas que requieren de desarrollo tecnológico, en cuanto al trabajo en escalas diferentes, cadencias espacio-temporales distintas, etc., que posiblemente podrán ser resueltas en el


Figura 10.1. Impactos sobre la biodiversidad en diversos ecosistemas mundiales a lo largo del último siglo (fuente Millennium Ecosystem Assessment, 2005

y Borja et al., 2007a). Las flechas indican la evolución del sentido del impacto y el color su intensidad


marco de programas europeos, como los que se propone impulsar la política marítima europea (ver más adelante).

La gestión integrada del litoral precisa del desarrollo de indicadores fiables •que permitan establecer si los objetivos que se fijan para el litoral se van cum-pliendo. Esta necesidad se plantea ya desde la Conferencia de la ONU en Río (1992) sobre medioambiente y desarrollo, que promovió el uso de indicado-res ambientales y de desarrollo sostenible como una forma integral de deter-minar objetivos, establecer vigilancia ambiental e informar sobre las políticas de desarrollo sostenible. En este sentido, los indicadores que se desarrollen de-ben reunir una serie de cualidades, descritas por Gubbay (2004) y que deben: i) describir cómo se está alcanzando el desarrollo sostenible; ii) vigilar cómo se alcanzan los objetivos clave y los compromisos adquiridos en las políticas na-cionales de desarrollo sostenible; iii) servir para educar al público sobre el de-sarrollo sostenible; iv) servir para aumentar la conciencia del público y las em-presas sobre las acciones individuales que pueden emprender para alcanzar un desarrollo sostenible; v) servir para informar de los progresos a nivel interna-cional; vi) ayudar a hacer transparentes los intercambios y sinergias entre los objetivos de desarrollo sostenible.

La evaluación y el control de las zonas costeras serán sistemáticas para así esta-•blecer las presiones e impactos que soporta esta zona tan sensible, pero también deben servir para verificar que los objetivos que se plantean para la zona lito-ral se van cumpliendo. En este sentido, el desarrollo de plataformas de oceano-grafía operacional es absolutamente necesario, ya que van a permitir una mejor planificación y una gestión más sostenible del litoral, usando herramientas tec-nológicas avanzadas, que incluyen desde satélites a boyas oceanográficas. Algu-nos ejemplos pueden verse en Flemming et al. (1999), en el seno del proyecto EuroGOOS; el desarrollado en el Mediterráneo (www.moon-oceanforecasting.eu/); en el mar Negro (www.ims.metu.edu.tr/black_sea_goos/ oceanography.htm); en el Báltico (www.boos.org/index.php?id=12); o lo realizado en el gol-fo de Vizcaya, durante la crisis del Prestige (González et al., 2006).

La gestión de áreas marinas y marítimo-terrestres protegidas requiere un incre-•mento de la investigación, no sólo en los aspectos del conocimiento del medio y en la determinación de los beneficios que la protección haya podido causar, sino también desde el punto de vista de la gestión, incluyendo la participación ciudadana y de los agentes sociales como un aspecto clave en el éxito de la pro-tección litoral.

Un aspecto de importancia creciente es el de la valorización de los bienes y ser-•vicios que puede proporcionar la naturaleza, y que fueron sistematizados por primera vez por Costanza et al. (1997). Sin embargo, con posterioridad se han ido realizando algunas precisiones a este primer trabajo (de Groot et al., 2002),


de manera que actualmente muchos países, como Estados Unidos (Costanza et al., 2006; Mates, 2007a, 2007b) y diversos países europeos (Beaumont et al., 2006, 2007, 2008; Derous, 2007) están procediendo a evaluar los bene-ficios que las zonas costeras y marinas producen a la humanidad, en términos de bienes y servicios.

El efecto combinado de la subida del nivel del mar, debido al cambio climáti-•co, unido a la artificialización de la costa y a la destrucción de hábitats litorales (fanerógamas marinas, cordones dunares, etc.), está produciendo una erosión acelerada en algunos lugares, especialmente en el Mediterráneo, que requieren de una profunda investigación de causas y efectos. Además se debe averiguar cómo revertir la situación de la manera más natural posible.

El cambio climático se ha ido introduciendo paulatinamente en las agendas de •todos los países europeos, y también en las investigaciones que se desarrollan en España (Moreno-Rodríguez, 2005; Vargas-Yáñez et al., 2008) y en el resto del continente (Philippart, 2007). Estos informes determinan el estado del conoci-miento actual y cómo el cambio climático (en términos de incremento de tem-peratura y nivel del mar, cambios en la frecuencia de tormentas, precipitación o vientos), está influyendo en las costas y mares europeos, tanto desde el punto de vista de la biodiversidad, como de los riesgos de catástrofes (inundaciones, sequías, etc.), o de la invasión de especies alóctonas (Occhipinti ambrogi, 2007). Además, el número de investigaciones sobre adaptación y minimización de los efectos del cambio climático no deja de crecer (Comisión Europea, 2007).

La calidad de nuestros mares y costas se ha degrado en las últimas décadas •(contaminación, destrucción de hábitats, etc.). Las nuevas normativas europeas exigen una restauración de los ecosistemas de manera que sean funcionales. En los próximos años este trabajo va a constituir un reto desde el punto de vista de la ingeniería para la restauración, pero sobre todo desde el punto de vista ecológico, tratando de conseguir lo que se conoce como una “buena restaura-ción ecológica” (Higgs, 1997; Elliott et al., 2007; Borja y Elliott, 2007). Así, una de las definiciones de una buena restauración es la que establece “la vuel-ta de un ecosistema lo más cercano posible a la situación existente antes de la alteración”. Durante la restauración el daño ecológico es reparado, y la estruc-tura y función del ecosistema se recrean. De este modo, recreando la forma sin la función, o la función con una configuración artificial, poco parecida a la si-tuación natural, no es una restauración. El objetivo es emular un sistema natu-ral, funcional y auto-regulado, que se encuentre integrado con el paisaje eco-lógico en el que se halla. A menudo, la restauración de los recursos naturales requiere uno de los siguientes pasos: reconstrucción de las condiciones físicas, hidrológicas y morfológicas precedentes; depuración química, y manipulación biológica, incluyendo revegetación y reintroducción de especies nativas que


actualmente estén ausentes o no sean viables (U.S. National Research Coun-cil, 1992, en Higgs, 1997).

Los modelos de diverso tipo que existen actualmente permiten la investigación •de diferentes escenarios de gestión, utilizando el conocimiento de base de los sistemas costeros y marinos. Así, es posible modelar qué sucedería si se obra de tal manera o de tal otra, si se incrementa o disminuye la presión sobre un re-curso, etc. La investigación para conseguir modelos de sistemas cada vez más complejos, que integren aspectos a largo término, como factores antrópicos, ambientales y climáticos, pero también aspectos de la interacción tierra-océano-atmósfera, permitirán ajustar mejor los diferentes escenarios de gestión y, por tanto, anticipar las decisiones que se pueden tomar sobre estos sistemas.

La participación ciudadana es una demanda cada vez mayor para una mejor •gobernanza de los sistemas costeros (Costanza et al., 1998). Los aspectos so-ciales y económicos deben ser tenidos en cuenta e investigados al mismo ni-vel que los aspectos ambientales, si se quiere tener éxito en la gestión integra-da de la zona costera.

10.3. Los retos de la investigación marina en la Europa del futuro

10.3.1. Las Directivas y políticas europeas

Como se ha dicho en la introducción, en la última década la Unión Europea ha apro-bado varias Directivas y políticas de protección de la naturaleza y el medio marino, las cuales suponen un reto para la investigación marina y para una adecuada gestión marina, que permita una sostenibilidad de nuestros mares y costas. Merecen espe-cial mención: la Directiva marco del agua; la Directiva marco de la estrategia mari-na; la política pesquera común y la política marítima, si bien nos extenderemos algo más en la DEME, ya que es la más reciente y el resto han sido tratadas más extensa-mente en otros capítulos, centrándonos ahora en los retos científicos que plantean en relación con la investigación.

La Directiva marco del agua

Según señalamos antes, el principal objetivo de esta directiva es alcanzar el “buen estado ecológico” en 2015, en todas las aguas europeas. El estado ecológico de una masa de agua viene dado por el estudio de las condiciones de los elementos biológi-cos (fitoplancton, macroalgas, angiospermas, macrobentos y peces), las condiciones


físico-químicas y las condiciones hidromorfológicas (Borja, 2005). Así, en la deter-minación del estado, se pueden diferenciar cinco niveles de calidad: cuando los datos de las redes de monitoreo de los Estados miembros son similares a las condiciones de referencia establecidas, se considera que la zona está en “muy buen estado ecoló-gico”, cuando hay una ligera variación está en “buen estado”, cuando la variación es moderada se considera en “estado aceptable”, si varía de forma importante el estado será “deficiente” y si la variación es severa el estado será “malo”.

Elementos de calidad y métodos de evaluación del estado

1. Sustancias prioritarias y estado químico

Las sustancias prioritarias son indicadores de contaminación específica que se utilizan para establecer el estado químico. Estas sustancias, que vienen recogidas en la DMA y en la propuesta de Directiva de sustancias prioritarias, son fundamentalmente me-tales disueltos en aguas y compuestos orgánicos (como PAH, PCB, DDT, etc.). Sin embargo, aunque la DMA prácticamente no hace referencia a los sedimentos o bio-monitores (mejillones, ostras), se ha discutido bastante la conveniencia de su incor-poración a la vigilancia ambiental (Borja et al., 2004b; Borja y Heinrich, 2005).

La calificación del estado químico se basa en dichos contaminantes, de manera que, cuando la media de concentraciones del período de estudio está por encima de los objetivos de calidad de la Directiva de sustancias prioritarias, hará que una masa de agua “no cumpla” para el estado químico.

En la evaluación del riesgo que suponen algunas presiones con un componente im-portante de sustancias prioritarias se ha propuesto el uso de análisis ecotoxicológicos en el seno de redes de monitoreo de investigación (Borja et al., 2008b).

2. Elementos físico-químicos

Según la DMA, el componente con mayor peso específico en la determinación del estado ecológico son los elementos biológicos, siendo el componente físico-químico relevante únicamente para la determinación del muy buen estado o del buen estado (Borja et al., 2004a). Además de la temperatura y la salinidad, que son básicas para determinar los tramos de las aguas de transición y costeras, las variables que inter-vienen para la determinación del estado físico-químico son aquellas que actúan como soporte de la vida acuática. Así, están las propiedades ópticas (medida por turbidez y concentración de sólidos en suspensión), las condiciones de oxigenación (porcenta-je de saturación de oxígeno) y las condiciones relativas a los nutrientes (amonio, ni-trato, y fosfato). Algunas metodologías para la determinación del estado en España se han descrito en Borja et al. (2004a) y Bald et al. (2005), basándose fundamental-mente en un análisis multivariante (análisis factorial y análisis discriminante), mien-tras que en Reino Unido se han descrito en Best et al. (2007).


Por otra parte, en la posterior evaluación integrada, tienen que tenerse en cuenta también las sustancias prioritarias, desde el punto de vista de los niveles de fondo, que caracterizan el límite entre el “muy buen” y el “buen estado”, mientras que los objetivos de calidad representan el límite entre el estado “bueno” y el “aceptable”. Los métodos aplicados pueden verse en Rodríguez et al. (2006) y Tueros et al. (en prensa).

3. Elementos biológicos

Fitoplancton

Aunque desde el País Vasco se propusieron algunas metodologías para determinar el estado del fitoplancton (Borja et al., 2004a, 2007c), este elemento permane-ce en fase de determinación de indicadores para las aguas estuáricas. Para la zona costera se han intercalibrado recientemente los aspectos referidos a biomasa fito-planctónica (clorofila a) y blooms de algas (Revilla et al., en prensa). En el caso de los estuarios la propuesta tiene en cuenta los blooms (>106 cél . l−1) produci-dos por especies tóxicas para la salud humana, tóxicas para la flora y fauna y es-pecies indicadoras de eutrofia, junto a la concentración de clorofila (>16 µg . l−1 se considera malo). Otros países europeos adoptan metodologías parecidas (De-vlin et al., 2007).

Macroalgas y fanerógamas

Al igual que en fitoplancton, las macroalgas tienen una metodología más elabora-da en España para costas (Ballesteros et al., 2006; Arévalo et al., 2007; Juanes et al., 2008) que para estuarios (Borja et al., 2004a). En otros países europeos también se han desarrollado métodos similares (Wells et al., 2007; Wilkinson et al., 2007). Los métodos utilizados suelen ser multimétricos y utilizan indicadores como la riqueza, la cobertura de especies, o la presencia de especies tolerantes y sensibles a la conta-minación. En cuanto a las fanerógamas, en España se está empleando como indica-dor Posidonia oceanica (Romero et al., 2007).

Macroinvertebrados bentónicos

Este es el elemento biológico sobre el que más se ha avanzado, siendo la metodo-logía desarrollada en España la base para muchos de los métodos que se están uti-lizando en Europa. El método utilizado es un análisis multivariante similar al de la físico-química, llamado M-AMBI (Borja et al., 2004a, 2008c; Muxika et al., 2007), y que incorpora la riqueza específica, la diversidad y el índice AMBI (AZTI Marine Biotic Index) (Borja et al., 2000, 2004c). Este método ha sido validado frente a di-versas presiones antropogénicas, que incluyen dragados, vertidos, obras marítimas y contaminación, pero también responde a la acción positiva del saneamiento (Bor-ja et al., en prensa b). Otros métodos usados en Europa están basados en el índice de Rosenberg et al. (2004).


Fauna ictiológica

La metodología que se aplica en España ha sido descrita por Borja et al. (2004a, 2007c) y se basa en un índice multimétrico, en el que tienen cabida la riqueza espe-cífica, las especies indicadoras de contaminación, las especies introducidas, la salud piscícola, la presencia de peces planos, la composición trófica y las especies residentes en el estuario. Este método detecta bien presiones humanas, como los dragados, pre-siones hidromorfológicas, o vertidos, y también los efectos del saneamiento (Uriar-te y Borja, en prensa). En Europa se están usando también métodos alternativos en Bélgica (Breine et al., 2007) y Gran Bretaña (Coates et al., 2007).

Integración de resultados en una única evaluación del estado ecológico

En principio, según la DMA, la valoración global del estado ecológico corresponde a la peor de las valoraciones efectuadas para cada uno de los indicadores biológicos. Es decir, que si, por ejemplo, para el fitoplancton corresponde una valoración de “acep-table” y el resto de indicadores presenta un “buen estado ecológico”, la valoración será de “aceptable estado ecológico”. Teniendo en cuenta que algunos de los indica-dores biológicos no se muestrean todos los años en todos los puntos (por ejemplo, peces o macroalgas), y que tampoco se ha efectuado un desarrollo exhaustivo de la metodología a aplicar para cada indicador, algunos autores han propuesto ponderar los resultados (Borja et al., 2004a). Sobre la base de esta ponderación, aquellos ele-mentos para los que las metodologías están más desarrolladas (como el bentos), o intercalibradas, tienen un peso mayor en la decisión del estado. Hasta ahora, el tra-bajo arriba mencionado es el único publicado con una propuesta de integración de todos los elementos, aunque existen también algunos principios-guía en otros paí-ses, como Reino Unido (Rogers et al., 2007). Una visión global del estado actual de la integración, a nivel mundial, puede verse en Borja et al. (2008d), mientras que un estudio de la respuesta del método utilizado frente a diferentes presiones, puede verse en Borja et al. (en prensa).

En todo caso, los métodos que se manejen, tanto para evaluar el estado de cada ele-mento, como para integrar los diferentes elementos en una única evaluación del es-tado, deberán estar intercalibrados (Borja et al., 2007b, 2008a) y acordados entre los diferentes Estados miembros (véase “WFD intercalibration technical report. Part 3. Coastal and Transitional Waters”, March, 2007, http://circa.europa.eu/Public/irc/jrc/jrc_eewai/ library?l=/milestone_reports/milestone_reports_2007/coastaltransitional/coast_nea_gig &vm=detailed&sb=Title).

Retos de la investigación en la DMA

Hace unos años Borja (2005) estableció los retos científicos a los que la DMA abo-caba a los investigadores europeos. Desde entonces, una parte importante de la


investigación europea se ha centrado en esta directiva, tratando de desarrollar mé-todos e indicadores para evaluar el estado de cada elemento, tal y como se ha visto en los apartados anteriores. Esto se ha traducido en congresos específicos, sesiones especiales en conferencias sectoriales, números monográficos en revistas científicas, etc. De esta manera se ha avanzado mucho, especialmente en zonas costeras, si bien aún quedan muchos retos por abordar. Entre las investigaciones que se pueden enu-merar, sin ser exhaustivos, están:

Determinar condiciones de referencia adecuadas a cada tipología definida en •las masas de agua europeas.

Avanzar en el conocimiento de las masas de agua de transición, especialmen-•te en el desarrollo de métodos para los elementos biológicos y en sus condicio-nes de referencia.

Aplicar los pasos recomendados por Borja y Dauer (2008) en la definición de •indicadores de estado, especialmente para las masas de agua de transición.

En el caso de indicadores basados en la sensibilidad de las especies ante las pre-•siones, valorar cómo responden éstas ante presiones diferentes o en escenarios cambiantes.

Desarrollar sistemas de monitoreo más precisos y dirigidos a los objetivos que •plantea la DMA, si es conveniente, automatizando algunos de los controles que se han de realizar e incluyendo la teledetección y el análisis de manera conti-nua y remota.

Tener en cuenta el monitoreo de investigación como una herramienta más del •conocimiento del medio y como una forma de determinar el riesgo de no alcan-zar el buen estado ecológico, tal y como proponen Borja et al. (2008b).

Avanzar en los aspectos relacionados con las masas de agua muy modificadas y •en el establecimiento del buen potencial ecológico, posiblemente siguiendo las recomendaciones establecidas por Borja y Elliott (2007).

Establecer objetivos de calidad más adecuados a los ecosistemas marinos para •el estado químico, basándose en aspectos ecotoxicológicos, pero también me-diante ensayos de mesocosmos.

Determinar la incertidumbre en el establecimiento del estado ecológico, me-•diante investigaciones específicas para cada elemento y tipología.

Desarrollar metodologías adecuadas para la integración de los elementos reque-•ridos por la DMA en una evaluación única.

Realizar ejercicios de intercalibración para las distintas tipologías, trabajando •sobre diferentes clases de gradientes de presión.


Determinar la influencia que el cambio climático puede ejercer sobre las condi-•ciones de referencia establecidas actualmente, y lo que eso puede suponer res-pecto a cambios en el estado ecológico final.

Investigar la respuesta de los métodos de evaluación del estado ecológico a los •trabajos de restauración y recuperación de los ecosistemas acuáticos a nivel de la cuenca hidrográfica.

La Directiva marco de la estrategia marina europea

Objetivos

Como se ha avanzado antes, el objetivo principal de la DEME es “proteger y/o res-taurar los mares europeos, asegurando que las actividades humanas se lleven a cabo de una manera sostenible, proporcionando unas aguas marinas seguras, limpias, sa-ludables y productivas”. En resumen, lo que Europa pretende es promover el uso sostenible del mar y conservar los ecosistemas marinos.

El objetivo último de la estrategia es proporcionar el marco adecuado para alcanzar el buen estado ambiental en 2021. Para ello, tiene en cuenta la estructura, función y los procesos de los ecosistemas marinos, junto con factores fisiográficos, geográ-ficos y climáticos, juntamente con las condiciones físicas y químicas, incluyendo las que resulten de las actividades humanas.

Por otro lado, este ambicioso objetivo, común a toda Europa, necesita de los cono-cidos como “objetivos estratégicos”, que son metas comunes a todas las regiones, usos y sectores (véase la tabla 10.2), que se concretan en:

Proteger, recuperar y restaurar la función y estructura de la biodiversidad mari-•na y los ecosistemas, para alcanzar y mantener su buen estado ecológico;

Eliminar la contaminación del medio marino, asegurando que no hay impactos •significativos o riesgo para el ser humano, los ecosistemas o los usos del mar;

Mantener las actividades en el medio marino en niveles sostenibles y que no •comprometan los usos y actividades de las generaciones futuras o la capacidad de los ecosistemas para responder a los cambios.

Cada uno de esos objetivos estratégicos debe tener una plasmación en objetivos con-cretos (operacionales) a conseguir y que se deberán definir para cada ecoregión (uni-dad geográfica con características ecológicas similares). Como ejemplo se puede ver la tabla 10.2. El objetivo general a nivel europeo es alcanzar el buen estado ambien-tal y uno de los tres objetivos estratégicos es eliminar la contaminación del medio marino. Uno de los posibles objetivos ecológicos para lograrlo sería reducir el im-pacto de los contaminantes en el medio marino y uno de los objetivos operacionales


que podría desarrollarse sería reducir el nivel de contaminación de un contaminante (por ejemplo, plomo) en la fauna (por ejemplo, mejillón). Para evaluar si dicho ob-jetivo se está alcanzando, es necesario determinar indicadores que permitan hacer el seguimiento de la especie objeto de estudio (evolución de la concentración de plo-mo en mejillón). Por último, para saber si los objetivos se están cumpliendo, debe-rán marcarse objetivos de calidad y límites para los indicadores (por ejemplo, que el nivel de plomo en mejillón no supere o alcance una concentración de 0,5 ppm). Así se podrían poner múltiples ejemplos.

Plan de acción de la Estrategia marina

La DEME cuenta con un plan de acción que debe seguirse para poder alcanzar los objetivos propuestos. Este plan de acción depende, en alguna medida, de la fecha de aprobación definitiva de la Directiva, que se prevé en 2008 (véase la ta-bla 10.3).

Ecoregiones dentro de la Estrategia marina

Como hemos expuesto, a partir de los objetivos, es necesario que cada Estado Miem-bro (EM) elabore una estrategia marina que se refiera específicamente a sus aguas, pero que refleje a su vez la perspectiva global de la región marina donde se inscriba. Las estrategias marinas deberían conseguir la aplicación de programas de medidas destinados a alcanzar un buen estado ambiental en cada ecoregión.

Por el carácter transfronterizo del medio marino, debe coordinarse la elaboración de las estrategias de cada una de las regiones marinas, que pueden incluir varios EMs y terceros países, por lo que los EMs deberían esforzarse en garantizar la mayor

Tabla 10.2. Los objetivos e indicadores de la Directiva de la estrategia marina y su nivel de aplicación geográfica, junto con un ejemplo ilustrativo de aplicación

Nivel Objetivos e indicadores Ejemplo

Europa Visión (objetivo general). Proteger y restaurar los mares, sostenibilidad.

Objetivos estratégicos. Eliminar la contaminación del medio marino.

Ecoregión (p.ej., Golfo de Vizcaya y costas ibéricas)

Objetivos ecológicos. Reducir el impacto de los contaminantes.

Objetivos operacionales. Reducir el nivel de contaminación de plomo en mejillón.

Indicadores. Concentración de plomo en mejillón.

Objetivos de calidad y límites. Concentración de plomo en mejillón <0,5 ppm.

Fuente: Elaboración propia.


coordinación posible con todos los EMs y terceros países interesados. Siempre que resulte factible y oportuno, esa coordinación se garantizará por medio de las estruc-turas institucionales existentes en las regiones marinas.

La DEME se aplicará a todas las aguas europeas situadas más allá de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden hasta el límite exterior de la zona bajo soberanía o jurisdicción de los EMs (200 millas), in-cluido el fondo de todas esas aguas y sus subsuelos, denominadas “aguas marinas eu-ropeas”. En este sentido, la DEME y la DMA presentan un solapamiento de 1 mi-lla a partir de la línea de base.

Tabla 10.3. Plan de acción de la Directiva de la Estrategia Marina Europea (DEME) (Datos adaptados de Borja, 2006)

Año Plan de acción

2002 Comunicación de la Comisión Europea sobre la DEME.

Dic-2002 Conferencia inicial en Koge (Dinamarca).

Nov-2004 Conferencia de agentes sociales en Róterdam (Holanda).

Mar-sep-2005 Consultas abiertas.

Oct-2005 Propuesta de DEME.

2008 Entrada en vigor de la DEME.

2009 La Comisión pone en marcha descriptores genéricos cualitativos, criterios y estándares para el reconocimiento de un buen estado ambiental.

2010 Transposición de la Directiva a las leyes nacionales.

+6 meses Designación de la autoridad nacional competente para la implementación de la Directiva.

2011 Establecimiento inicial del estado ambiental de los mares europeos (1).

2011 Determinación del buen estado ambiental de las aguas europeas (2).

2012 Establecimiento de objetivos ambientales (3).

2013 Implementación de un programa de monitoreo (4).

2013 Los Estados miembros informarán sobre los puntos (1), (2), (3) y (4), y luego cada 6 años.

2016 Desarrollo de un programa de medidas para alcanzar el buen estado (5).

2019 Informe intermedio, describiendo el progreso de la implementación de (5).

2018 Comienzo del programa de medidas.

2021 Alcanzar el buen estado ambiental en todos los mares europeos.Publicación del primer informe de evaluación, luego cada 6 años.

2022 Revisión de la Directiva, en los aspectos que se consideren apropiados.


En la zona de aplicación de la DEME, ICES ha identificado las ecoregiones existen-tes, basándose en características biogeográficas y oceanográficas similares, teniendo en cuenta las divisiones políticas, sociales, económicas y de gestión (por ejemplo, las regiones de ICES). En general, sus límites se han establecido sin ambigüedad, para guiar la investigación, el establecimiento de objetivos, la gestión, la vigilancia am-biental y la aplicación de sanciones.

Cuando la DMA dividió las costas europeas en ecoregiones no tuvo en cuenta las es-pecificidades de las áreas mediterráneas y atlánticas, causando algunos problemas a la determinación del estado ecológico (Borja, 2005). En cambio, en la DEME esto se ha corregido (Borja, 2006), permitiendo una clasificación más rigurosa.

Así, las aguas marinas europeas se integran en las siguientes ecoregiones y subregio-nes marinas: mar Báltico; océano Atlántico nororiental (mar del Norte en el sentido amplio, incluidos el Kattegat y el canal de la Mancha, las aguas marinas bajo sobe-ranía o jurisdicción de Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Países Bajos, Suecia y Reino Unido); mar Céltico, las aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción de Ir-landa y Reino Unido; golfo de Vizcaya y costas ibéricas, las aguas marinas bajo so-beranía o jurisdicción de Francia, Portugal y España; océano Atlántico, las aguas ma-rinas bajo soberanía o jurisdicción de Portugal alrededor de Azores y Madeira y las aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción de España alrededor de las islas Cana-rias); mar Mediterráneo (Mediterráneo occidental, las aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción de España, Francia e Italia; mar Adriático, las aguas marinas bajo so-beranía o jurisdicción de Italia y Eslovenia; mar Jónico, las aguas marinas bajo so-beranía o jurisdicción de Grecia, Italia y Malta; mar Egeo oriental, las aguas mari-nas bajo soberanía o jurisdicción de Grecia y Chipre); y mar Negro.

La elaboración de la Estrategia marina y retos de investigación

Cada ecoregión deberá tener elaborada su propia estrategia que responda a los ob-jetivos generales de la DEME. Los EMs procederán a una evaluación inicial de sus aguas marinas, lo que conllevará la investigación y el desarrollo de metodologías de evaluación y gestión del medio marino (Borja, 2006). Se incluirán los siguien-tes elementos:

Un análisis de las características esenciales y del estado ecológico del momento •de esas aguas, basado en la lista de elementos recogidos en la tabla 10.4 y que se refiera a los tipos de hábitats, los componentes biológicos, las características fisicoquímicas y la hidromorfología.

Un análisis de los principales impactos y presiones, incluidas las actividades hu-•manas, que influyen en las características y el estado ecológico de esas aguas, basado en la lista no exhaustiva de elementos recogidos en tabla 10.5 y que se refiera a los elementos cualitativos y cuantitativos de las distintas presiones, así como a las tendencias perceptibles.


Tabla 10.4. Lista de elementos para analizar las características esenciales y el estado ecológico (adaptado de COM, 2005a, b, c)

Características físicas y químicas

– Topografía y batimetría del lecho marino.– Régimen anual y estacional de temperaturas y cobertura de hielo.– Corrientes predominantes y plazos previstos de reciclaje/renovación.– Salinidad, incluidas las evoluciones y los gradientes en toda la región y la estrati-

ficación.– Nutrientes, incluyendo la concentración (distribución espacial y temporal) y el flu-

jo/reciclaje de nutrientes (en función de las corrientes y la interacción agua/sedi-mento).

– Perfiles de pH, y pCO2 o medidas de acidificación.

Tipos de hábitat

– Descripción del tipo de hábitat que prevalece y de sus características físicas y quí-micas: profundidad, régimen de temperaturas, corrientes, salinidad, estructura y substrato del lecho.

– Censo y cartografía de los tipos de hábitat especiales, en particular los que la le-gislación comunitaria (Directiva hábitats y Directiva aves silvestres) o los convenios internacionales reconocen y consideran de interés especial para la ciencia o la di-versidad biológica.

– Otras zonas especiales que merecen una mención específica por sus característi-cas, su localización o su importancia estratégica. Puede tratarse de zonas sujetas a presiones extremas o específicas o de zonas que merecen un régimen de pro-tección especial.

Elementos biológicos

– Descripción de las comunidades biológicas asociadas a los hábitats predominan-tes: esta descripción debería incluir información sobre las comunidades típicas de fitoplancton y zooplancton, incluidas las especies típicas, la variabilidad estacional y geográfica y las estimaciones sobre la productividad primaria y secundaria.

– Información sobre la fauna invertebrada béntica, incluidas la composición especí-fica, la biomasa, la productividad y la variabilidad anual/estacional.

– Información sobre la estructura de las poblaciones de peces, incluidas la abundan-cia, la distribución y la estructura edad/tamaño de las poblaciones.

– Descripción de la dinámica de las poblaciones, de la superficie de distribución na-tural y real y del estatuto del conjunto de las especies de mamíferos marinos y rep-tiles presentes en la región/subregión. Para las especies amparadas por la legis-lación comunitaria (Directiva hábitats) o por acuerdos internacionales, convendría asimismo describir las principales amenazas y las medidas de protección/gestión adoptadas.

– Descripción de la dinámica de las poblaciones, de la superficie de distribución na-tural y real y del estatuto del conjunto de las especies de aves marinas presentes en la región/subregión. Para las especies amparadas por la legislación comunitaria (Directiva aves silvestres) o por acuerdos internacionales, convendría asimismo des-cribir las principales amenazas y las medidas de protección/gestión adoptadas.

– Descripción de la dinámica de las poblaciones, de la superficie de distribución na-tural y real y del estatuto de todas las demás especies presentes en la región/su-bregión amparadas por la legislación comunitaria o por acuerdos internaciona-les, con una descripción de las principales amenazas y medidas de protección/gestión adoptadas.

– Relación detallada de la presencia, abundancia y distribución de las especies no autóctonas o exóticas presentes en la región/subregión.

Otras características

– Descripción de la situación general de la contaminación química, incluidas las sustancias químicas problemáticas, la contaminación de los sedimentos, las zonas críticas, los problemas sanitarios (contaminación de la pulpa de pescado).

– Todas las características o características típicas/distintivas de la región/subregión (por ejemplo, presencia de municiones depositadas).


Tabla 10.5. Lista de elementos para analizar los principales impactos y presiones, incluidas las actividades humanas, que influyen en las características y el estado

ecológico (adaptado de COM, 2005a, b, c)

Generalidades

Contaminación en forma de introducción directa o indirecta en el medio marino, como consecuencia de la actividad humana, de sustancias o energías, incluidas las fuentes sonoras submarinas de origen humano, que provoca o puede provocar efectos nocivos, como perjuicios a los recursos vivos y a la vida marina, riesgos para la salud humana, obstáculos a las actividades marítimas, especialmente a la pesca, al turismo, a las actividades de ocio y demás usos legítimos del mar, una alteración de la calidad de las aguas marinas que limite su utilización y una reducción de su valor recreativo.

Pérdidas físicas Asfixia (por estructuras artificiales o eliminación de residuos de dragado, etc.). Sellado (por construcciones permanentes, etc.).

Daños físicos Sedimentación y cambios en la turbidez (escorrentía, dragado, vertidos, etc.).Abrasión (navegación, fondeo, pesca, etc.). Extracción selectiva (pesca, dragado de agregados, enredo, etc.).

Otras perturbaciones físicas

Sonoras (actividades náuticas, actividad sísmica, etc.). Basura flotante.Visuales (actividades de ocio, etc.).

Interferencia con procesos hidrológicos naturales

Cambios significativos en el régimen termal (emisarios, energía, etc.).Cambios significativos en el régimen salino (abstracción de agua, construcciones que impidan el movimiento del agua, etc.).

Contaminación tóxica Introducción de compuestos sintéticos (plaguicidas, agentes antiincrustantes, PCB, etc.), especialmente los incluidos en la Directiva de aguas. Introducción de compuestos no sintéticos (metales pesados, hidrocarburos). Introducción de radionucleidos.

Enriquecimiento por nutrientes y materia orgánica

Enriquecimiento de nitrógeno y fósforo (por escorrentía en las tierras agrícolas, vertidos, atmósfera, etc.).Enriquecimiento por materia orgánica (acuicultura, vertidos, etc.).

Perturbaciones biológicas

Introducción de organismos patógenos microbianos. Introducción de especies exóticas y transferencias.Extracción selectiva de especies (pesca comercial y recreativa, etc.).

Un análisis económico y social de su utilización y del coste que supone el de-•terioro del medio marino.

Los análisis mencionados tendrán en cuenta los elementos relacionados con las aguas costeras, las aguas de transición y las aguas territoriales comprendidas en las dispo-siciones correspondientes de la DMA, para llegar a una evaluación general del esta-do del medio marino.

Con objeto de definir el buen estado ambiental, los EMs definirán, para las aguas marinas europeas de cada región marina, un conjunto de características que se basen en los descriptores cualitativos genéricos, los criterios y las normas de la tabla 10.4, valorando los tipos de hábitats, los componentes biológicos, las características fisi-coquímicas y la hidromorfología.


En definitiva, la DEME proporciona unos objetivos, unas metas estratégicas y unos elevados principios ecológicos comunes para Europa (es una estrategia común para todo el territorio, todos los usos y sectores, y reconoce al ser humano como parte intrínseca de los ecosistemas).

Se caracteriza por la transparencia y los conceptos comprensibles, de amplia acepta-ción. Así, la DEME marca las rutas a seguir y los hitos a alcanzar, con una estrategia para lograrlo que se sustenta en la gestión ecosistémica; que tiene en cuenta la di-versidad regional, a través de un método de gestión a escala regional; el principio de precaución y el de que “quien contamina, paga”; además, no pierde de vista la ges-tión adaptativa como un método progresivo; y está basada en aspectos científicos.

La política marítima y el Libro azul

Mientras la DEME se estaba discutiendo, el presidente de la Comisión, el Señor Du-rao Barroso, propuso el desarrollo de una Política Marítima para Europa (PME), que, de alguna manera, venía a duplicar esfuerzos respecto de la DEME.

Hasta junio de 2006 la Comisión elaboró un Libro verde, que estuvo sujeto a de-bate público hasta junio de 2007, y que trata sobre una futura PME, de una forma holística (véase también el capítulo 3). El discurso explicitado en él es muy similar al de la DEME, en el sentido de que los usos que se están dando actualmente en el mar no son sostenibles y es necesario tomar iniciativas que permitan un buen balan-ce entre los aspectos económicos, sociales y ambientales.

Tras esta discusión, la Comisión ha elaborado el conocido como Libro azul (COM, 2007), que trata de contribuir a una nueva toma de conciencia entre los europeos sobre la grandeza de la herencia marítima que poseemos, la importancia de los mares en nuestras vidas, y el potencial que tienen para proporcionarnos bienestar y opor-tunidades económicas. En este sentido, este Libro puede ser una buena oportunidad en el reto que antes planteábamos sobre la concienciación de la sociedad, pero tam-bién sobre cómo hacer realidad un uso sostenible de los mares y océanos.

Según el Libro azul, los principios de una buena gobernanza sugieren la necesidad de desarrollar una PME que incorpore todos los aspectos que se refieren a los ma-res, siendo integrada, intersectorial y multidisciplinaria, y no una mera colección de políticas sectoriales verticales. Dicho Libro recoge una serie propuestas, compromi-sos y objetivos a cumplir en los próximos años en materia de sostenibilidad maríti-ma. Entre otras se pueden destacar:

Ordenación marítima y gestión integrada de la zona costera: entre las medidas •que contempla están examinar las necesidades y diversas posibilidades existen-tes, incluidas las de zonificación, para dar compatibilidad a las diversas activi-dades marítimas, entre las que se incluye la conservación y consolidación de la


biodiversidad (en 2008), y la creación de un sistema para el intercambio de las mejores prácticas entre las autoridades competentes en materia de ordenación marítima y gestión integrada de las zonas costeras (en 2009).

Red europea de observación e información del mar: entre otras medidas se de-•sarrollará en 2008 un programa para la elaboración de mapas multidimensio-nales, compatibles entre sí, de los mares en aguas de los EMs, y la creación de una base de datos socioeconómicos integrados destinada a sustentar las medi-das de la política marina.

Aplicación del enfoque basado en el ecosistema en la pesca europea: se aproba-•rá una comunicación en 2008 sobre este tema (véase más abajo).

Propuestas sobre la protección de los recursos pesqueros en las aguas interna-•cionales.

Investigación marítima europea: desarrollo de una Asociación europea para las •Ciencias marinas.

Medidas para la protección de las zonas de alta mar.•

La política pesquera común

Aunque este tema se ha tratado en otros capítulos (véase, por ejemplo, el capítu-lo 7), hay que destacar que la gestión de las pesquerías europeas avanza hacia enfo-ques adaptativos y a largo plazo que tienen en cuenta un amplio abanico de cues-tiones ecológicas e implican a múltiples grupos de interés (Gislason, 2006). A nivel global, la declaración de Johannesburgo (WSSD, 2002), asumida ampliamente por muchos gobiernos y organizaciones, conlleva un enfoque hacia objetivos relaciona-dos con la sostenibilidad y el rendimiento a largo plazo y el mantenimiento de un ecosistema saludable, fijando para 2015 el objetivo de llevar todas las pesquerías al rendimiento máximo sostenible y animando a los EMs a aplicar el enfoque ecosisté-mico de gestión para 2010 (como se ha señalado en los apartados anteriores dedica-dos a la DEME y PME). En este contexto, los científicos deben jugar un papel más complejo, superando la actual situación de ser meros provisores del conocimiento objetivo en que se basan las decisiones de los gestores. Los procedimientos operacio-nales de gestión desarrollados de manera cooperativa, y que usan marcos de evalua-ción de estrategias alternativas, facilitan la estructuración de las negociaciones entre las partes interesadas y las hacen fiables gracias al empleo del conocimiento científi-co apropiado y a la incertidumbre asociada al mismo.

La actual reforma de la PPC trata de avanzar en esta dirección y construir los funda-mentos de un sistema más eficiente e integrado, con objetivos y toma de decisiones compartidas, una base de conocimiento adecuado, y niveles satisfactorios de cum-plimiento de las reglas de juego.


10.3.2. Gestión ecosistémica: la integración de la evaluación del estado

Principios de la gestión ecosistémica

Mientras que la DMA evalúa cada elemento biológico y los elementos físico-quími-cos por separado y luego los integra en una única evaluación del estado ecológico (véase Borja et al., 2004a, Borja, 2005), bajo el principio “uno fuera, todos fuera” (es decir que el estado viene determinado por el peor valor de los elementos biológi-cos), la DEME (y en parte la PME, según se ha visto) busca realizar una evaluación del medio y una gestión que se apoyen en el principio de la gestión integrada o de la gestión ecosistémica (ecosistema based approach)(Browman et al., 2004; Nicholson y Jennings, 2004; Rudd, 2004; FAO, 2005). La gestión ecosistémica puede definirse de la manera siguiente: la gestión integrada comprensiva de las actividades humanas, basada en el mejor conocimiento científico disponible sobre los ecosistemas y su di-námica, con objeto de identificar y actuar sobre las influencias críticas para la salud de los ecosistemas marinos, alcanzando de este modo un uso sostenible de sus bie-nes y servicios y un mantenimiento de la integridad de los ecosistemas.

En la figura 10.2 puede observarse cómo los componentes de un ecosistema son múltiples, interviniendo factores bióticos (especies de fauna y flora, y de diferentes hábitats) y abióticos (aspectos geológicos, oceanográficos, etc.), pero también fac-tores externos, como el clima, o las actividades humanas (en este caso, la pesca, pero puede considerarse cualquier otro) e incluso aspectos socio-económicos e institucio-nales. Es decir, que una buena gestión ecosistémica debería contar con todos estos factores para hacer una evaluación integral.

Así pues, la gestión ecosistémica deberá seguir ciertos principios:

La gestión debe basarse en una visión compartida (participación usuarios, po-•líticos, científicos, etc.).

La planificación y la gestión deben ser integradas, adaptativas, soportadas por •objetivos precisos y establecidas a largo plazo.

La extensión geográfica de la gestión debe reflejar las características ecológicas.•

Los objetivos de gestión han de ser coherentes con el desarrollo sostenible.•

Los principios de gestión deben basarse en los principios de precaución, de pre-•vención y de que “el que contamina, paga”, aplicando las mejores tecnologías disponibles y las mejores prácticas ambientales.

La gestión debe sustentarse en programas de vigilancia ambiental, implementa-•ción y determinación del estado, basados en el conocimiento científico.


Estos principios son de aplicación a todas las ecoregiones, si bien la gestión puede darse a nivel de cada una de ellas. De esta manera, los objetivos de cada ecoregión, definidos a partir de los objetivos estratégicos, se fijarán en los aspectos sociales (que definirán las actividades humanas y las políticas socio-económicas más relevantes que pueden producir presiones o amenazas considerables sobre el ecosistema) y en los aspectos científicos (que servirán para evaluar el estado del ecosistema y, junto a las políticas ecológicas más relevantes, proporcionarán las propiedades ecológicas de mayor interés del ecosistema) (véase la figura 10.3).

Para cada objetivo del ecosistema se podrá definir una serie de objetivos operacio-nales (por ejemplo, reducir la contaminación en una especie de pez o molusco de-terminada, aumentar las zonas protegidas, eliminar los vertidos de sustancias con-taminantes, etc.). Cada uno de estos objetivos operacionales, como ya se mencionó antes, necesitará contar con sus propios indicadores, objetivos de calidad y lími-tes, los cuales deberán ser controlados mediante redes de monitoreo, que ayuda-rán a definir cada vez mejor el estado ambiental de las ecoregiones (véase la figu-ra 10.3).

Los pasos a dar para ejecutar una buena gestión ecosistémica podrían sintetizarse en:

Figura 10.2. Diagrama simplificado de los componentes de un ecosistema (modificado y adaptado de FAO (2003a, b))


Determinar el alcance de la situación actual (cómo están nuestros mares •hoy).

Contrastar esta situación con la visión (cómo de lejos estamos de alcanzar el •buen estado en 2021).

Identificar las propiedades más importantes de los ecosistemas (qué es lo más •relevante en cuanto a funciones y estructura) y las amenazas o presiones que sufren.

Establecer los objetivos ecológicos que logren revertir una situación de dete-•rioro.

Determinar los objetivos operacionales, los indicadores y los puntos de referen-•cia que permitan observar la evolución y la consecución de los objetivos mar-cados.

Desarrollar herramientas apropiadas de gestión, centradas en la evaluación in-•tegral y la gestión por ecosistemas.

Periódicamente actualizar los datos a partir de los puntos anteriores, de ma-•nera que se vaya perfeccionando el conocimiento y la determinación del es-tado.

Figura 10.3. Definición de objetivos e indicadores a nivel de cada ecoregión

Fuente: elaboración propia


Objetivos e indicadores para una gestión ecosistémica

Los objetivos, a escala de la ecoregión, han de cumplir con una serie de propiedades, que en inglés se califican de SMART: deben ser eSpecíficos para lo que se quiere al-canzar, Medibles (objetivos cuantitativos), Alcanzables (especialmente, en el tiem-po que requiere la Directiva), Realistas (para ello es necesario un buen conocimien-to del medio) y circunscritos en el Tiempo (no se deben dilatar).

El proceso de identificación y selección de estos objetivos debe ser incluyente (es decir, dando la palabra a los agentes sociales, usuarios, científicos y gestores) y por consultas, estableciéndose grupos de objetivos que pueden variar de una ecoregión a otra, pero siempre dirigidos a superar el objetivo global de la DEME.

Como ya se ha dicho, los indicadores son necesarios a la hora de establecer el pro-greso para alcanzar los objetivos operacionales y, posteriormente, los objetivos eco-lógicos, los objetivos estratégicos y la visión. Según el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES), las propiedades de los buenos indicadores son las si-guientes:

Deben ser fácilmente medibles, con un error bajo (hay que huir de análisis o •medidas complejas y caras, cuando sea posible).

Deben ser ajustados en coste (hay que recordar que existen muchos elementos •que analizar y una gran superficie marina para monitorear).

Deben ser concretos (adaptados al objetivo) y con series largas de datos (que •facilitan la interpretación y el seguimiento).

Deben ser interpretables fácilmente por investigadores, usuarios y políticos •(que no muevan a interpretaciones diferentes).

Deben estar basados en teorías científicas bien contrastadas.•

Deben ser sensibles a los cambios introducidos por el hombre y más insensi-•bles a los cambios naturales (cambios intra e interanuales).

Deben ser específicos para los objetivos marcados.•

Para apoyar a la gestión, los indicadores deben tener asociadas condiciones de refe-rencia. Estas condiciones son los valores o tendencias de un indicador que resultan consistentes con alcanzar los objetivos operacionales específicos que se han marca-do. Así, continuando con el ejemplo que habíamos puesto antes, para una concen-tración de cadmio en un molusco, las direcciones de referencia son las que llevan a estar por debajo del objetivo de calidad marcado. De esta forma, se considera-ría un “buen estado” cuando los impactos humanos son reversibles y todos los ob-jetivos para los indicadores pueden alcanzarse (las concentraciones de cadmio es-tán por debajo de los objetivos de calidad); un “estado aceptable” cuando todas las


concentraciones están entre los objetivos de calidad y el límite de precaución (el que puede causar efectos nocivos en la biota); y un “mal estado” cuando se supera cual-quier límite de precaución.

Junto con la implementación de la gestión ecosistémica hay que estudiar las interac-ciones y efectos acumulativos de los usos múltiples que tienen los ecosistemas mari-nos (por ejemplo, pesca, acuicultura, transporte, baño, extracción de recursos no re-novables, etc.). A su vez, estos usos (presiones) producen unos impactos múltiples, con características e intensidad diferentes, que es preciso evaluar y delimitar. En esta tarea, los instrumentos múltiples de gestión de usos existentes pueden representar un obstáculo para la gestión integrada, por lo que es de esperar que el desarrollo de-finitivo de la DEME ayude a clarificar las competencias y la manera de coordinar-se y trabajar en el futuro.

En realidad, con la implementación de la gestión ecosistémica todas las actividades sectoriales mencionadas deben estar integradas, pero también lo debe estar el con-sejo científico (por ejemplo, en el caso de la pesca, no debe estar basado en especies individuales, sino en el ecosistema en su totalidad). En este sentido, la ciencia debe jugar un papel esencial, desarrollando indicadores y herramientas de gestión. Los métodos implementados deben medir y evaluar los impactos combinados de múlti-ples actividades y servir para múltiples metas (como reservas marinas para mantener la biodiversidad y conservar las pesquerías).

Esta gestión se apoya en los principios de FAO (2003a, b), que implican no consentir que los recursos naturales disminuyan por debajo de su nivel de productividad máxi-ma. En este caso, la ordenación pesquera tiene como objetivo limitar el efecto de esta actividad sobre el ecosistema en la medida de lo posible, manteniendo la relación eco-lógica entre las especies capturadas y las especies dependientes y asociadas. Las medi-das de ordenación deben ser compatibles en toda la zona de distribución del recurso (más allá de las jurisdicciones y de los planes de ordenación), aplicando el principio de precaución, ya que los conocimientos de los ecosistemas suelen resultar incompletos.

La base del conocimiento necesaria para la gestión de las pesquerías incluye infor-mación biológica sobre las poblaciones de peces explotadas, información económica sobre las pesquerías, información ecológica sobre el funcionamiento del ecosistema y las influencias en el mismo de los cambios naturales y las actividades antropogéni-cas, e información sociopolítica sobre los requerimientos para un gobierno efectivo de las pesquerías (Motos y Wilson, 2006).

En el sistema actual, este conocimiento es opaco para pescadores y demás grupos de interés, lo que deteriora la fiabilidad del sistema, debilita la legitimidad del consejo científico de gestión y el sistema de gestión en general, y agudiza el problema de in-cumplimiento de las normas de gestión, redundando negativamente sobre la calidad de la información básica para la generación del conocimiento.


Un sistema más desarrollado debe enfocar la gestión hacia la sostenibilidad a largo plazo, y tener en cuenta la incertidumbre inherente a la dinámica de los stocks y los ecosistemas pesqueros, tal vez la mayor debilidad del consejo científico de gestión actual y la mayor causa de deterioro de las poblaciones explotadas, junto con el ex-ceso de capacidad. Además, debería asegurar la participación de los grupos de in-terés en el establecimiento de los objetivos y estrategias de gestión. Por supuesto, esto acarreará conflictos creados por los distintos intereses de los participantes, pero el proceso se hará más transparente y ganará en legitimidad. Desde el punto de vis-ta de la ciencia, un sistema con mayor entrada de información llevará a enfrentarse a nuevas complejidades.

Retos que plantea una política para los mares europeos

Tanto la DEME como la PME (y de manera complementaria la DMA) suponen que, por vez primera, va a existir una política ambiental marina común para toda Euro-pa (Borja, 2005, 2006). Además, dicha política se fundamentará en el principio de la protección de los ecosistemas y su funcionalidad, sin olvidar la sostenibilidad de los usos del medio. Esto supone cambiar la mentalidad de los usuarios, los gestores, los científicos y la sociedad en general, que ya no deben ver el océano como un lu-gar al que se puede verter de todo (vertidos sólidos y líquidos, urbanos e industria-les, etc.) o del que se puede extraer todo (pesca, agregados marinos, petróleo, ener-gía, etc.) sin que esto tenga consecuencias para los ecosistemas o para la capacidad de reciclaje del medio marino.

Es evidente que esto requiere de nuevas actitudes, que posiblemente deban conse-guirse a través de una concienciación de la ciudadanía y de una mejor formación am-biental de la sociedad, haciendo entender que el mar tiene sus propias limitaciones y que la sostenibilidad de sus ecosistemas requiere del concurso de todos los agen-tes y actores que tengan relación con él. Este cambio de mentalidad a gran escala posiblemente será uno de los mayores retos a los que habrá que enfrentarse a nivel europeo.

Otro reto que habrá que encarar será el desarrollo de herramientas nuevas para de-terminar el estado ambiental, basadas en un enfoque ecosistémico. Esta terminolo-gía, que parece un poco oscura, deberá utilizar la experiencia acumulada en el desa-rrollo de la DMA, muchas de cuyas metodologías posiblemente sean de aplicación. Las bases que deben regir en este desarrollo tienen que ser científicas, pero se ten-drán en cuenta las opiniones de los usuarios y la necesidad de establecer metodolo-gías flexibles que se vayan adaptando al conocimiento progresivo del medio, que se obtendrá sin duda con la aplicación de la DEME.

Este conocimiento surgirá del desarrollo de sistemas comunes de vigilancia ambien-tal, que habrá que implementar, complementando lo ya existente o poniendo en


marcha iniciativas nuevas de conocimiento del medio marino. Sin duda, el desarro-llo de sistemas de monitoreo a nivel de toda Europa constituye un gran reto econó-mico y científico.

A nivel de cada ecoregión se deberán identificar indicadores comunes para deter-minar el estado ambiental y hacer su seguimiento, lo que implicará un trabajo con-junto de varios países en cada ecoregión, rompiendo la tendencia a realizar eva-luaciones separadas por país. Esto significa que habrá que ponerse de acuerdo y consensuar las características de los indicadores, para así desarrollar y proponer ob-jetivos ambientales y límites específicos comunes, lo cual tendrá que hacerse de ma-nera conjunta.

Por último, hay muchas cosas que desconocemos para poder llevar adelante una ges-tión ecosistémica (aunque existen algunos ejemplos de esta gestión aplicada a pes-querías en lugares como Australia). De ahí que la conveniencia de proponer pro-gramas de investigación coherentes y coordinados, a escala europea (o al menos a escala de las ecorregiones), donde se aborden todos los puntos oscuros que faltan por desarrollar y que supondrán ponernos al nivel de otros países del mundo que llevan ya unos años aplicando medidas de gestión integradas, basadas en los eco-sistemas.

¿Cómo conjugar la DEME y la PME?

Como se deduce de lo anteriormente expuesto, la DEME y la PME son práctica-mente similares. ¿Cómo pueden entonces conjugarse? En general, en todas las po-líticas europeas relacionadas con el medioambiente se ha tratado el tema de los tres pilares de la sostenibilidad: el medioambiental, el económico y la sociedad. Lo que se pretende hacer es que la DEME cubra los aspectos medioambientales y sociales, mientras que la PME se centre más en los aspectos económicos (siendo la parte so-cial la charnela de unión con la DEME).

A pesar de ello, algunos investigadores consideran que los tres pilares mencionados no satisfacen todos los aspectos de la sostenibilidad, por lo que se comenzó a hablar de los “6 principios” para una gestión ambiental exitosa, donde las soluciones fue-ran (McLusky y Elliott, 2004): ambientalmente sostenibles, económicamente via-bles, tecnológicamente factibles, socialmente aceptables (o al menos tolerables), ad-ministrativamente alcanzables, y legislativamente permisibles.

Sin embargo, recientemente, parece que se le va a añadir un séptimo principio, que indica que la gestión ambiental exitosa debe ser políticamente oportuna si se de-sea un resultado feliz (Mike Elliott, com. pers.). Posiblemente, todos los principios nombrados deberán cumplirse si lo que se espera es alcanzar un buen estado am-biental en los mares europeos para 2021.


10.3.3. El cambio climático y el medio ambiente marino

Según el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC) (www.ipcc.ch) el “cambio climático” se refiere a una variación estadísticamente significativa, bien sea en el estado medio del clima o en su variabilidad, y persistente durante un perío-do extendido (normalmente décadas o más). Es decir, que hay que distinguir bien entre lo que son procesos meteorológicos o situaciones puntuales, y un cambio a largo plazo. Por ejemplo, el hecho de que un invierno haya sido muy frío o un ve-rano muy caluroso, no indica que haya un cambio climático, lo que cuenta son pau-tas repetidas a largo plazo. En este sentido, la meteorología y la climatología serían materias análogas al periodismo y a la historia: los primeros estudian sucesos a cor-to plazo y los segundos, a largo plazo.

El cambio climático puede ser debido a procesos internos naturales, a factores ex-ternos (cambios a muy largo plazo en la órbita de la Tierra alrededor del sol, cam-bios en la energía que sale del sol, partículas volcánicas introducidas en la estratosfe-ra, etc.) o a cambios antropogénicos persistentes en la composición de la atmósfera (cambios en la composición de los gases de efecto invernadero, introducción de pe-queñas partículas, etc.).

Desde que en 1979 la Organización Meteorológica Mundial (OMM) organizara la Conferencia Mundial del clima, la percepción que los científicos y la sociedad tienen sobre el cambio climático y sus consecuencias ha ido cambiando. Así, aunque en di-cha Conferencia ya se advertía de la posible influencia humana en el clima, no siem-pre se le ha otorgado la debida relevancia. En 1988, la OMM decidió crear el IPCC con tres grupos de trabajo: i) uno, para recopilar información científica sobre cam-bio climático; ii) un segundo, que estudia los impactos ambientales y socioeconómi-cos del cambio; iii) el último, que formula estrategias y respuestas.

Los informes sucesivos del IPCC muestran la evolución en la concienciación del pro-blema que se mencionaba antes. Así, en 1990, en el primer informe, se decía que “la dimensión del calentamiento en el último siglo es consistente con las predicciones de los modelos de clima, pero puede en gran medida deberse a la variabilidad na-tural”. Luego, en 1995, el segundo informe reconoce que “la tendencia de calenta-miento observada no parece ser de origen enteramente natural, el balance de las evi-dencias sugieren que hay una discernible influencia humana en el clima global”. En el tercer informe de 2001 se afirma que “gran parte del calentamiento observado en los últimos 50 años parece que se ha debido al incremento de las concentraciones de los gases de efecto invernadero”. Finalmente, en el informe de 2007 se asegura que “el calentamiento del sistema climático es inequívoco, y es evidente de las observa-ciones del incremento global de temperaturas medias del aire y del océano, del des-hielo y del incremento del nivel del mar”.


“Todo indica que el cambio climático está teniendo lugar aquí y ahora. Aunque pue-den producirse variaciones climáticas de forma natural, es evidente que la actividad humana está aumentando la concentración de gases de efecto invernadero en la at-mósfera”. Así comienza el VI Programa de acción de la Comunidad Europea en ma-teria de Medio de Ambiente, denominado “Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos”, aprobado por el Parlamento Europeo para el período 2001-2010.

La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) concluyó, en un informe publi-cado en 2004-08-17, que el cambio climático se puede observar ya en Europa en forma de tormentas, inundaciones, sequías y otras “condiciones meteorológicas ex-tremas cada vez más frecuentes y económicamente gravosas”. De hecho, la media anual de estos desastres se duplicó en los años noventa. Señala que el calentamien-to ha sido mayor en la península Ibérica y Rusia occidental, y que a esta tendencia se unirán países como Italia y Grecia, con el consiguiente incremento de sequías, in-cendios forestales, olas de calor y riesgos para la salud. Dicho informe, también se-ñala una reducción en la población de especies vegetales como consecuencia del ca-lentamiento.

En el caso de España, la Universidad de Castilla-La Mancha (Moreno Rodríguez et al., 2005) coordinó y elaboró un informe para el Ministerio de Medio Ambiente (www.mma.es/oecc), en el que participaron multitud de investigadores españoles, sobre la evaluación preliminar de los impactos por efecto del cambio climático (Pro-yecto ECCE), tanto a nivel terrestre como marino. Para las predicciones de lo que podría suceder se contó con los escenarios dibujados por el IPCC y con simulacio-nes específicas para la península Ibérica, realizadas por los investigadores de la Uni-versidad de Castilla-La Mancha, con el profesor Manuel de Castro a la cabeza.

Según estas proyecciones se prevén los siguientes cambios en la península:

Una tendencia progresiva al incremento de las temperaturas medias a lo largo •del siglo (en el peor de los casos hasta 7 ºC para final de siglo).

Una tendencia a un calentamiento más acusado en el escenario con emisiones •más altas.

Los aumentos de temperatura media serán significativamente mayores en los •meses de verano que en los de invierno.

El calentamiento en verano será superior en las zonas del interior que en las •costeras o en las islas (por ejemplo, en los próximos 40 años sería de 1 ºC en invierno y de 2 ºC en verano, en el Cantábrico, aunque para final de siglo po-drían ser de 4º y 7 ºC, respectivamente).

Una tendencia generalizada a una menor precipitación acumulada anual. •

Una mayor amplitud y frecuencia de anomalías térmicas mensuales. •


Una mayor frecuencia de días con temperaturas máximas extremas, especial-•mente en verano.

Para el último tercio del siglo, la mayor reducción de precipitación se proyecta •en los meses de primavera.

Un aumento de precipitación en el oeste de la península en invierno y en el no-•reste en otoño.

Los cambios de precipitación tenderán a ser más significativos en el escenario •de emisiones más elevadas.

A partir de estas predicciones, realizadas basándose en modelos, hay diversos escena-rios esperables para el medio marino. Así, es esperable un ascenso del Nivel Medio del Mar (NMM), que, según distintas proyecciones, podría variar entre 10 y 68 cm de ascenso para final de siglo. Según muchos expertos, para finales de siglo es razo-nable esperar un aumento de 50 cm en el NMM, siendo 1 m de elevación el esce-nario más pesimista. Junto a ello también es esperable un incremento del oleaje, así como un cambio en su dirección.

Ante una subida generalizada del NMM, las zonas marinas más vulnerables serían los humedales estuáricos y las playas confinadas o rigidizadas, bien por acción antrópi-ca (al poner barreras al transporte de arena), o bien de forma natural (aquellas que se apoyan en acantilados). Esto provocaría la pérdida de un número cuantioso de playas en el Cantábrico, según Rivas y Cendrero (1995), modificado en Moreno Rodríguez et al. (2005). Según estos autores, hasta 22 km de playas (el 30% del total) desapare-cerían en las provincias del País Vasco y Cantabria, en caso de una subida de 0,5 m del nivel del mar, y eso sin tener en cuenta la mayor erosión generada por el oleaje en au-mento. Es evidente que esto representa un impacto importante, en términos de usos de la costa, turísticos y socio-económicos, ya que muchas de estas playas son un gran foco de atracción. Además, el aumento del nivel del mar afectará gravemente a algunos ecosistemas, como el delta del Ebro, las marismas de Doñana, el mar Menor, etc.

Estos efectos físicos (incremento de temperatura, cambios en el nivel de mar, etc.) ten-drán una traslación a los ecosistemas costeros, tal y como prevén Anadón et al. (2005). De esta manera, los efectos del cambio climático diferirán para ecosistemas de aflora-miento o de zonas estratificadas, así como de zonas costeras u oceánicas. En general, se espera una reducción de la productividad marina, dadas las características templa-das del mar en el que nos encontramos. Los cambios afectarán a numerosos grupos de organismos, desde fitoplancton y zooplancton a bentos, peces y algas, produciéndose cambios en las redes tróficas marinas, que dañarán tanto a las especies recurso (sobre todo en su fase larvaria y en el reclutamiento) como al resto de especies.

A partir de estas predicciones, cada vez se están recogiendo más evidencias, en publi-caciones científicas, mostrando los efectos del cambio climático en el Mediterráneo


y el Atlántico. Algunos de estos trabajos son a nivel de toda Europa (Philippart, 2007), mientras que otros estudian mares regionales (por ejemplo, Vargas et al. (2008) en el Mediterráneo español, o MCCIP (2008) en Gran Bretaña. Así, sabe-mos que en el Mediterráneo hubo un decremento de temperatura del aire y del agua del mar entre 1948 y mediados de los setenta, incrementándose posteriormente. Igualmente, según Vargas et al. (2008), entre 1948 y 2005 el rango de incremen-to osciló entre 0,12 °C y 0,5 °C. En profundidades intermedias (200-600 m) el in-cremento fue entre 0,05 °C y 0,2 °C, con un incremento de salinidad de 0,03-0,09, mientras que en aguas profundas (1 000-2 000 m) la temperatura se incrementó en 0,03-0,1 °C y la salinidad 0,05-0,06.

Entre 1950 y 1990 el nivel del mar Mediterráneo descendió debido a presiones atmosféricas anómalas, para incrementarse posteriormente a un ritmo de 2,5 a 10 mm/año. En el Atlántico español el incremento del nivel del mar en el perío-do 1945-2001 ha sido de 10-15 cm. Por su parte, el incremento de temperatura ha ido en paralelo a la del resto del Atlántico, especialmente a partir de los años se-tenta, cuando se observa una subida de un grado en la temperatura media anual en San Sebastián, si bien los rangos de los valores máximos son muy superiores, con un máximo en 2006 (figura 10.4). Este máximo es similar a los que se dieron a fi-nales de los años cuarenta.

Figura 10.4. Temperatura media anual del agua del mar, en superficie, en el Aquarium de San Sebastián, entre 1947 y 2007

Fuente: elaboración propia, con datos cedidos por la Sociedad de Oceanografía de Gipuzkoa.


También en Gran Bretaña el año 2006 fue el segundo año más cálido desde que se tienen registros (1870), encontrando que 7 de los 10 años más cálidos aparecen en la última década (MCCIP, 2008). Estos cambios en las temperaturas se han asocia-do a cambios en la abundancia de plancton y en su distribución geográfica, lo que se ha traducido en una reducción de alimento para los peces (MCCIP, 2008).

Recientemente, en Gran Bretaña (www.mba.ac.uk/marclim) se ha observado que en las comunidades intermareales se están sucediendo, desde los años ochenta, cam-bios significativos en la abundancia y distribución en el límite norte de las especies características de aguas cálidas. Entre 2001 y 2005 un cierto número de estas es-pecies ha incrementado su rango hacia el norte de Escocia y el canal de La Man-cha (por ejemplo, el alga Bifurcaria bifurcata, que en los últimos 5 años ha migra-do 150 km desde su límite anterior). Por el contrario, las especies de aguas frías han retrocedido hacia el norte, como el cirrípedo Balanus balanoides o el alga Ala-ria esculentus. Cambios similares se dan también en el Mediterráneo entre los años sesenta y el año 2000 (Labrune et al., 2007). Por ejemplo, hay un aumento del po-liqueto Ditrupa arietina en las comunidades de Spisula subtruncata y Nephtys hom-bergii, mientras que hay una disminución de los poliquetos Scoloplos armiger y No-tomastus latericeus.

Philippart (2007) recoge evidencias de grandes mortalidades de 28 especies en el Mediterráneo en 1999, cuando tuvo lugar en verano una anomalía térmica posi-tiva, combinada con un incremento en la capa de mezcla hasta los 40 m de pro-fundidad. El área impactada se extendía desde Francia a Italia, incluyendo Córce-ga. Entre las especies más impactadas estaban las esponjas y las gorgonias, como Paramuricea clavata, Eunicella singularis, Lophogorgia ceratophyta, y Eunicella ca-volini.

Por otro lado, Occhipinti-Ambrogi (2007) ha descrito los efectos del cambio climá-tico sobre las especies invasoras, subrayando la importancia de la presión del pro-págalo y del desarrollo durante el curso de una invasión. El cambio climático pue-de actuar de manera directa sobre los individuos y poblaciones, o indirectamente a través de la distribución de las especies, la diversidad o la producción. El cambio en el clima puede afectar a los mecanismos de dispersión local y a la competencia entre las especies autóctonas e invasoras.

Según las conclusiones del estudio de Philippart (2007), el incremento de tempera-tura del agua del mar es esperable que afecte más a los mares del norte que del sur. Los impactos en los ecosistemas marinos se espera que sean mayores en mares ce-rrados (Mediterráneo, Adriático, Báltico) que en los abiertos (Atlántico). Los mo-vimientos de especies hacia el norte se supone que serán mayores en el sur (costas ibéricas) que en el norte (Noruega), y en mares abiertos más que en cerrados. Los cambios en la composición de especies de las comunidades serán más fuertes en el norte que en el sur y en especies endémicas.


10.4. Implicación del sector privado en la I+D marítima

10.4.1. El papel de los puertos en la I+D marítima

Los puertos han jugado y deben seguir jugando un papel destacado en la investi-gación marina. Un factor importante lo constituye su apoyo a lo que significa la oceanografía operacional, a través del mantenimiento y apoyo a estaciones océa-no-meteorológicas, que permitan obtener datos diversos (mareas, oleaje, corrien-tes, vientos, temperatura, salinidad, etc.). Estos datos son esenciales no sólo para el funcionamiento del propio puerto, que podría operar con niveles de seguridad cre-cientes (incluyendo el uso de modelos predictivos y de apoyo, en caso de accidentes de barcos en ruta de aproximación o dentro del propio puerto), sino también como apoyo a los estudios de cambio climático. Finalmente, estos estudios también redun-darán en beneficio de los propios puertos, puesto que podrán tomar decisiones de una manera más adecuada, a la vista de los datos disponibles.

Por otro lado, los puertos deben ser conscientes de la necesidad de identificar los as-pectos ambientales más relevantes que les afectan (Darbra et al., 2005), con objeto de efectuar una adecuada gestión ambiental (Darbra et al., 2004). En este sentido, la identificación de indicadores de sostenibilidad portuaria resulta esencial (Peris-Mo-ra et al., 2005). Una parte de estos factores ambientales vienen de la propia morfo-logía del puerto, que puede hacer que la calidad del medio se vea empeorada. Por ello, un monitoreo adecuado servirá para identificar problemas (por ejemplo, con-centraciones anormales de metales, TBTs, etc.) y tratar de corregirlo mediante ac-tuaciones medioambientales. Otros problemas pueden estar ligados a tasas de se-dimentación elevadas, que obliguen a dragados excesivamente continuados, con lo que puede conllevar de gestión de dragados de sedimentos contaminados. Una bue-na gestión, junto con determinadas obras de mejora, permitiría la minimización de estos problemas. Los puertos pueden y deben intervenir en los procesos de elabora-ción de protocolos de gestión de dragado, los cuales tendrán presentes los modelos más modernos de integración de técnicas diversas (evaluación química, ecotoxico-lógica y biológica), de manera que se reduzcan los daños al medio en las activida-des de la vida portuaria.

La DMA abre asimismo un campo a la colaboración de los puertos en la definición del buen potencial ecológico que deben alcanzar las masas de agua muy modifica-das (Borja y Elliott, 2007). Desde siempre los puertos han servido además como la-boratorios vivos donde experimentar cómo responden las diferentes especies ante las presiones humanas (cambios en la morfología de la costa, incremento de la sedi-mentación, contaminación en sedimentos, bajas tasas de renovación y oxigenación, etc.). Esto sirve, en la DMA, para contrastar la sensibilidad de muchas especies en


relación con los métodos utilizados en la determinación del estado biológico. Ade-más, el estudio de procesos que se producen en estos lugares (por ejemplo, inter-cambio de contaminantes entre la columna de agua, el sedimento y los seres vivos; procesos de óxido-reducción, etc.) permite aumentar el conocimiento de los ecosis-temas sometidos a estrés.

En el Libro azul de la PME se habla de la reducción de la contaminación acuática, pero también atmosférica, desde los barcos, con iniciativas, como la del proyecto “Clean Ship” (buques limpios), que pueden ampliar el conocimiento y desarrollar tecnologías de vanguardia para la reducción de la contaminación atmosférica causada por las emisiones de los buques, así como incrementar su eficiencia operativa (me-diante la mejora de la forma del casco, el diseño de motores, etc.) o el uso de com-bustibles alternativos. Paralelamente a la intervención comunitaria e internacional, las partes interesadas, a través de iniciativas propias, pueden contribuir de modo sig-nificativo a estos avances. El Libro azul también recoge la necesidad de profundizar en el turismo sostenible, donde intervienen los puertos a través de aspectos como los cruceros, puertos deportivos, etc.

Sin duda, los puertos deben jugar un papel líder en aspectos de ingeniería marítima, incluyendo diseños ecoeficientes, que tiendan cada vez más a minimizar los impac-tos en el medio marino, garantizando la seguridad portuaria y de tráfico marítimo. Para ello, el papel de las grandes infraestructuras de investigación, como los canales de pruebas, deben desarrollar más sinergias entre los centros de investigación, los puertos y los agentes sociales.

Enlazando con la sección siguiente, los puertos han de asumir un papel protagonis-ta en la captación de energías del mar. Así, los espigones pueden servir para la ins-talación de molinos de viento (como los instalados en el puerto de Bilbao), mien-tras que las nuevas obras pueden albergar captadores de energía de las olas (como el nuevo dique de Mutriku, en Guipúzcoa) o de mareas.

10.4.2. El mar como fuente de energía

El crecimiento de la demanda mundial de energía, unido al problema del cambio cli-mático (acelerado por la quema de combustibles fósiles) y a los impactos generados en el medio terrestre por las fuentes tanto tradicionales como renovables de ener-gía, ha hecho que se busquen en el mar posibles fuentes de energía. Las posibilida-des que se abren son muy grandes e incluyen fuentes como la eólica, la del oleaje, las mareas, las corrientes marinas, y los gradientes térmicos y salinos.

Los grados de desarrollo tecnológico de aprovechamiento de estas energías son muy diferentes, y no todos los lugares pueden ser utilizados para su explotación. Por ejemplo, la conversión de energía del oleaje requiere un promedio anual de altura de


ola alto, junto a un grado de exposición al oleaje elevado para hacerlo rentable. Las mareas requieren de lugares semicerrados con elevados coeficientes de marea, mien-tras que los gradientes térmicos requieren de “saltos” de temperatura superiores a 20 °C, lo que no ocurre en muchos lugares.

Cualquiera de los métodos arriba indicados tiene sus factores positivos y sus im-pactos negativos sobre el medio (Gill, 2005; Petersen y Malm, 2006). El hecho de considerar que una energía es limpia, porque no genera gases de efecto invernadero, no significa que esté exenta de impactos sobre el medio (véase OSPAR, 2004). Sin embargo, la instalación de granjas de energía eólica o de aprovechamiento del olea-je, presenta oportunidades de investigación que deben ser tenidas en cuenta (véase OSPAR, 2004). Entre las necesidades de investigación se podrían citar:

Disponer de más datos de hábitats, especies y poblaciones de los lugares don-•de se pretendan instalar estas granjas. Esto debe incluir la distribución de las es-pecies a lo largo del año, incluyendo desde el plancton y el bentos, a los peces, aves y mamíferos marinos, prediciendo las áreas que puedan ser sensibles.

Datos sobre migraciones y rutas de aves, mamíferos y peces que puedan verse •interferidas por estas infraestructuras

Investigación de sensibilidad de las diferentes especies, incluyendo la dinámi-•ca, ecología y abundancia, así como su comportamiento ante las infraestructu-ras (turbinas, boyas, etc.).

Información sobre la sensibilidad de peces y mamíferos a los ruidos submarinos •(por ejemplo, de la actividad en sí, de turbinas, de compresores, etc.).

Investigación de los impactos producidos por cambios en sustratos, emisiones •electromagnéticas, incrementos en la temperatura del sedimento, reducción de oleaje tras el paso por la granja y su influencia en especies y comunidades, etc. (Gill (2005) para una revisión).

Determinación de la resiliencia de las áreas, hábitats y especies a los cambios •introducidos.

Desarrollo de modelos hidrodinámicos para predecir a escala local y regional, •así como las sinergias y acumulaciones entre varias instalaciones, los cambios producidos en las corrientes y dinámica sedimentaria.

Desarrollo de modelos biológicos predictivos y de riesgo biológico.•

Determinación de las huellas física y ecológica creadas por instalaciones sim-•ples, granjas, grupos de granjas, etc., incluyendo los efectos acumulados so-bre los diferentes compartimientos del ecosistema. Por ejemplo, algunas gran-jas grandes pueden tener huellas de impacto extendidas a 20-50 km2 (Gill, 2005).


Desarrollo de indicadores cuantitativos de cambio, junto a niveles aceptables de •cambio biológico, y valores umbral.

Aplicación del modelo ecosistémico de gestión, teniendo en cuenta considera-•ciones ecológicas, legales, ambientales y sociales (Santora et al., 2004).

Desarrollo de métodos de mitigación de impactos y estudio de compatibilidad •de usos, por ejemplo, entre aprovechamiento de energía y pesquerías (Fayram y de Risi, 2007) o acuicultura (Buck et al., 2004).

10.4.3. Las nuevas tecnologías en la I+D marina

Los recursos con los que cuenta la ciencia y la tecnología marinas en España han sido recogidos en una obra relativamente reciente (Duarte et al., 2006). Según estos autores, dichas ciencias y tecnologías son un ejemplo paradigmático del rápido pro-greso de la investigación científica en España a lo largo de las tres últimas décadas, al haber experimentado un notable avance en recursos humanos y materiales y en su papel en el contexto internacional. Este progreso resultó de la concurrencia de un número de acciones importantes, entre ellas, el crecimiento de la inversión pública en I+D y de las universidades como principal actor en la I+D española, incluyen-do cinco facultades que ofrecen currículos de Ciencias del mar, así como de nuestra adhesión a la Unión Europea, incluyendo la participación en los Programas marco de I+D y una generosa ayuda financiera para la construcción de infraestructuras de investigación, incluyendo buques oceanográficos.

Sin embargo, Duarte et al. (2006) también reseñan que la catástrofe del Prestige dejó en evidencia la rápida pérdida de capacidades de la comunidad científica española, como resultado de su fragmentación, la disolución de grandes consorcios de inves-tigación, la pérdida de los marcos cooperativos existentes y la merma de acceso a grandes instalaciones, como buques oceanográficos. Aunque se implementaron va-rias respuestas, los problemas expuestos por la catástrofe del Prestige persisten y en gran medida han aumentado, generando una percepción de crisis y pesimismo entre los investigadores marinos españoles. Mientras que los diferentes actores en ciencias y tecnologías marinas en España son conscientes de esta situación, la fragmentación de esfuerzos, la falta de coordinación interna de la comunidad científica y la pérdi-da de visibilidad de las ciencias y tecnologías marinas en el sistema español de I+D, han impedido que se adopten medidas efectivas.

A pesar de todo, las oportunidades que las nuevas directivas europeas ofrecen para las ciencias y tecnologías marinas no son desdeñables y pueden ayudar a la comuni-dad científica española a desarrollar sus potencialidades. Por ejemplo, Minster y Con-nolly (2006) realizan un estudio sobre las perspectivas de las tecnologías marinas en Europa, que pueden ayudarnos a entender mejor las prioridades para el futuro.


Así, teniendo en cuenta que los océanos poseen una importancia estratégica, econó-mica y social crecientes (véase las secciones de la DEME y PME), la investigación marina deberá jugar un papel notorio y creciente en el futuro cercano. Para ello, ade-más de inversiones en recursos humanos, buques, plataformas de observación, etc., se deberá incrementar la actividad internacional, buscando soluciones a escala pa-neuropea.

Teniendo esto en cuenta, y viendo las oportunidades y retos para el futuro, Minster y Connolly (2006) identifican las siguientes áreas y temáticas relacionadas con las tecnologías marinas como las más importantes1:

Cambio climático y océanos: las investigaciones y tecnologías que se han de •desarrollar deben dirigirse a mejorar la detección y determinación de impac-tos sobre los ecosistemas, pero también a minimizar los efectos y adaptarnos al cambio climático.

Márgenes continentales: habrá que desarrollar tecnologías para estudiar el com-•portamiento de ecosistemas profundos, instalar observatorios de profundidad, estudiar los recursos del fondo marino, etc.

Biodiversidad marina: estudiando su papel funcional, su protección y explota-•ción, incluyendo aspectos biotecnológicos y de bioprospección.

Ecosistemas costeros: se deberá obtener un mejor conocimiento de las algas •tóxicas, los virus, y los impactos sobre la salud de los contaminantes, incluyen-do aspectos ecotoxicológicos. También habrá que desarrollar iniciativas de pla-neamiento para el desarrollo costero y marino, junto con la creación de obser-vatorios del medio marino.

Gestión ecosistémica de los recursos: esta gestión deberá extenderse a todo el •océano, incluyendo los recursos renovables y no renovables, la energía, acuicul-tura, desarrollo portuario, pesca, gestión costera, etc.

Oceanografía operacional: dentro del marco del Monitoreo global para el me-•dio ambiente y la seguridad, deberá desarrollarse como una herramienta prin-cipal para la predicción estacional del clima, determinación de riesgos, predic-ción de blooms costeros de algas, incidentes de contaminación, y como soporte a la seguridad marítima. Todo ello se hará mediante acceso en tiempo real a los datos generados por las plataformas observacionales.

Tecnología marina: desarrollo de sistemas de observación marina y submarina •(imagen, acústica, láser, etc.), tanto autónomos como operados desde embar-cación; desarrollo de programas de procesado de datos y modelado numérico;

1 Los detalles de cada uno de ellos, con tecnologías concretas pueden verse en dicha publica-ción.


desarrollo de material y sistemas para las actividades marinas (desde barcos, a boyas, material de muestreo, etc.).

Infraestructuras marinas: desarrollo de sistemas innovadores que mejoren el •uso de los recursos.

10.5. Conclusiones

Las nuevas políticas europeas referidas al medio marino están generando una serie de actividades de investigación que van a actuar como elemento tractor y de desarrollo en las tecnologías marinas durante los próximos años. Para España, que cuenta con una importante zona costera, y que se beneficia enormemente de los recursos que proporciona el mar y la costa (turismo, pesca, acuicultura, etc.), resulta fundamental invertir recursos en investigar y preservar nuestros mares, ya que eso nos permitirá continuar realizando estas actividades de una manera sostenible. En este sentido, la colaboración entre Comunidades Autónomas, el Gobierno de España, y las relacio-nes con investigadores de otros países, nos puede colocar en una situación altamente competitiva en el desarrollo de las tecnologías marinas en el futuro inmediato.

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11 Conclusiones. Armonización de la ICZM

11.1. La necesidad de integrar la gestión costera y marítima

La gestión integrada de zonas costeras (ICZM) es la gran asignatura pendiente para abordar una explotación completa y racional de los mares, pues tal explotación no deberá incluir actividades más bien asentadas en tierra firme, como ha ocurrido has-ta ahora (ICZM de primera generación), sino que deberá igualmente abordar las actividades desarrolladas en alta mar, como el transporte marítimo, la pesca, el tu-rismo náutico o el salvamento marítimo (ICZM de segunda generación). En con-secuencia, nuestro primer mensaje es que la ICZM no debe considerarse como una parte más de las políticas de integración, sino como la integración propiamente di-cha, siendo en sí misma la clave y el eje central en el que deben insertarse el resto de los elementos de una política marítima como la que se pretende implantar en Euro-pa en los próximos años.

Así lo hemos querido reflejar en este libro, a través de un recorrido por todos los sectores con intereses en el mar y en la costa, siendo el denominador común a todos ellos, la necesidad de que cada sector colabore con los demás si realmente quiere se-guir evolucionando y progresando de forma sostenible.

En el capítulo 1 vimos cómo los diversos factores que afectan a las zonas costeras están contribuyendo a la destrucción de los hábitats naturales, a la contaminación del agua, a la erosión costera, al agotamiento de los recursos naturales, al desequilibrio económico del tejido social. En este escenario, y tras diversos precedentes, la Comi-sión Europea anuncia, en 1995, el “Programa de demostración de la Comisión Eu-ropea sobre ordenación integrada de zonas costeras”. Basándose en dicho progra-ma, en el año 2000 adopta dos documentos relevantes para el futuro de la ICZM:

Juan Luis Doménech


la “Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la ges-tión integrada de las zonas costeras: una gestión integrada de zonas costeras” y la “Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo en relación a la implemen-tación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa”, la cual, como novedad, recomienda a los Estados miembros la elaboración de un Inventario y una Estrate-gia nacional de ICZM, estableciendo los principios que habrán de adoptar en esa la-bor. Además propone como fecha límite el año 2006.

En esa fecha, 14 (más 3 en fase preparatoria) de los 20 Estados miembros ya habían elaborado sus Estrategias, si bien en ninguno había sido implementada completa-mente. En el caso de España, tal implementación se preveía para el año 2008. Pero, lo importante era que se había iniciado el proceso de integración.

En el año 2006 tiene lugar otro hecho decisivo: la publicación del Libro Verde sobre la futura Política Marítima de la Unión, con el que se pretende abordar con decisión una explotación racional e integrada de los mares y las costas, aplicando, principal-mente, el concepto de desarrollo sostenible mediante la conciliación de las dimensio-nes económica, social y medioambiental. Tras un rápido proceso de consultas, en oc-tubre de 2007, la Comisión presenta el Libro Azul con los resultados de más de 490 contribuciones que confirmaron el interés en apoyar las líneas de actuación recogidas en el Libro Verde, a favor de una política marítima europea. Las medidas susceptibles de aplicación, dentro de las políticas sectoriales, deben ejecutarse dentro de un mar-co coherente, siguiendo un Plan de acción a implementar en los próximos años

Desde el esfuerzo que la Unión Europea está haciendo por las nuevas políticas ma-rítimas, surge también la necesidad de una Estrategia europea, proceso que se inicia con la Comunicación Hacia una estrategia de protección y conservación del medio am-biente marino, del año 2002, y que continuó con la elaboración de una Directiva que ha sido recientemente aprobada, en mayo de 2008. La publicación del Libro Verde, el Libro Azul y la Estrategia marina, supone una nueva visión de la gestión de los océanos, en consonancia con los retos de una Europa próspera y estable en el siglo xxi, basada en la sostenibilidad de las industrias marítimas.

En esa línea, España ha cogido el guante y se ha embarcado también en este proceso de integración (fenómeno reproducido en toda Europa) cuyo eje principal es la Es-trategia española de ICZM, el Plan director para la gestión sostenible de la costa y la Estrategia para la sostenibilidad de la costa. No insistiremos más en las herramientas, mecanismos y organismos que se pretenden ir poniendo en marcha para conseguir los objetivos de integración y sostenibilidad (pues ya se ha hablado sobradamente de ellos, tanto en este Capítulo como en el Prólogo del libro): el Plan director para la sostenibilidad de la costa, los Convenios con las Comunidades Autónomas afecta-das, el Consejo Nacional de la Costa, el Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español, las inversiones en terrenos del dominio público, etc. Pero sí diremos que conviene que España y los responsables de las políticas costeras y marítimas no se

459Conclusiones. Armonización de la ICZM

duerman en los laureles, pues muchas regiones podrían adelantarse con sus Estrate-gias a la nacional, lo cual no parece un orden lógico. Con mucho retraso en algunas de las actuaciones citadas, habrá que estar muy atentos a los próximos pasos a dar, pues, de hecho, ya deberíamos estar plenamente inmersos en la tercera fase de la Es-trategia (“ejecución y revisión”), la cual debería desarrollarse entre 2008 y 2010.

También estaremos pendientes del desarrollo del recientemente firmado Protoco-lo de Barcelona (junio de 2008), el cual constituye la base legal del Plan de Acción para el Mediterráneo (PNUMA/PAM) y el primer Programa marítimo regional de-sarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, cuyo obje-tivo general consiste en establecer un marco común de ICZM en el mar Mediterrá-neo. Los objetivos específicos del Protocolo son: 1) facilitar el desarrollo sostenible de las zonas costeras garantizando que se compatibilice la conservación del paisaje con el desarrollo socioeconómico y cultural; 2) preservar las zonas costeras para las presentes y futuras generaciones; 3) garantizar el uso sostenible de los recursos na-turales, en particular del agua; 4) asegurar la integridad de los ecosistemas costeros; 5) prevenir y/o mitigar los riesgos naturales, especialmente aquellos ligados al cam-bio climático; y 6) garantizar la uniformidad y coherencia de la toma de decisiones públicas y privadas en el ámbito nacional, regional y local.

Los capítulos del 2 al 4 muestran cómo las regiones están decididas a no quedarse atrás en todo el proceso de recuperación y revalorización de nuestras costas y como, muchas de ellas, se hallan inmersas en diferentes fases de desarrollo de la ICZM, por ejemplo, Cataluña ya ha puesto en marcha una Estrategia, mientras que Asturias aca-ba de elaborarla a nivel institucional y Andalucía cuenta con una propuesta.

Como se expone en el capítulo 2, aunque lejos de alcanzar un correcto proceso de ICZM en la costa catalana, la conceptualización del Plan Estratégico para la Ges-tión Integrada de Zonas Costeras en Cataluña, ha supuesto, sin duda, el poder abor-dar un proceso inicial de educación cívica indispensable para avanzar hacia un nue-vo concepto de gestión integrada; fue un precedente, además, para el desarrollo del Informe de España, en cumplimiento con los requerimientos de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa.

Sin embargo, el Plan estratégico catalán no ha abordado la forma en que se debe lle-gar a ello, ni los cambios estructurales y de gobernanza necesarios para poder desa-rrollar este proceso. No efectúa una reflexión sobre el nivel competencial y de pla-nificación, ni sobre la necesaria coordinación administrativa para poder gestionar integradamente el litoral. Dos procesos parecen claves para avanzar en el proceso emprendido: la visión territorial y el liderazgo institucional.

Para el primero, se deberá conceptualizar la escala espacial apropiada aplicable, lo que se define como “unidad de gestión”. La unidad de gestión es “el espacio costero


y/o marítimo gestionado, sea cual sea su dimensión: toda la costa y litoral de una re-gión, costa y litoral de un municipio, costa y litoral de una ciudad, determinada ex-tensión marítima u oceánica, parque natural o reserva marina, etc.”, y necesitará para cada caso su delimitación espacial, así como toda el área de influencia necesaria para su correcta gestión (Balaguer et al., en revisión). Sin embargo, debemos reconocer que en la costa, las llamadas unidades de gestión van a imbricarse forzosamente en-tre ellas, es decir, que si se desarrolla un sistema a nivel estatal, deberá condicionar los sistemas a nivel regional, y este a su vez los locales.

Por otro lado, el autor del capítulo considera que, si hay algo que falta hoy en día para introducir un sistema de gestión en ICZM es liderazgo. El porqué es obvio, cada departamento de la Administración tiene sus propias responsabilidades y com-petencias y lógicamente para aquellas personas que ocupan cargos importantes, estas son “sus actuaciones” sobre las cuales son juzgados y valorados. El sistema actual de organización administrativa es afuncional con un sistema de ICZM. Es imprescin-dible crear un órgano independiente (liderado por una persona) que a su vez lidere el proceso y sea capaz tanto de ordenar a las diferentes oficinas de la Administración a trabajar conjuntamente, como de actuar como interlocutor con la sociedad civil y el resto de agentes sociales. La creación de los Consejos rectores como la estructura principal en las que apoyar los procesos es casi obligatoria pero más importante aún es formalizar un liderazgo. La falta de un proceso de liderazgo hace que cada admi-nistración trabaje por separado, dando soluciones parciales ineficientes e inapropia-das en la mayoría de los casos (véase el caso de la playa de S’Abanell); nunca se abor-da una solución definitiva ni integrada, y lo peor, muchas veces lo que unos hacen es destruido por las actuaciones de los otros y la sociedad en general sale perdiendo.

A pesar de esas necesidades, la costa catalana nos ofrece un ejemplo de gestión in-tegrada de costas, lo cual nos obliga a ser optimistas. El Consorcio Colls i Miral-peix-Costas del Garraf define claramente una “unidad de gestión”, así como una “estructura de gestión y un liderazgo institucional”; define un “funcionamiento y financiación del proceso” y, debido a la problemática que lo generó, es de suponer que se asienta en un proceso claro de “participación pública”. Detrás de todas estas consideraciones se observa en este caso concreto una clara visión territorial, una vi-sión que explicita dónde estamos y a dónde queremos ir. La extrapolación a toda la costa catalana es posible.

En el capítulo 3 se puede comprobar que Asturias, animada quizás por el éxito del Plan de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA), cuya originalidad ha sido reco-nocida a nivel europeo, se ha apresurado en elaborar su Estrategia de política ma-rítima integrada, destacando que, en este caso, tanto la visión territorial como el li-derazgo parecen más claros. La visión territorial se ve facilitada por el hecho de ser una región uniprovincial, mientras que para el liderazgo se ha creado una estructura organizativa basada en la integración de todas las Consejerías con competencias en


el litoral. En la Estrategia, denominada MAREA, se establece como finalidad de la política marítima asturiana: “impulsar el desarrollo sostenible de la costa y lograr un mejor aprovechamiento de los recursos costeros y marinos, a la vez que promover la preservación del entorno natural y del medio marino, a través de una mejor coordi-nación y cooperación entre administraciones, sectores y actores.”

Para ello, se plantean: a) tres objetivos estratégicos basados en el desarrollo sosteni-ble; b) seis objetivos instrumentales generales que hacen referencia al funcionamien-to eficiente de la relación entre administraciones públicas, al impulso del conoci-miento científico y de la formación en el ámbito marítimo, a mejorar la cooperación con otras regiones europeas, así como a optimizar la financiación pública disponible para la consecución de los objetivos marcados; y c) tres objetivos transversales (in-vestigación, formación y modelo de gestión innovador). Por último, se crea un Plan de acción 2007-2013 que apunta más a ser una relación de ejemplos de medidas que disponen de una visión integrada de las diversas políticas implicadas, que una rela-ción exhaustiva y cerrada de actuaciones.

En el capítulo 4 se ve la propuesta andaluza de gestión costera integrada, elaborada por el grupo de investigación de Gestión integrada de áreas litorales, la cual se basa en las siguientes ideas clave:

El caso tratado, del que se pretende aprender, ofrece síntomas de verdadera Es-•trategia: por su concepción de proceso técnico al servicio de una política públi-ca, por el liderazgo político ejercido, por los recursos y el tiempo destinados a su formulación, por el enfoque corporativo, por haber tenido en cuenta la opi-nión de los miembros de esa misma corporación que se llama Junta de Anda-lucía, por haber sido moldeada a través de la participación pública, etc.

El ejercicio realizado parece que valida un esquema metodológico, pertenecien-•te a la Gestión estratégica empresarial y corporativa, pero que ha sido adapta-do al ámbito público de actuación.

Los resultados conseguidos sugieren coherencia entre un determinado modelo •de gestión integrada de áreas litorales, aquel que se centra en los aspectos cla-ve de la gestión (“decálogo”), y la necesidad de abordar cambios estructurales dentro de las propias instituciones.

El nuevo modelo de gestión andaluz al que se aspira, asumiendo los presupues-•tos de la gobernanza, debe tratar de tejer una auténtica red cooperativa entre los diferentes actores implicados: gobernantes, administradores y administrados.

Estamos ante una verdadera encrucijada de nuestro tiempo, que no un laberin-•to. La voluntad política y la capacidad técnica deben estrechar vínculos; y es-crutar los avances posibles; y observar lo que hace una que otra pueda aprove-char, y viceversa. De esta manera, los mensajes pueden llegar antes y mejor a la


sociedad a la que van destinados todos nuestros esfuerzos.

La Estrategia ya formulada constituye una referencia importante de la gober-•nanza del litoral andaluz. Ahora se hace imprescindible el impulso y el lideraz-go institucional durante la VIII Legislatura de la Comunidad Autónoma de Andalucía (2008-2012).

No se antoja una tarea fácil, todo lo contrario. Por un lado, se trata de un tra-•bajo de auténtica deconstrucción intelectual. Por otro, de rediseñar la estruc-tura de un edificio nuevo cuyos componentes (recursos, administradores, em-presas, sociedad organizada, etc.) son tan dinámicos y tan difíciles de fundir en un proyecto común, que recuerdan a los elementos con los que trabaja la quí-mica de mezclas inestables.

Con el capítulo 5, dedicado a la imprescindible ordenación del territorio, como me-canismo indispensable para alcanzar la sostenibilidad del litoral, se comienza un re-corrido por los diferentes sectores más vinculados a mares y costas. En este capítulo se realiza un análisis de los tres instrumentos de ordenación de las regiones del norte de España, revelando, en primer lugar, un alto grado de diversidad en cuanto a con-tenidos, ámbito, alcance y actuaciones, el cual se prevé extensible a las actuales y fu-turas Estrategias regionales de ICZM.

La definición del alcance es el que presenta las principales diferencias: el Plan de Or-denación del Litoral cántabro (POL) aplica un criterio administrativo abarcando, de una u otra forma, la totalidad de los municipios costeros. Por el contrario los pla-nes vecinos definen el ámbito mediante un criterio jurídico, vinculándolo a zonas o franjas definidas por la Ley de costas. En este sentido destaca asimismo el hecho de que el Plan de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA) y el POL ordenan sola-mente el espacio terrestre, mientras que el Plan Territorial Sectorial de protección y ordenación del litoral del País Vasco (PTS) incluye el espacio intermareal y el espa-cio marino hasta la isobata de los 50 m. Los tres toman como referencia fundamen-tal a la Ley de costas (manifestado también en cuanto al régimen de usos), aunque en el caso de Asturias y País Vasco se hace más evidente, puesto que tanto el POLA como el PTS incorporan la delimitación de 500 m de la zona de influencia. A par-tir de este criterio se introducen matizaciones. En el POLA esta franja puede ser va-riable, dejando la decisión de su ampliación a los municipios afectados, mientras el PTS amplia dicha franja de protección al incluir también en su ámbito de aplicación las márgenes de los ríos y el medio marino.

También se muestran diferencias a la hora de establecer las Estrategias de ordena-ción de los planes, es decir, en las medidas emprendidas por cada uno de ellos. El POLA basa su ordenación en tres medidas básicas: la determinación de la franja de 500 m de suelo no urbanizable de costas, siguiendo las condiciones de la Ley de cos-tas y los instrumentos de tipo regional anteriores a él; la previsión de una serie de


instrumentos de desarrollo de carácter temático o sectorial; y el desarrollo de actua-ciones concretas, encaminadas a la resolución de problemas concretos, es decir una serie de planes especiales. El PTS basa sus propuestas de ordenación básicamente en dos medidas: el establecimiento de un ámbito de actuación que abarca también el medio marino; y un gran detalle en la definición de categorías de protección y en la regulación de usos de las mismas. Por su parte, el POL diferencia con claridad un área de protección de competencia autonómica, equiparable a la zona de influencia definida por el POLA y el PTS, y un área de ordenación donde la responsabilidad de gestión recae sobre todo en la Administración local.

En este capítulo se aborda también los indicadores de seguimiento del proceso de ordenación hacia la sostenibilidad, entre los cuales destaca la huella ecológica. Este moderno y popular indicador, que engloba casi todos los indicadores de consumo y de producción de desechos, aplicado a las regiones costeras, permitiría un desarrollo armónico, sostenible y equilibrado entre los diferentes usos del suelo.

En el capítulo 6 se ofrecen las tres claves fundamentales del papel que los puertos ejercerán en la integración de la gestión costera: 1) a partir de las actuales comuni-dades portuarias, y por medio de alianzas estratégicas, los puertos seguirán sin duda evolucionando hacia la integración total con el resto de agentes y sectores con inte-reses en el litoral (las comunidades marítimas); 2) el eje integrador de tales alianzas será, cada vez más, y de forma gradual, la sostenibilidad económica, ambiental y so-cial; y 3) por su papel aglutinador, los puertos podrán llegar a ser uno de los princi-pales motores de la gestión integrada de las zonas costeras; los puertos integran ya de por sí una gran variedad de agentes e instituciones procedentes, tanto del sector económico, como social e institucional y se hallan en una posición envidiable para asumir ese papel al que siempre han estado llamados, y más ahora, ante el importan-te reto que supone el desarrollo de las futuras políticas marítimas.

Las empresas y la industria costera, por otro lado, verán incrementados sus benefi-cios si se involucran más activamente en ese proceso de integración, a través de los cluster marítimos (ya desarrollados por toda la geografía nacional), de las comuni-dades portuarias o de las zonas de actividad logística. Hemos visto también que los puertos, las empresas y las navieras, serán tanto más competitivas cuanto más sóli-das sean sus alianzas y cuanta más capacidad de visión demuestren a la hora de es-tablecer la base de dicha solidez: una estrategia de sostenibilidad a largo plazo que debe establecerse ya desde este mismo momento. En muchas ciudades portuarias del mundo esta carrera ya ha comenzado.

En el capítulo 7, dedicado a los recursos pesqueros, uno de los sectores más castiga-dos por la desintegración e insostenibilidad a las que hemos sometido nuestros ma-res, hemos intentado transmitir que llevamos varias décadas de retraso en cuanto a la gran reconversión de los actuales sistemas de gestión pesquera. Tras describir las principales características de la ordenación de las actividades pesqueras en Europa,


por las cuales se demuestra que las políticas en materia pesquera desarrolladas en las últimas décadas no han contribuido a la sostenibilidad de las pesquerías, propusimos un cambio radical de la base extractiva, hacia una base productiva, basada en la ges-tión racional o, dicho de otro modo, empresarial de los recursos pesqueros.

Quisimos dejar claro que, mientras que la pesca, una de las principales fuentes de proteínas para una población creciente, en número y en hambre, no consiga ser sos-tenible, todo sistema de gestión, estrategia o política que pretenda ser realmente integrada, está condenada al fracaso. Esta gestión racional de los recursos marinos deberá sustentarse en una firme política de protección, a través de las reservas pes-queras; de producción, a través de las técnicas de incremento de producción y de productividad; y de propiedad, a través del establecimiento de un sistema gradual de concesiones administrativas que desarrolle al máximo el sentido de propiedad de las organizaciones de productores más eficaces e innovadoras.

El capítulo 8 deja claro que, una vez más, la sostenibilidad será el eje central de todo sector competitivo, donde el turismo, desde luego, no va a ser una excepción. Al con-trario, como bien nos recuerda Sardá, “la principal catástrofe ambiental de la historia reciente de nuestro país debe buscarse en la transformación irreversible del frente cos-tero, especialmente mediterráneo, de la Península Ibérica y con ella, la desaparición y/o degradación de numerosos ecosistemas naturales altamente productivos, y aún peor, la pérdida de numerosos servicios ecológicos, las consecuencias de muchos de los cuales aún no han visto la luz”. Efectivamente, el crecimiento turístico va muy li-gado al crecimiento urbanístico costero, cuyo correcto control y adecuada gestión su-pone quizás la principal misión de la ICZM. Es, por tanto, donde mayores esfuerzos habrá que desplegar para llegar a ese crecimiento sostenible que todos deseamos.

Al hablar del necesario desarrollo turístico y recreativo y su compatibilidad con la conservación de los espacios naturales, que son la razón de ser del primero, nos que-dó claro también que, incluso teniendo una gran relación entre ellos, hoy en día pre-sentan, una planificación y una gestión totalmente independientemente y en muchos casos muy desvinculada, así como un léxico diferente sin conexión. La introducción de procesos correctos de gestión integrada de las zonas costeras debería ayudarnos a armonizar y coordinar ambas necesidades. Sin embargo, la ICZM requiere de unos principios básicos para los que hay que estar preparados y, entre ellos, aparte de una correcta gobernanza, mejora continua y participación social, debemos estar listos para implementar de una vez por todas una gestión costera basada en el ecosistema, gestionando las actividades humanas en el dominio costero, de forma que la estruc-tura y funciones de sus ecosistemas sean mantenidos a las escalas espacial y tempo-ral apropiadas.

Tras tratar en otros capítulos los fuertes impactos que suponen la presión urbanís-tica sobre el litoral, o la sobrepesca en las comunidades marinas, en el capítulo 9, José A. Juanes hace un análisis pormenorizado de los efectos potenciales asociados a


uno de los tipos de “presión” antropogénica que, de forma más generalizada, ame-naza la salud de los océanos y pone en peligro el equilibrio de los ecosistemas: los vertidos desde tierra al mar y otros vertidos accidentales. De este modo, repasa los efectos generados por cuatro tipos de vertidos: los compuestos tóxicos, persisten-tes y bioacumulables; los contaminantes bacteriológicos; los compuestos relaciona-dos con la contaminación orgánica y la creciente fertilización de las aguas; y los de-rrames accidentales de hidrocarburos. Con ello se permite tener una idea general del alcance de los problemas más relevantes (bioacumulación, biomagnificación, capa-cidad mutagénica y carcinogénica, disrupción endocrina, eutrofización, contamina-ción bacteriológica, pérdida de biodiversidad, etc.) registrados en diferentes siste-mas acuáticos costeros.

Dicho análisis representa el punto de partida para revisar algunas de las “respuestas” planteadas a través del desarrollo normativo y del establecimiento de acuerdos inter-nacionales en el campo de la protección y mejora de los sistemas acuáticos. Desta-can aquellas propuestas sectoriales dirigidas a la corrección en origen de las fuentes contaminantes o aquellas otras que establecen planteamientos dirigidos a conseguir una gestión integrada de los recursos hídricos y de los recursos naturales asociados, con especial incidencia sobre la Directiva Marco del Agua, referente legislativo de la política europea en este campo, y la Directiva Hábitats.

Y en el capítulo 10 hemos comprobado cómo la investigación marina y litoral se va a ver notablemente impulsada por las nuevas Directivas y por la ingente necesi-dad de conocimiento que se debe generar para aspirar a los objetivos que persiguen. Tras hacer un recorrido por el desarrollo y los retos de investigación que presentan la Directiva marco del agua, la Directiva de la estrategia marina europea, la política marítima europea o la política pesquera común, así como los principios de la nueva visión y gestión ecosistémica, hicimos un análisis (como ya se hiciera también, des-de otro punto de vista, en el capítulo 1) de la necesidad de conjugar todas ellas y la complejidad que ello supone.

Se avecinan importantes retos de investigación en todo lo que concierne al cambio climático; a la evolución hacia esos puertos sostenibles, de los que ya hablamos ante-riormente; a la inminente irrupción masiva del sector privado y del gran sector ener-gético en la incipiente búsqueda de los nuevos recursos energéticos marinos; a las nuevas tecnologías de la pesca realmente sostenible; o a las nuevas tecnologías de ex-ploración oceanográfica. De todo ello, surgen los principales campos de investigación que se prevén para los años venideros, a los cuales deberán estar muy atentos, tanto nuestros nuevos estudiantes, como nuestros gestores, políticos y administradores:

Cambio climático y océanos. •

Márgenes continentales y ecosistemas profundos.•

Biodiversidad marina.•


Ecosistemas costeros.•

Gestión ecosistémica de los recursos.•

Oceanografía operacional.•

Tecnología marina.•

Infraestructuras marinas.•

Las nuevas políticas europeas referidas al medio marino están generando una serie de actividades de investigación que van a actuar como elemento tractor y de desarrollo en las tecnologías marinas los próximos años. Para España, que cuenta con una am-plia zona costera, y que vive en una parte fundamental de los recursos que propor-ciona el mar y la costa (turismo, pesca, acuicultura, etc.), resulta básico invertir recur-sos en la investigación y conservación de nuestros mares, ya que ello nos permitirá seguir realizando todas estas actividades de una manera sostenible. En este sentido, la colaboración entre comunidades autónomas, el Gobierno de España, y las relacio-nes con investigadores de otros países, nos puede poner en una situación altamente competitiva en el desarrollo de las tecnologías marinas en el futuro inmediato.

11.2. La necesidad de armonizar las diferentes estrategias regionales de ICZM

La necesidad de armonizar la gestión litoral en diferentes territorios costeros, se des-prende de todos y cada uno de los capítulos tratados, pues en todos ellos hemos dicho, no solo que cada sector debe contar con la colaboración sinérgica de los restantes, sino también que el éxito de tal integración será mayor cuanto más amplia y extensa sea dicha integración. Esto incluye integración entre sectores y entre municipios de una misma región, pero también entre las regiones de un país, e incluso entre los diferen-tes países costeros europeos. Por eso, toda estrategia regional eficaz deberá tener por supuesto una visión regional, pero también una visión nacional, europea y global.

En algunos capítulos vimos que, a pesar de los esfuerzos europeos (Política Maríti-ma, Libro Azul, Estrategia Marina, etc.) y españoles (Estrategia ICZM, Plan Direc-tor, Inventario Nacional, etc.), no faltan las críticas a toda esta serie de planes, las cuales giran, principalmente, en torno a la ambigüedad y a la falta de clarificación de los objetivos establecidos, o a la ausencia de una delimitación de los vínculos y siner-gias con otras disposiciones relevantes en esta materia como la Directiva de Aguas, la Directiva de Hábitat y de Aves, etc. También sugieren la inexistencia de un mode-lo que establezca las jerarquías en el grado de cumplimiento y de solución de con-flictos entre los principios generales, por un lado, y las partes involucradas con un


interés real, por otro; a la voluntariedad que caracteriza todo el proceso de la ICZM y de la política marítima, esto es, a la falta de mecanismos coercitivos, en caso de no respetar los objetivos previstos; o bien a la prácticamente nula referencia a los me-canismos necesarios para homogeneizar la desigual implementación de las medidas en todo el territorio europeo.

En esta línea, de todos los capítulos presentados se desprende que resulta incoheren-te detener la integración a tal o cual nivel, puesto que su eficacia será mayor cuanto mayor sea el alcance de la misma. Y, obviamente, cuando hablamos de extensos te-rritorios o lejanos países, aunque con horizontes comunes, inmediatamente hay que hablar de uniformidad y armonización. Es más, creemos que el éxito de la futura ex-plotación sostenible y racional de los mares y de las regiones costeras depende por igual, tanto en la capacidad de un territorio para cooperar, para establecer alianzas y para unificar estrategias y objetivos, como para aceptar reglas que armonicen las di-ferentes estrategias territoriales.

Y esto no significa renunciar a la propia identidad regional o territorial. Pensar en glo-bal y actuar en local significa, en este contexto, que podemos fijar los objetivos que queramos de acuerdo con nuestros intereses, pero también de acuerdo con los in-tereses de las regiones costeras vecinas y pensando en los beneficios globales, pues estos últimos redundarán, sin duda, en los primeros. Y todo ello implica establecer metodologías comunes.

Así lo entienden, por ejemplo, algunas multinacionales que operan en todos los con-tinentes y a las que les resulta vital armonizar sus operaciones. John D. Symonds, jefe de Seguridad, Salud y Medio Ambiente de ExxonMobil, una de las mayores eco-nomías del mundo (mayor que la de muchos países), ya tiene experiencia en este asunto y opina que “dada la magnitud y amplitud de nuestra empresa, y los múlti-ples países y culturas en los que operamos, creemos que los sistemas de gestión glo-bal aplicados de forma rigurosa constituyen la mejor forma de garantizar la apli-cación de normas coherentes y responsables en todas nuestras operaciones a nivel mundial”. Después de años de experiencia aplicando sistemas de gestión, saca las si-guientes conclusiones: 1) la aplicación de sistemas de gestión promueven la fijación de indicadores sólidos y fiables; 2) garantizan también un desempeño de orden je-rárquico superior o supra-corporativo, así como la mejora continua; 3) la uniformi-dad mejora el conjunto de la organización y de la sociedad1.

Sin duda alguna, un sistema de gestión de zonas costeras que pueda ser aplicado en cualquier región, espacio marino o tramo costero, facilita que todos los interlocuto-res hablen el mismo lenguaje, tanto en la adquisición de datos, interpretación, apli-cación y difusión, como en la redacción de normativas; en la fijación de objetivos y

1 Symonds, J. “La gestión a través de las normas de sistemas de gestión”. En ISO Management Systems. Vol. 7, n.o 6. París, 2007. Páginas: 18-23.


metas generales; en el desarrollo de las operaciones; en las medidas de control, se-guimiento, medición e indicadores; y en su revisión y adaptación a los tiempos, con el fin de asegurar la mejora continua. Garantiza la dinamización de las zonas coste-ras, tanto para incrementar la riqueza generada, como para incrementar el valor del empleo generado, para proteger la costa de la enorme presión urbanística y demo-gráfica, para evitar la duplicidad de esfuerzos y para aprovechar el máximo valor de cada recurso puesto en juego. Garantiza, en definitiva, una correcta y racional ex-plotación de los mares y de los océanos, que es el objetivo prioritario global, habi-da cuenta del retraso que hemos acumulado.

Resulta curioso que, aun cuando la palabra “gestión” va implícita en el propio nom-bre de la ICZM, todavía no esté dotada de una herramienta de gestión tal y como ya se ha adoptado en todas las áreas y sectores. Hoy en día son muchos los sistemas de gestión que existen, resultando algunos de ellos tan exitosos como los aplicados a la gestión de la calidad o a la gestión del medio ambiente2.

Muchos sistemas de gestión tienden a incorporar el ciclo de gestión para la mejo-ra continua3 (véase la figura 11.1), que ha sido la llave del éxito de varias normas, como la ISO 9001 de calidad, la ISO 14001 de medio ambiente o la OHSAS 18001 de seguridad y salud en el trabajo, presente actualmente en numerosas organizacio-nes. Todos los elementos que componen dicho ciclo deberán ser incorporados en una moderna y eficaz gestión de las zonas costeras.

Podemos pensar que un sistema de gestión basado en la mejora continua no apor-ta ningún elemento nuevo que no pueda estar incluido en las diferentes Estrategias regionales de gestión costera integrada (pues todos son elementos lógicos y necesa-rios), pero no cabe la menor duda de que facilita el orden, evita el “olvido” de algu-no de esos elementos, incluye procedimientos de trabajo y sistematiza las operacio-nes. Y ahí radica su verdadera capacidad de innovación.

La armonización en las diferentes regiones o países es la esencia de gran parte de las Directivas europeas, y concretamente en las que más afectan al mar y a las que nos hemos referido ampliamente en este libro. Quizás convenga citar, a modo de ejem-plo, la Directiva 2005/35, relacionada con el Protocolo MARPOL 73/784, que en

2 A finales de 2006 había en uso cerca de 900 000 sistemas certificados conforme a la ISO 9001 de calidad, en 170 países, y 130 000 sistemas certificados conforme a la ISO 14001 de medio am-biente, en 130 países.3 Basado en el enfoque PDCA: planificar, desarrollar, comprobar o verificar y actuar o revisar, el cual trata de: a) identificar aspectos o impactos; b) implementar procedimientos, planes, estra-tegias y programas de comunicación; definir funciones y responsabilidades; asignar recursos; c) mantener el sistema y valorar y evaluar el desempeño; y d) revisar y mejorar.4 Directiva 2005/35/CE del Parlamento y del Consejo Europeo, de 2005-12-07, relativa a la con-taminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones (Diario Oficial de la Unión Europea).


su introducción 3, e intentando corregir carencias anteriores, dice: “La aplicación del Convenio MARPOL 73/78 no es homogénea en todos los Estados miembros, por lo que es necesaria una armonización de su aplicación a escala comunitaria (...) en particular, se observan diferencias significativas en la imposición de sanciones por descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques”.

Así que, parece mejor introducir esta obvia herramienta de gestión desde un princi-pio, que, aplicada a la gestión litoral, supondría dar los siguientes pasos generales5 (véase la figura 11.1):

El primer paso (aunque fuera del ciclo de mejora continua, ya que sólo suele 1. hacerse inicialmente, como paso previo), es la elaboración de un diagnóstico de la situación de partida lo más preciso posible, en el que se defina la situa-ción actual, las políticas existentes, los sectores (o procesos) más notables en el territorio considerado (construcción naval, agricultura, pesca, urbanismo,

5 Se puede observar que incluye las mismas herramientas que, por separado, han sido utilizadas en procesos parciales de ICZM. La novedad es su integración y sistematización.

Figura 11.1. El ciclo de mejora continua está implantado en las grandes corporaciones como una de las más modernas herramientas de gestión. Al margen de estrategias, políticas, directivas y normativas, aplicar esta herramienta de integración y gestión, y pasar así de la teoría a la práctica, es el gran reto de la ICZM (ciclo de

mejora continua adaptado a la ICZM)


turismo náutico, etc.) o los objetivos actuales y deseables. En esta fase es im-portante analizar ya los Sistemas de Información Geográfica (GIS) que pu-dieran existir (una valiosa herramienta de gestión litoral) o evaluar el que se-ría deseable para la futura gestión integrada.

El ciclo de mejora en sí mismo, comienza con la definición y mantenimien-2. to de una política del sistema, donde se deja claro qué se pretende conseguir, cómo y de qué manera (o bien la misión, la visión y los valores), y se garan-tiza el compromiso del órgano rector con la gestión sostenible de su costa y mares circundantes.

Sigue la 3. planificación propiamente dicha, en la que se definen los requisitos legales aplicables al ámbito de la gestión a tratar, se identifican los procesos y aspectos de sostenibilidad que más interesan al territorio o unidad de gestión donde se desea implementar el sistema, y, finalmente, se elabora el programa de gestión anual, con sus programas, objetivos y sus metas.

3.1. Inventario legal. Han sido muchos los proyectos europeos basados casi exclusivamente en la recopilación de la ingente legislación que afec-ta al litoral. Existe por tanto, mucho trabajo hecho, el cual servirá como punto de partida para su adaptación a las regiones costeras específicas.

3.2. Gestión por procesos. Los procesos son aquellos sectores que se desea incluir en la gestión de la zona territorial afectada por el sistema de ges-tión. En este libro hemos visto algunos de los macrosectores que, como mínimo, debería incluir todo sistema de gestión litoral:

• Ordenacióndelterritorio,tantodelafranjacosteracomodelmar.

• Sectorindustrialyclusters.

• Sectormarítimo-portuario.

• Sectorturístico.

• Sectorpesquero.

• Espaciosprotegidos.

Además, habría al menos otros 4 procesos transversales que abarcarían a todos los anteriores:

• Gobernanza.

• Gestióndelriesgointegral.

• GestióndelaI+D+i.

• Gestióndelasostenibilidadyresponsabilidadsocial.


Cada proceso sería gestionado por el comité de proceso correspondien-te. La gestión por procesos constituye una de las más modernas herra-mientas empresariales y puede y debe ser aplicable al sistema de gestión litoral. Los comités de proceso son los que incluyen a todos los actores o grupos de interés que relacionados con el litoral, asegurando así una de las premisas básicas de la ICZM: la participación de todos los acto-res con interés en el litoral. Todos los comités de procesos se coordinan a través del órgano rector del sistema de gestión (grupo de consejerías autonómicas, consorcio de municipios, consorcio de administraciones, etc.), asegurando así la gobernanza compartida del sistema.

3.3. El inventario de aspectos de sostenibilidad debe recoger todos aque-llos aspectos que deseamos controlar, proteger, conservar, mejorar o potenciar, en el ámbito de aplicación del sistema, poniendo un mayor énfasis en los más prioritarios. Este listado se revisa y actualiza anual-mente. Los aspectos de sostenibilidad salen de cada proceso y de la si-nergia entre ellos.

3.4. El programa de objetivos y metas es, obviamente, la herramienta cen-tral del sistema, pues asegura la mejora continua del sistema de gestión. Este programa (ubicado en las diferentes Estrategias regionales en un sinfín de lugares diferentes) debe ser elaborado sectorialmente por cada comité de proceso e integrado finalmente en un único documento co-herente, por parte del órgano rector o su representante ejecutivo. Se ela-bora siempre en función de los aspectos de sostenibilidad seleccionados como prioritarios, sin olvidar los objetivos a escala nacional y europea (redes transnacionales). Obviamente, el programa de objetivos ha de ser elaborado en función de los medios, recursos financieros, recursos humanos, competencias, cualificación y responsabilidades.

El siguiente paso es la implementación y operación propiamente dicha. Se 4. aplican los recursos, responsabilidades y autoridad, se inculca el sistema en la organización, se forma y se conciencia a los miembros, se desarrollan y apli-can los procedimientos de comunicación y se toma el control de las operacio-nes. El control operacional es el conjunto de documentos que marcan cuál va a ser el procedimiento al que se van a atener las operaciones reales, así como las operaciones en sí mismas, para alcanzar los objetivos generales (política del sistema) o programados (programa de objetivos). La implementación del sistema incluye la designación de responsables y recursos, el programa de for-mación y el procedimiento de comunicación.

El siguiente paso fundamental en el ciclo de la mejora continua es el segui-5. miento del sistema, el cual asimismo incluye varios pasos, entre los cuales des-tacan la identificación de indicadores, el programa de detección de anomalías


o no conformidades, o el programa de auditorías del sistema. Medir nues-tras operaciones y nuestro desempeño con el fin de saber si estamos cumplien-do los objetivos es otro de los asuntos que ha suscitado mayor interés en la selección de proyectos europeos sobre ICZM. Existen muchos inventarios de indicadores que pueden servir para ayudar a elegir los que van a ser más apro-piados para tal o cual ámbito territorial. Sin embargo, no debemos olvidar que estos nunca pueden ser genéricos para todo el mundo y en tal sentido se debe armonizar la necesidad de contar con indicadores, pero no el número ni el tipo de indicador a implantar. Cada región, municipio, área protegida, zona geográfica o tramo costero elegirá los indicadores que mejor satisfagan sus ne-cesidades en cuanto a la mejora de sus aspectos de sostenibilidad.

El ciclo de la mejora continua termina con el informe o 6. memoria anual de resultados y su revisión por parte del órgano rector del sistema de gestión. En él se analizan los resultados, se revisa el cumplimiento de objetivos y metas y se valora la gestión desarrollada a lo largo del año, proponiendo nuevas me-joras organizativas para años sucesivos.

El gran reto, pues, es la aplicación del ciclo de mejora continua a la gestión del lito-ral. En ningún otro sistema de gestión se incluirán tantos sectores o procesos como los aquí expuestos, pero en ningún otro caso es tan necesaria su integración y su co-rrecta organización, estructuración e intercomunicación. Como dice Roger Frost, redactor jefe de la revista ISO Management Systems, a propósito de los sistemas de gestión: “Las reglas pueden ser muy estrictas, pero es esa estructura la que proyecta la energía en el objetivo que, de lo contrario, permanece difuso”6.

Cada una de las herramientas descritas más arriba son herramientas concretas, total-mente prácticas y que siempre salen a relucir en toda estrategia, aunque colocadas en diferente orden, en diferente posición de la estructura organizativa y dependien-tes siempre de áreas o secciones diferentes. Repetimos que no añaden nada nuevo salvo el permitir la uniformidad de elementos, herramientas, funciones o acciones y, en definitiva, el que todo el mundo pueda hablar el mismo lenguaje.

La suerte parece estar echada: comunidades marítimas, foros marítimos, grupos de acción costera, clusters marítimos, consejos costeros, foros litorales, etc., son sólo al-gunos nombres que ya se utilizan en las diferentes regiones costeras y que engloban a todos los representantes sociales o económicos, con intereses sectoriales en el lito-ral. Junto con la aparición de reglamentos, planes, estrategias y políticas para la ges-tión integrada y sostenible de las zonas costeras, todo parece estar preparado para que las modernas herramientas de gestión empresarial les confieran el valor añadido que precisan para una verdadera integración.

6 Roger Frost. “Las normas ISO de sistemas de gestión, la poesía y el rugby”. ISO Management Systems, vol. 8, n.o 1. París, 2008. Página: 1.


Es lo que hemos intentado transmitir en este libro: que, tanto la ICZM, como los sistemas de gestión son dos de los principales ingredientes que faltan para que el si-glo xxi sea definitivamente el siglo de los océanos y de los recursos marinos. Y en tal objetivo, los países, las regiones y los municipios costeros tendrán mucho que decir si lo dicen de una forma responsable, integrada, ordenada y, desde luego, ar-monizada.

Perfil y contacto de los autores

Juan Luis Doménech Quesada

Nacido en Gijón en 1956, es biólogo por la Universidad de Oviedo (1978), en la que también cursó estudios universitarios de informática (1982-1986). Realizó es-tudios de postgrado sobre Biología marina en Marsella (Francia) en 1983. Posee un máster en Bases de datos relacionales (Oracle Ibérica, Madrid, 1995), y otro en Gestión europea del medio ambiente (Asturias Business School-Cámara de Comer-cio de Gijón, 2002). Desde 1986 está implicado en proyectos de acuicultura (Acui-cultura Asturiana, S.A.), cultivos marinos y biología marina. Simultáneamente, y desde el año 1988, trabaja en el Departamento de Medio ambiente de la Autoridad portuaria de Gijón, donde actualmente desempeña el cargo de Responsable de me-dio ambiente.

Cuenta con una amplia lista de publicaciones (91 obras publicadas) y presentacio-nes en congresos sobre biología marina, 24 son científicas y 33 técnicas y divulga-tivas, mientras que sus publicaciones técnicas acerca del medio ambiente y el desa-rrollo sostenible ascienden a 23, y las publicaciones sobre biología evolutiva a 9. Ha publicado dos libros, el último de ellos se titula Huella ecológica y desarrollo sosteni-ble (AENOR, 2007).

Sus principales áreas de interés son, por un lado, la biología marina y pesquera, y, por otro, el medio ambiente portuario y el desarrollo sostenible. En cuanto a la pri-mera, ha desarrollado un sistema de gestión pesquera sostenible y una modalidad de gestión integrada de zonas costeras (ICZM-II). El último proyecto europeo sobre ICZM en el que ha participado ha sido “Integrated Management of Risks and En-vironment in Port Cities” (IMAPS), en el que participaron España, Francia, Reino Unido, Portugal, Italia y Rumanía. En cuanto a la segunda, ha adoptado un modelo de desarrollo sostenible basado en la cancelación de la deuda ambiental que los paí-ses desarrollados (y en especial las empresas y las organizaciones) tienen con el resto


del mundo (su huella ecológica o huella del carbono), así como su deuda social (huella social). Ha desarrollado indicadores que miden las emisiones de CO2 equivalente de cualquier actividad, así como el número de empleos que podría cubrir con los recur-sos que genera. Actualmente coordina un Grupo de trabajo formado por varias uni-versidades españolas, dedicado al estudio del desarrollo de la huella ecológica corpo-rativa, y otro, integrado por expertos nacionales, para la creación de un sistema de gestión integrada de zonas costeras y marinas. Durante los últimos 20 años ha lle-vado a cabo su actividad profesional dentro del medio ambiente portuario y litoral, en relación prácticamente con todos los sectores marítimos y costeros.

E-mail: [email protected]

Rafael Sardá

Nacido en Barcelona en 1957, es biólogo por la Universidad de Barcelona (1979). Comenzó a trabajar en el Departamento de Biología animal de la Universidad de Barcelona en 1980, donde se doctoró en Zoología marina en 1984 con la más alta distinción (Premio extraordinario de doctorado). Después de una breve estancia postdoctoral en el Instituto de Ciencias del Mar (CSIC) de Barcelona, trabajó en el Boston University Marine Program, del Marine Biological Laboratory (MBL) de Woods Hole (Estados Unidos), durante dos años, como becario postdoctoral Ful-bright. Posteriormente, en 1994, el MBL le otorgó uno de sus MBL Associate Scien-tist Fellowship. De vuelta a Cataluña, trabajó como becario postdoctoral de reincor-poración en la Universidad de Barcelona. En la actualidad, y desde 1991, trabaja en el Centro de Estudios Avanzados de Blanes (CSIC) como investigador, tras haber sido Jefe de la Unidad de ecología acuática (1997-1999) y representante del personal científico del centro (1991-1997 y 2000-2007). Además, posee un máster en Ad-ministración y dirección de empresas (MBA), concedido por la Escuela Superior de Administración de Empresas (ESADE-Barcelona), es miembro de la Community of European Management Schools (CEMS), donde imparte cursos de gestión medio-ambiental en los diferentes programas de la Escuela y de la CEMS desde 1992.

Rafael Sardá ha focalizado su interés profesional fundamentalmente en dos aspec-tos: por un lado, en la estructura, dinámica, productividad y procesos de regulación en comunidades de fondos sedimentarios, con especial énfasis en la biología de ané-lidos poliquetos, y por otro, en la gestión integrada de zonas costeras, en particu-lar en el estudio de las relaciones entre medio ambiente, turismo, y conservación en las zonas costeras. Es autor de una cincuentena de publicaciones internacionales en revistas y libros con revisión de pares. Ha sido investigador principal en 12 proyec-tos de investigación. Es responsable de una cuarentena de contratos de I+D de es-pecial relevancia con empresas y/o administraciones, colaborando en la actualidad con un buen número de estas últimas. Ha dirigido un total de siete tesis doctorales

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y es miembro de dos Consejos de sostenibilidad de la Administración catalana y del Consejo editorial de dos revistas internacionales del Scitation index.


Adolfo Carballo Penela

Nacido en A Estrada (Pontevedra) en 1975, se licencia en Administración y direc-ción de empresas por la Universidad de Santiago de Compostela (USC) en 1999, donde continúa su formación en el programa de doctorado Economía aplicada. Du-rante 2001 ejerce la docencia en el sector privado, incorporándose en 2002 al Gru-po de investigación de Economía pesquera y recursos naturales, en el mismo De-partamento de Economía aplicada de la USC, en el que actualmente desarrolla su actividad investigadora. Desde 2004 es postgraduado en Economía pesquera por la USC.

Sus líneas de investigación se relacionan con la economía ecológica y la economía pesquera, centrándose en el análisis de las bases conceptuales del concepto “desarro-llo sostenible”, en el análisis de la huella ecológica y en la gestión sostenible de los recursos pesqueros.

Ha trabajado en ocho proyectos de investigación y ha participado en 24 congresos nacionales e internacionales. Cuenta con 15 publicaciones científicas y tres de carác-ter divulgativo. Es coautor de artículos de reciente publicación, como “Sobre la sus-tentabilidad de las pesquerías: fundamentos teóricos y análisis dentro del marco de la política pesquera comunitaria” en Revista galega de economía (2006) y “Compen-sating system for damages caused by oil spill pollution: background for the Prestige assessment damage in Galicia-Spain” en Ocean and coastal management (2007).


Carlos Sebastián Villasante

Nacido en Buenos Aires, obtiene su licenciatura en Derecho por la Universidad de Buenos Aires en el año 2000. Al tiempo que concluía sus estudios trabajaba como ayudante-alumno en la Facultad de Derecho entre 1998-1999 y como docente auxi-liar a partir del 2000, ambos en la misma Universidad. En el curso académico 2001-2002 se postgradúo en Economía pesquera por la Universidad de Santiago de Com-postela (España), para posteriormente participar como ponente invitado a dicho curso. En 2002 se incorporó al Departamento de Economía aplicada de la Universi-dad de Santiago de Compostela como miembro del Grupo de investigación de Eco-nomía pesquera y recursos naturales.


Su trabajo de investigación se centra en la economía ecológica aplicada a pesquerías, en la gestión pesquera basada en los ecosistemas de la Unión Europea y del Atlánti-co suroccidental (Argentina e Islas Malvinas). Su tesis doctoral estudia los modelos de gestión cooperativos y no cooperativos en la plataforma continental argentina. En 2006 asiste como Visiting Research al Fisheries Centre de la Universidad de British Co-lumbia (Canadá). Además ha trabajado en ocho proyectos de investigación relaciona-dos con la política pesquera comunitaria, las tablas input-output Pesca-Conserva ga-llegas y en la valoración de los efectos económicos provocados por la marea negra del Prestige. Tiene publicados numerosos artículos en congresos y revistas internaciona-les, entre los más recientes destacan: “Compensating system for damages caused by oil spill pollution: background for the Prestige assessment damage in Galicia-Spain” en Ocean and coastal management (2007), “Reforming fisheries governance in developing countries: Argentina fisheries management as a case of study in the light of rebuilding the Patagonian large marine ecosystem” (2006), y “Redirecting the common fisheries policy: the ecosystem based management advances in Europe, the Bergen Conference on implementing the ecosystem based approach to fisheries”, entre otros.


Juan M. Barragán Muñoz

Juan M. Barragán Muñoz es en la actualidad Catedrático de Análisis geográfico regio-nal de la Facultad de Ciencias del mar y ambientales de la Universidad de Cádiz. Es responsable de la enseñanza sobre “Planificación y gestión litoral y del medio marino” desde hace más de quince años. Además, ha participado en programas de doctorado o dirigido cursos de postgrado sobre el tema referido tanto en universidades españo-las como latinoamericanas. Fruto de sus investigaciones son sus más de 30 artículos y 12 libros publicados. Ha pertenecido o pertenece al Consejo editorial de la revista Journal of coastal research de Estados Unidos y al de Gerencimento costeiro de Brasil.

También su faceta profesional ha estado vinculada, a través de informes técnicos o asesoramiento, a diferentes instituciones públicas de todas las escalas administrativas. Destacan sus trabajos en el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo en Cuba (archipiélago Sabana, Camagüey), para la Comisión Europea (Programa europeo de demostración para la gestión integrada de zonas costeras y Proyecto Phillipfishing, en Filipinas), Dirección General de Costas (Ministerio de Medio Ambiente), Consejería de Medio Ambiente (Junta de Andalucía), Diputación Provincial de Cádiz, etc.

Su trayectoria profesional demuestra un especial interés por la gestión de las áreas li-torales latinoamericanas, donde ha colaborado en numerosos cursos y proyectos de investigación, por lo que, desde 1990, su trabajo se ha orientado hacia la coopera-ción con universidades y organismos públicos de Argentina, Brasil, Chile, República


Dominicana, Costa Rica, México, Cuba, Puerto Rico, Colombia y Uruguay. Actual-mente ejerce la docencia e investigación en la Facultad de Ciencias del mar de la Uni-versidad de Cádiz (apartado 40, 11510, Puerto Real, Cádiz). Su dirección electróni-ca se encuentra en la página web del Grupo de investigación del que es responsable: Gestión integrada de áreas litorales (www.gestioncostera.es).


Ángel Borja

Es licenciado en Ciencias biológicas (en la especialidad de Ecosistemas) por la Uni-versidad del País Vasco (UPV) desde 1981 y realizó la tesina de grado en el cam-po de la Ecología bentónica marina. Doctor en Ciencias biológicas por la UPV en 1984, en el campo de la Ecología del Bentos de sustrato duro. Posee un máster en Gestión ambiental por la UPV (1991).

Desde 1985 trabaja en la Fundación AZTI-Tecnalia, donde fue durante nueve años Jefe del Departamento de Oceanografía, y durante cuatro años Jefe del área de me-dio ambiente marino. Su investigación se ha desarrollado en numerosos campos ta-les como: la gestión integrada del medio marino, el desarrollo de indicadores y las metodologías de evaluación y seguimiento del estado del medio marino, la imple-mentación de la Directiva de aguas, el monitoreo y el impacto ambiental, las rela-ciones entre oceanografía y los recursos marinos, la gestión de recursos, la oceano-grafía biológica, etc.

Ha publicado más de 150 contribuciones en revistas científicas nacionales e interna-cionales, libros y capítulos de libros, monografías, etc. Ha participado como inves-tigador principal o como asociado en más de 100 proyectos de investigación, tanto nacionales como europeos. Uno de sus artículos ha sido seleccionado por ISI web of knowledge (Special topics) como uno de los campos de investigación que más rápido está creciendo (Fast moving fronts) entre 22 campos de conocimiento. (www.esi-to-pics.com/fmf/2007/september07-AngelBorja.html)

Ha organizado numerosos eventos internacionales, entre los que destacan algunas sesiones temáticas especiales, como en ASLO (Victoria, Canadá, 2006), Ecosum-mit-2007 (Pekín, China, 2007), ERF (Providence, Estados Unidos, 2007), ASLO (Orlando, Estados Unidos, 2008), XI International symposium on oceanography of the bay of Biscay (San Sebastián, 2008), etc. Desde 2004 organiza anualmente un curso de verano sobre investigación marina. Está involucrado en numerosos Grupos de trabajo internacionales (ICES, Directiva de aguas, etc.). Es miembro del Comi-té editorial de cuatro revistas internacionales del Citation index y editor de la Revis-ta de investigación marina, editada por AZTI.



María José Rodríguez Carbajal

Es licenciado en Derecho por la Universidad de Oviedo. Posee un postgrado en Gestión empresarial por el Instituto universitario de empresa, de la Universidad de Oviedo. Desde 1991 es asesora en ámbitos económicos y jurídicos de la Adminis-tración del Principado de Asturias, y a partir de 1999, es asesora para asuntos eu-ropeos y se encarga del seguimiento de diversas políticas comunitarias con inciden-cia a nivel regional.

Además es experta del Comité de las regiones en el dictamen sobre ayudas de Es-tado de finalidad regional, presentado por el Presidente de Asturias, y coordina-dora de cooperación transnacional dentro de la Comisión Arco Atlántico (cons-tituida por 31 regiones de 5 países: Irlanda, Reino Unido, Francia, España y Portugal), dentro del seno de la Conferencia de regiones periféricas y marítimas de Europa.

Ha publicado varios trabajos sobre estudios de desarrollo y mejora de la calidad de vida en las zonas rurales, y ha realizado numerosas ponencias y cursos dirigidos a emprendedores, empresarios y empleados públicos en materias relacionadas con la gestión empresarial, la Administración pública y la Unión Europea.


Arturo Colina Vuelta

Es licenciado en Geografía por la Universidad de Oviedo (1991) y se encuentra vin-culado desde 1992 al Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio (INDUROT) de la Universidad de Oviedo.

Ha participado en numerosos proyectos de investigación relacionados con temas de ordenación del territorio y urbanismo, entre los que destacan: Programa de estudios sobre la ordenación territorial europea (Ministerio de Medio Ambiente y Comisión Europea), Plan de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA), Plan de ordenación de los recursos naturales de Asturias, Desarrollo de las directrices sectoriales de or-denación del territorio para las actividades de aprovechamiento de la energía eólica, Plan territorial especial del sistema territorial de espacios libres en el área central de Asturias, Plan especial territorial supramunicipal del Parque periurbano del Mon-te Naranco, Propuesta de Reserva de la biosfera de Somiedo, Zonificación del sue-lo no urbanizable, actualización del Corine Land Cover, elaboración de un Sistema de indicadores de desarrollo sostenible para Asturias y para la Reserva de la biosfe-ra de Somiedo, etc.



José Antonio Juanes de la Peña

Se licenció con grado en Ciencias biológicas en la Universidad de Oviedo (1977-1982), y realizó la tesina de licenciatura en el campo de la Ecología marina (1983). Es Técnico superior de Acuicultura por la CAICYT (1985-1987), con especializa-ción en el cultivo y gestión de recursos vegetales bentónicos marinos. Doctor en Ciencias biológicas por la Universidad de Oviedo (1990), su tesis doctoral versó so-bre la ecofisiología de las macroalgas. En la actualidad trabaja como Profesor con-tratado doctor (I3) en la Universidad de Cantabria, adscrito al Instituto de Hidráu-lica Ambiental (IHCantabria).

Desde 1982, su investigación se ha desarrollado en diferentes áreas de la gestión de los ecosistemas acuáticos, y lo ha hecho a través de distintos puestos de trabajo, pri-mero como becario de la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT, 1984-1987) y del Programa de reincorporación de Doctores y Tecnólo-gos (1988-1991), ambos del Ministerio de Educación y Ciencia, con una estancia de casi dos años en el Atlantic Research Laboratory del National Research Coun-cil de Canadá. Posteriormente, se incorporó al Grupo de investigación de Emisarios submarinos e hidráulica ambiental de la Universidad de Cantabria, primero como investigador postdoctoral (1991-2000) y, luego, y hasta la fecha, formando parte de la plantilla del personal docente e investigador de la Universidad. Desde enton-ces ha participado en numerosos proyectos relacionados con el diseño y la vigilan-cia ambiental de saneamientos litorales, el diagnóstico ambiental y la gestión inte-grada de sistemas acuáticos, dentro del ámbito de la implementación de la Directiva marco del agua, de la Directiva hábitats y de la Recomendación 2002/413 sobre GIZC. Ha publicado más de 20 artículos en revistas científicas, ha colaborado en una gran cantidad de libros y revistas divulgativas, y ha participado en muchos pro-yectos relacionados con el desarrollo de metodologías aplicables a la gestión inte-grada de sistemas acuáticos. En el año 2001 participó como Secretario del Comité organizador del I Foro nacional sobre gestión integrada de zonas costeras, celebra-do en Santander, y, desde entonces, es miembro del equipo asesor de la Dirección general de costas del Ministerio de Medio Ambiente para el desarrollo del Inventa-rio nacional de información sobre GIZC, en España, y del Plan director para la sos-tenibilidad de la costa.


Francisco Javier Sanz Larruga (prólogo del libro)

Es profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de A Coruña. Ha publicado el libro Bases doctrinales y jurídicas para un modelo de gestión integrada y sos-tenible del litoral de Galicia (2003) y ha participado en diversas obras colectivas sobre


ordenación costera, gestión integrada de zonas costeras, contaminación marina y Derecho ambiental. En 2006 coordinó la obra colectiva Seguridad marítima y medio ambiente, y está coordinando otra sobre GIZC. Cuenta con diversas publicaciones sobre el litoral y ha cooperado en múltiples proyectos de investigación, tales como los siguientes: Ordenación integral del espacio marítimo-terrestre de Galicia (1996-1999), Bases jurídicas para la gestión del litoral (1999-2001) o Bases jurídicas para la ordenación y planificación (2007-2010).

Imparte cursos y seminarios por toda la geografía nacional y ha colaborado en diver-sas ponencias nacionales e internacionales (12). Es miembro del Consejo académi-co del Instituto de medio ambiente, así como vocal del Consejo rector del Instituto de estudios marítimos, de la Universidad de A Coruña. Pertenece a la Junta directi-va de la Asociación de Derecho Ambiental Español (ADAME). Ayudó en la elabo-ración del Libro blanco Plan Galicia do mar (2005). Es parte integrante del Comi-té científico del V y VI Congresos nacionales de Derecho ambiental. Participa en el Grupo de expertos para la confección de una Guía para la implementación de un sis-tema de gestión integrada de zonas costeras. Actualmente es Director del Observatorio del litoral de la Universidad de A Coruña (www.observatoriodellitoral.udc.es).


Date post:	11-Dec-2023
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La gestión integrada de zonas costeras en Europa

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